我国人才安全相关政策探析

陈立新

随着我国经济与科技实力的增强和人力资源市场进一步开放，我国人才安全问题变得日益突出。科学分析、正确把握当前我国人才安全问题，合理提出有效对策建议，是解决我国人才安全政策问题的关键。本文就影响我国人才安全方面的相关政策进行较为系统的梳理，并分析其中的问题，由此提出解决问题的对策建议。

一、影响我国人才安全的相关政策分析

影响现有人才安全的相关政策主要有人才市场管理、人才引进、留学管理和国家安全保密等四个方面，现对这四个方面的相关政策进行梳理分析。

（一）人才市场管理方面

人才市场管理方面涉及人才安全相关的政策规定主要包括：2015年4月30日人力资源和社会保障部颁布的《人才市场管理规定》和《中外合资人才中介机构管理暂行规定》。

分析这两个政策文件的相关规定，并对照其执行情况，可得出三点结论：第一，我国人才市场的扩大开放，正是得益于这两个文件的出台，而开放程度的提升也正是以《中外合资人才中介机构管理暂行规定》这个文件的制定和实施为标志，正是有了这一政策，我国人才流动、人才引进得以进一步开放。第二，这两个文件制定时已经预见到随着人才市场的扩大开放必然引起的人才安全问题，故对此作了相关规定，如《人才市场管理规定》第二十七条规定用人单位不得招聘下列人员：正在承担国家、省重点工程、科研项目的技术和管理的主要人员，未经单位或主管部门同意的；由国家统一派出而又未满轮换年限的赴新疆、西藏工作的人员；正在从事涉及国家安全或重要机密工作的人员；有违法违纪嫌疑正在依法接受审查尚未结案的人员；法律、法规规定暂时不能流动的其他特殊岗位的人员。第三，两个文件的实施也确实带来了新的人才安全隐患。例如，随着中外合资人才中介组织中外资控股比例不断提高，外国机构掌握我国人才信息内容越来越丰富，对我国人才数量、分布和质量情况，特别是对其中高层次尖端人才的掌握，都对我国的人才安全构成了较大的威胁。

（二）人才引进方面

人才引进方面涉及人才安全相关政策主要包括：2008年12月23日中共中央办公厅转发中央人才工作协调小组发布的《中央人才工作协调小组关于实施海外高层次人才引进计划的意见》；2011年8月19日中共中央组织部、人力资源和社会保障部、国家外国专家局发布的《“千人计划”高层次外国专家项目工作细则》，2012年9月28日中共中央组织部、人力资源和社会保障部、外交部等部门发布的《关于为外籍高层次人才来华提供签证及居留便利有关问题的通知》等。

分析近些年我国海外人才引进方面的政策和做法，可得出三点结论：一是从海外引进人才可用三个“越来越”来概括。首先是重视程度越来越高，这可从制定政策的层级越来越高体现；其次是越来越重视高层次创新型人才的引进，这可从政策的具体内容中得到验证，同时这也符合我国经济、科技发展的实际需求；最后是人才引进越来越便利，近些年来出台了大量为引进海外人才进行配套保证的政策措施，在这些政策文件中重点提出了引进人才的绿色通道和减税优惠。二是海外人才引进势必会带来国家人才安全问题，这一点似乎没有得到人们的充分认识和高度重视。随着我国经济科技实力大幅提升，今天引进的海外人才不仅能够带来先进科学技术和创新创业思路，同时也从我们这里学到很多他们希望了解的技术和经验，而且也有了拉拢和利诱国内高水平人才的渠道。三是今天制定和实施的海外人才引进政策，没有深入考虑人才安全问题，表现为政策文本中没有任何相关条款，甚至没有相关提示。同时，在一些需要保证安全的环节完全交由具体引进人才的单位把关，而有些安全问题是用人单位难以把关的，或是用人单位因单位利益而有意放松相关安全方面把关。

（三）公派留学管理方面

公派留学管理方面涉及人才安全相关政策主要包括：1986年5月4日中共中央、国务院发布的《改进和加强出国留学人员工作若干问题的通知》；2001年5月14日人事部、教育部、科技部、公安部、财政部联合发布的《关于鼓励海外留学人员以多种形式为国服务的若干意见》；2007年2月15日人事部、教育部、科技部等部门发布的《关于建立海外高层次留学人才回国工作绿色通道的意见》；2009年9月21日人力资源和社会保障部发布的《关于印发实施中国留学人员回国创业启动支持计划意见的通知》；2011年2月23日中共中央组织部、人力资源和社会保障部发布的《关于支持留学人员回国创业的意见》等。

分析公派留学管理上述政策，可得出三点结论：第一，公派留学带来的人才安全问题主要表现形式就是留学生逾期未归，也就是人才流失问题。因此，公派留学管理许多政策都是围绕着解决这个问题制定的，从1986年发布的《关于改进和加强出国留学人员工作若干问题的通知》，到2007年出台的《国家公派出国留学研究生管理规定（试行）》，对公派人员要求学成回国是公派留学回国政策的一个基本原则，也将是制定人才安全政策的重要方面。第二，公派留学管理中回国政策也随着对这一问题认识逐步深入而出现种种变化，最明显的是由单一约束性回国政策向鼓励性回国政策转变；由单一政策手段向经济索偿、法律追究、名誉处罚等综合手段转变。第三，公派留学生管理政策中很大部分是约束和吸引留学人才回国服务，解决所面临的人才安全突出问题。当前公派留学管理政策还没有提升到人才安全问题的高度，人才流失是公派留学管理中人才安全的主要问题，但并不是全部。

