我国“十二五”就业创业回顾与“十三五”展望

郑东亮　张丽宾

一、“十二五”时期就业创业的主要成就

“十二五”时期，我国经济增速有所放缓，转型升级、结构调整力度进一步加大。就业领域也存在着技术人才、一线普工双短缺和部分劳动者就业难并存的结构性矛盾，并且从2012年开始，劳动年龄人口出现连续减少。在这样一个大背景下，我国实现了就业规模不断扩大，就业质量有所提升，就业局势保持总体稳定，就业创业的成效十分显著。

（一）就业数量持续增加，结构更加合理，质量稳步提升

城镇新增就业稳步增长，2011年至2015年上半年城镇新增就业5837万，不仅已超额完成“十二五”目标任务，并且已超过整个“十一五”时期数量，预计整个“十三五”时期城镇新增就业将比“十一五”时期增加700万人左右。

城乡就业规模持续扩大，2010年至2014年，我国城乡就业人数从76105万人增加到77253万人，年均增加287万人。其中城镇就业人数从34687万人增加到39310万人，年均增加1156万人。

在就业规模不断扩大的同时，就业结构也更加优化。2010年至2014年，第一产业就业人数从27931万人减少到22790万人，年均减少1285万人；第二产业就业人数从21842万人增加到23099万人，年均增加314万人；第三产业就业人数从26332万人增加到31364万人，年均增加1258万人，三产已成为就业比重最大的产业。

全国企业劳动合同签订率较“十一五”时期显著上升，职工工资收入水平较快增长，最低工资标准逐步提高，社会保障制度覆盖面进一步扩大。劳动关系协调机制不断健全。劳务派遣用工逐步规范，集体合同制度覆盖面不断扩大，集体协商实效性不断提高。基层劳动关系协调工作体系进一步加强，全国乡镇（街道）基本实现劳动保障监察“网格化、网络化”管理，企业、街道、乡镇基层调解组织和劳动人事争议仲裁机构实体化建设基本完成，争议处理效能明显提高。

（二）重点群体就业进展顺利，就业形势保持稳定

高校毕业生是国家的宝贵财富，解决好他们的就业问题，既关系实现个人价值和家庭幸福，更关乎国家长远发展和社会和谐稳定。“十二五”时期，高校毕业生年均达700多万人，比“十一五”时期大幅增长。按照党中央、国务院的部署，坚持把高校毕业生就业作为就业工作的重中之重，制定并落实各项扶持政策，积极拓展高校毕业生就业领域，鼓励自主创业，实现了从较少渠道到广开就业门路，从欠缺政策到制定出一整套含金量较高的政策，在高校毕业生数量逐年增加的情况下，保持了就业率的稳定。“十二五”时期，高校毕业生离校时的就业率稳定在70%左右，年底总体就业率达到了90%以上。

就业困难人员多数年龄偏大，文化技能水平较低，单靠市场难以实现就业。按照中央社会政策要托底的要求，“十二五”时期强化落实和完善援助政策措施，将日常援助和集中援助相结合，不断提高就业援助的针对性和有效性，通过鼓励企业吸纳、公益性岗位安置等多种渠道帮助就业困难人员尽快就业，实现零就业家庭动态清零。2011年至2014年，就业困难人员实现就业人数达719万人，共帮扶22.66万户零就业家庭每户至少一人就业。

通过加强信息引导和跨区域劳务协作，完善就业服务、职业培训和劳动维权“三位一体”工作机制，积极发挥农村劳动力转移就业示范县作用，推进农业富余劳动力转移就业，实现了转移就业人数不断增加。尤其注重在产业梯度转移过程中引导农村劳动力就地就近转移就业，农民工本地就业比例不断提高。

（三）探索建立经济发展与促进就业良性互动机制，经济增长对就业拉动能力增强

党中央、国务院创新宏观调控思路和方式，将就业指标作为宏观经济运行的重要评价标准，作为确定经济增长等宏观调控指标和制定宏观经济政策的重要参考，把稳增长、保就业作为经济运行合理区间的下限，从根本上为就业增加、保持就业局势稳定提供了保障。

着力发展就业容量大的产业行业，把服务业和小微企业作为引领转型发展、吸纳就业的重要引擎，推进投融资体制、税收、流通体制等领域改革，打开服务业等新兴产业发展的闸门，对扩大就业起到了重要的“推进器”“容纳器”作用，形成了更加有利于扩大就业的经济发展模式。

同时，在结构调整和产业梯度转移过程中，推进经济合理布局，实施差异化产业政策，促进区域协同发展、培育区域增长极，尽最大可能保持劳动密集型产业竞争优势，在东部地区城镇新增就业保持稳定的同时，实现了中西部地区城镇新增就业快速增长。

此外，通过推进简政放权，大幅减少行政审批事项，推进商事制度改革，创造公平公正的市场环境，极大地激发了创新创业活力，创造了大量就业机会。截至2014年底，全国私营企业达1546.37万户，比2010年底增长82.9%，个体工商户达4984.06万户，比2010年底增长44.3%。

