深化改革 提升效能 努力推进简政放权与政府职能转变

杨鲁豫

2015年以来，济南市认真贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，按照省委、省政府统一部署，以全面深化改革为主线，主动适应新常态，坚持法治思维，统筹谋划，着力推进简政放权和政府职能转变，取得较好成效。

一、优化机构，服务大局，提升政府运行效能

（一）精简市县两级政府机构设置。注重把握“四个坚持”和“六个衔接”，即坚持将机构改革放在行政体制改革的总体目标中谋划和定位，坚持准确把握机构改革的指导思想、改革重点和突破方向，坚持市和县（市）区两级政府机构改革统筹协调、同时部署、同步推进、分级实施，坚持机构改革与事业单位改革相互呼应。同时注重做好先与后、点与面、上与下、宽与深、统与分、近与远“六个衔接”，顺利完成了市县两级机构改革，市政府工作部门由44个调整为40个，县（市）区政府工作部门设22至24个。改革后，县（市）区机构设置实现了部门个数和名称、内设机构个数、领导职数等“三个平衡”。

（二）理顺全市招商引资管理体制。按照“专业机构、专业队伍、力量集中、上下统一、权力下放”的思路，在维持市政府工作部门限额不变的情况下，建立健全了市县统一的招商引资管理体制。一是明确市县上下对应设立专门的投资促进机构，并按照招商引资工作流程优化设置了市投资促进局内设机构。二是整合发展改革部门、商务部门职责，科学界定投资促进机构职能，构架了全方位、多角度、深层次的投资促进职责体系。三是适当增加人员编制，创新用人机制，为引进专业人才预留空间，促进招商队伍的专业化建设。

（三）优化城市更新机构设置。根据中央和省有关精神，优化调整了市、区两级相关机构编制配置。一是实行归口管理，明确全市棚户区改造、城中村改造等职责由市房管局承担，加挂城市更新局牌子。二是整合相关职责，将市规划局、市城乡建设委的相关职责及内设机构划入市房管局。三是县（市）区因地制宜设置机构，市内四区房管局加挂城市更新局牌子，划入相应职责，其余县（市）区、高新区的城市更新职责由住建部门承担。

（四）实现政务服务一体化管理。整合完成了以市政务服务中心管理办公室、市政务服务中心为主体的政务服务机构，实现了对政府采购、建设工程交易、土地交易等公共资源交易及行政审批、市民服务热线相关机构、职责和人员编制的整合，形成了一体化管理模式。

（五）整合全市不动产统一登记职责和机构。研究制定了市和县（市）区不动产统一登记职责和机构整合的意见，扎实推进机构与职责整合。一是整合相关机构和职责。市和县（市）土地登记、房屋登记、林地登记等不动产登记职责统一整合到国土资源主管部门，由国土资源主管部门统一负责辖区内不动产登记工作。整合组建市不动产登记中心，作为市级不动产统一登记经办机构。二是明确国土资源、房产、农业、林业等部门职责分工。整合工作2015年底前基本完成。

二、梳理权力，强化责任，促进权力行使有据

（一）深入编制“两张清单”。把简政放权作为转变政府职能的突破口，通过编制权力清单和责任清单，推动政府部门转变观念，提效增速。一是建立行政权力清单。在2014年底公布的行政审批事项目录基础上，按照职权法定原则，重点从“取消、转移、整合、规范”等方面入手，取消没有法律法规依据的、责任不明确的、部门“红头文件”自定的权力事项，整合内容相同或相近的权力事项，对部门行政权力进行“大起底”和全面梳理。经清理摸底、审核反馈、征求意见等环节，2015年3月底公布了《市级行政权力清单》，共纳入52个市直部门（单位）的行政权力事项3780项，精简率达到52%。二是制定责任清单。按照权责一致、权责匹配原则，主要依据相关法律法规和“三定”规定界定部门职责，细化到条、落实到款，厘清权力与责任的关系。7月底公布《市级政府部门责任清单》，共明确50个市直部门（单位）主要职责388项，列出1854条责任事项、7381条追责情形、公共服务事项116项，形成了权力事项、责任事项、追责情形“三位一体”的权责体系。