（四）国家、行业保密管理方面

国家、行业保密管理方面涉及人才安全的相关政策主要包括：2010年4月29日第十一届全国人民代表大会常务委员会修订通过公布实施的《中华人民共和国保守国家秘密法》；1990年4月3日商业部印发的《商业科学技术保密规定》；1997年7月2日国家科委印发的《关于加强科技人员流动中技术秘密管理的若干意见》；2010年12月2日国防科工局印发的《国防科技工业安全保密监督管理规定》等。

梳理分析当前国家和行业保密政策，可得出三点结论：第一，国家、行业对保密制度建设相当重视，无论从国家法律层面还是从国防军工、商业、金融、科技等方面的保密政策规定看，都相当严密和完善；第二，现行保密制度、政策制定的出发点基本上还是从技术、信息的角度出发，这些制度中除一个关于科技人员保密规定外，其他保密政策对人员的规定很少涉及人才安全的内容；第三，现行保密规定在规范力度和惩处条款的规定上还较为原则、不够具体而难以操作。

二、我国人才安全政策制定和实施中存在的问题分析

（一）人才安全的整体性政策缺失

通过对上述政策的分析梳理，发现对比国家安全、国家保密等政策法规的高规格、整体完善，人才安全方面政策制定存在着四个问题：一是没有一个以人才安全为核心内容的整体性政策。我们对人才安全政策的搜集、梳理，是从人才市场相关政策、人才引进相关政策、国家公派留学生政策、国家行业保密政策中涉及人才安全的相关规定内容进行的，而没有一个完整的、单一功能的国家人才安全政策法规可供分析。二是相对于国家安全法、国家保密法这种上升到法律层面的规范文件，人才安全政策目前还处于国家安全政策、国家保密政策、人才流动政策等相关政策中具体条目的从属地位。三是由于人才安全政策的低位阶，导致在安全问题上对人的重视程度远没有对信息安全、技术保密等方面的重视程度高。四是人才安全方面的规定很多是以行业内部规定形式出现，这给人才安全方面的具体操作人员，在执行相关规定的便利性，执行的公正性、透明度上都带来了影响。

（二）人才安全相关政策规范力度不强

当前人才安全政策，在具体的规定中存在这样一些问题：第一，规范力度不强，可操作性低，具体表现在很多规定中多以“禁止”“不要”来表述，而如何“禁止”、如何“不要”，怎样操作却没有规定，同时对如果违反“禁止”规定，做了“不要”的事情后如何惩处、如何补救没有具体的规定；第二，规范手段不够全面丰富，能运用经济索偿、法律追究、名誉处罚等综合手段的少之又少，大部分只是单一的原则性政策规定，最多辅以法律手段。

（三）人才安全相关政策不能适应人才安全的新形势

随着我国经济科技的快速发展及人才市场进一步扩大开放，人才安全政策中相关规定开始表现出与新形势的不适应性，主要表现在：第一，不能适应我国科技水平快速发展要求，在大量引进海外高层次人才，通过他们学习和掌握国际先进科学技术和管理经验的同时，较少考虑当前我国科技水平许多方面已经走到世界的前列，而当前的人才安全政策对此保护性规定较少；第二，不能适应人才市场进一步扩大开放，人才交流高密度、常态化，当前政策面临对海外高层次人才大量需求、进出常态化的人才流动态势，无论响应速度、审批便捷、安全隔离等方面的规定都有着明显的差距和不足，很多规定亟须完善；第三，不能适应科技手段的进步对人才安全提出的新挑战，随着信息技术、网络技术突飞猛进的发展，人才安全问题已经不再局限于人员和技术资料等固件的流动，而当前以防范人员流动、技术资料文件流失为主的人才安全相关政策也就不能起到保证人才安全的设计要求了。

三、制定和实施我国人才安全政策的对策建议

1.认清人才市场的扩大开放是大势所趋，制定人才安全政策必须在这个背景下进行。由此，在制定人才安全政策上应坚持以吸引性政策为主，限制性政策、惩罚性政策为辅的原则。而吸引性政策的制定应注重价值认同、爱国教育、待遇相当等方面。

2.尽快制定国家层面的人才安全政策，统一不同行业、不同部门关于人才安全的政策措施，提升国家人才安全政策层级，在安全问题上不仅要对信息、通道、文件等加以重视，更要全面加强对人的重视，适时将人才安全提升到国家法律层面，最终制定出可操作的人才安全法。

3.提升人才安全政策可操作性。在制定人才安全政策时，始终注意各项政策的可操作性，避免难以操作、难以实施的“不要”“禁止”等原则性、人为控制、缺乏刚性的规定条款。在人才安全保障条款上要有具体的技术措施、人员监督、相关标准、惩戒对策等。

4.提升人才安全政策的执行力度，虽然在制定人才安全政策时，应以限制性、惩罚性政策为辅，但不意味着可弱化这方面的政策措施。相反，在制定这方面政策时，一是要丰富限制性、惩罚性政策的手段和方法，多管齐下，有行政、经济、舆论、道德和法律手段；二是要提升惩罚力度，实施“问责制”，应对人才安全上出现问题的相关责任人严肃追究、严厉惩处；三是要明确惩罚性政策的严肃性和实效性，要规定违反必惩，做到及时、有力、有据。

5.根据时代特点，制定相关的人才安全政策。其中，面对信息技术高速发展的现实，在制定人才安全政策时必须重视技术进步给人才安全带来的新挑战，分析技术手段在哪些方面挑战人才安全，有针对性地制定相关政策，防止因技术发展带来的人才安全问题。另外，面对人才流动的常态化、高层次海外人才引进的紧迫性，必须创新思路，向实践学习，采纳已有相关经验。例如，一些保密单位采用外围、一般、保密，分步引进人才的方式，可为今后人才安全政策的制定提供相关借鉴。

（作者系中国人事科学研究院人才战略与政策研究室副研究员）