（四）更加积极的就业政策不断完善并发挥重要作用

经过多年实践，我国已经形成一整套促进就业的法律政策体系、服务保障措施和工作推进机制，打造了一支比较专业化的工作队伍，积累了丰富的工作经验。“十二五”时期，积极就业政策体系进一步完善，内容更加丰富，财政投入持续增加，有力地促进了就业创业。在政策导向上更加注重发挥市场机制作用、鼓励创业带动就业和强化职业培训，应对结构性就业矛盾；在扶持对象上更加注重促进高校毕业生等重点群体就业。健全就业服务与就业管理、就业失业登记等各项服务制度，推动国有企业招聘应届高校毕业生信息公开，规范招人用人制度，形成了更加有利于劳动者就业创业、公平就业的政策制度环境。同时，根据不同时期就业形势的变化，针对不同就业群体的特点，在服务体系、服务功能、体制机制和人员队伍等方面不断发展和完善公共就业服务，基本形成了覆盖城乡的公共就业服务体系，为落实各项政策和为各类求职者及用人单位提供良好服务奠定了坚实基础。此外，促进就业的协调机制不断完善，各部门凝聚了广泛共识，形成了齐抓共管、共同促进就业的良好局面。

二、“十三五”时期促进就业的总体思路建议

（一）“十三五”时期面临的就业形势

“十三五”时期是实现全面建成小康社会奋斗目标的关键时期，是转变经济发展方式、实现经济结构转型升级的重要时期。在世界经济格局深刻调整，我国经济发展进入新常态的特殊背景下，就业领域面临着一些新的矛盾和挑战。就业总量压力依然存在，结构性矛盾更加突出，宏观经济环境错综复杂，劳动者诉求更高更加多元化，就业工作任务仍然十分繁重。

1.就业总量压力依然存在。“十三五”期间，我国劳动年龄人口基数仍然庞大，劳动力供给总量仍将处于高位。“十三五”时期，需要在城镇就业的新成长劳动力年均仍约有1515万人，加上近千万的城镇登记失业人员，需在城镇就业的劳动力年均约2500万人，与“十二五”时期基本持平。从农村看，我国第一产业从业人数逐年减少，“十三五”时期，我国需要转移的农业富余劳动力年均280万人左右。

2.就业结构性矛盾日益突出。在当前经济结构调整、产业转型升级过程中，长期积累的就业结构性矛盾进一步凸显出来，突出表现为招工难与就业难“两难”并存。“十三五”时期是我国产业结构调整和经济转型升级的重要时期，随着转方式、调结构的推进和劳动力供给状况的变化，就业结构性矛盾将更加突出，解决结构性就业矛盾更为复杂，难度更大。

3.“三期叠加”对治理失业带来新挑战。“十三五”时期，经济增速换挡，对劳动力的需求将会放缓，将会减弱对就业的拉动能力。经济结构调整，前期刺激政策消化，将不可避免地会带来结构性失业的阵痛。此外，新技术的发展和产业组织方式的转变也将对传统就业模式形成冲击，一些劳动密集型行业面临机器替代劳动的问题，造成部分岗位被挤占。

总的看，“十三五”时期，我国劳动力供给仍处在高位，就业总量压力持续存在，结构性矛盾更加突出，加快经济结构调整对治理失业带来新挑战，就业任务依然艰巨，形势更加复杂多变，解决就业问题的难度进一步加大。

（二）“十三五”时期促进就业的总体思路

“十三五”时期，必须继续坚持就业优先战略，加快建立有利于就业的体制机制，优化宏观调控政策组合，强力推进促进就业的各项举措，着力提升就业规模和就业质量。

1.坚持贯彻实施就业优先战略。“十三五”期间，仍需继续加强经济增长对就业的拉动作用，把促进就业放在经济社会发展的优先位置，选择有利于扩大就业的宏观经济政策，进一步强化各级政府责任，加大对就业工作的资金投入和政策支持。

2.着力解决就业结构性矛盾。要正确看待就业结构性矛盾，清醒认识就业结构性矛盾，科学分析就业结构性矛盾，有效判断就业结构性矛盾的表现、成因及特点，在此基础上，通过职业培训、公共服务、政策引导等有效措施，着力解决就业结构性矛盾问题，预防就业结构性矛盾扩大的风险。

3.继续加大职业培训力度。以市场需求为导向，以促进就业为目标，构建起多层次、多形式的职业培训体系，使职业培训切实能够发挥对就业促进的支持作用。

4.推进大众创新创业带动就业。加快发展众创空间等新型创业服务平台，降低创新创业门槛，完善创业投融资机制，完善创业服务。鼓励科技人员和大学生创业，鼓励农民工返乡创业，加快形成大众创业、万众创新的生动局面。

5.积极做好重点群体就业工作。继续将高校毕业生就业放在就业工作的首位，鼓励高校毕业生多渠道就业；强化就业困难人员就业援助，解决好就业困难人员、零就业家庭人员以及下岗失业人员就业问题；结合新型城镇化建设和户籍制度改革，健全城乡劳动者平等就业制度，促进农村富余劳动力转移就业，支持农民工返乡创业。

6.提升公共就业服务水平。进一步加强公共就业和人才服务机构、职能的整合，继续加强基层劳动保障平台建设，切实加强基层公共就业服务工作。加强公共就业服务信息化建设，提升公共就业服务水平，促进充分就业和人力资源优化配置。

7.努力构建和谐的劳动关系。进一步加强劳动关系领域法治建设，完善并全面实行劳动合同制度，建立健全劳动关系形势监测预警制度和群体性事件应急处置机制，加强劳动关系协调基层基础工作，建立规范有序、公正合理、互利共赢、和谐稳定的劳动关系。

（作者简介：郑东亮，人力资源和社会保障部劳动科学研究所所长、研究员，广西人力资源和社会保障客座研究员；张丽宾，人力资源和社会保障部劳动科学研究所研究室主任、研究员，广西人力资源和社会保障客座研究员）