（二）深入厘清部门职责边界。通过责任清单编制中的部门自查、“12345政务服务热线”、“政务面对面”、“846传真”等渠道，广泛搜集各类问题，梳理出近百项职责边界事项。坚持“职责法定”和“便于履职”原则，以部门为责任主体，以“三定”规定为依据，按照“一件事情原则上由一个部门负责，确需多个部门共同管理的事项，建立协调配合机制”的思路，梳理明确了芽菜类蔬菜监管、露天烧烤餐饮监管等社会关注度高、群众反映强烈的市直部门职责边界91项，形成了相互支持配合、齐抓共管、形成合力的有效机制。编写体现职责边界具体事例120个，直观地反映部门间的职责边界，有效避免了部门间职能交叉重叠和政出多门。印发了《济南市行政权力清单动态管理办法》，实行动态管理，促进履职提效。

（三）深入推进“清单”宣传。行政审批事项目录、权力清单、责任清单的建立，形成了政府权责的“基本画像”。为切实发挥“三张清单”作用，进一步提升权力透明度并置于阳光下运行，同时增强社会和行政相对人等各方面对政府部门规范履权的监督，在向社会公布清单全部内容的基础上，加大对“三张清单”制定背景、政策解释、事项剖析、实施效果等方面的宣传。2015年9月15日-18日，在《济南日报》封二连续4天刊发整版的专题报道，起到了让部门自律、群众周知、社会监督的良好效果。

三、精简审批，加强监管，最大限度释放红利

（一）精简行政审批事项。在巩固已有改革成果的基础上，一是对照省政府印发的市县行政审批事项通用目录，重新对市级行政审批事项目录进行调整，进一步规范名称、依据、时限等内容，增强了行政审批事项的合法性、合理性、完整性。调整后，《市级行政审批事项目录》共纳入42个部门行政许可事项327项，非行政许可事项56项。由行政审批调整为其他类型行政权力的事项13项，减少行政处罚事项子项1项，减少非行政许可事项9项。二是以承接省下放取消权力事项为切入点，进一步精简行政审批事项。2015年共承接省下放的行政权力事项101项，取消19项，由审批转为其他管理方式的16项，将21项工商登记前置审批事项调整为后置审批，调整市发改委行政审批事项子项14项。三是积极研究下放市级管理层级的权力事项，向县（市）区下放市级管理权限166项。其中，经济管理类16项，城市管理类55项，社会管理类10项，资源管理类85项。

（二）强化事中事后监管。重点做好行政权力事中事后监管工作，印发了《关于转发鲁政办发〔2015〕23号文件加强行政审批事中事后监管的通知》，明确监管原则、对象、机制和责任；将保留、取消、下放、前置改后置等权力事项全部纳入监管范围；细化行政审批、行政处罚等权力事项事中事后监管具体要求，实现对行政审批、行政监督事项全过程监督，努力构建依法依规、公开透明、纵横协同、全程监督的监管体系。目前，市级政府部门（单位）已建立行政权力事项事中事后监管制度584项。各部门注重创新监管方法，拓宽监管渠道，加强督导检查，确保监管发挥实效作用。如：市商务局针对“家庭服务业监管”工作，拟订了《济南市家政服务机构诚信评价考核办法》，通过将家政服务机构划分为A级至5A级5个等级，积极探索诚信监管新方式，培育家政业公平经营环境，提升服务品质。

（三）推进中介服务清理工作。对市直部门（单位）行政审批中介服务收费事项进行全面梳理，2015年10月底，公布了《市级行政审批中介服务收费项目清单》，纳入13个市直部门（单位）42项收费项目，与部门上报数相比，减少33项，精简44%。同时，为贯彻落实国务院和省政府关于促进中介服务市场健康发展的要求，市政府办公厅印发《关于清理规范市直部门行政审批中介服务的通知》，对相关工作进行了全面部署。

四、撤并整合，盘活资源，激发事业单位活力

（一）顺利完成事业单位分类。依据“统一尺度、上下对应、先易后难、因地制宜”的原则，坚持“五个注重”，按时完成了市和县（市）区两级事业单分类工作并按相关程序行文批复。全市事业单位3987个，纳入分类范围3940个，明确划分类别单位3776个。其中，承担行政职能单位5个，公益一类3187个，公益二类339个，公益三类88个，生产经营类157个；暂缓分类164个，不纳入分类范围47个，财政实际供养人员与分类前相比大致平衡。贯彻落实全省事业单位改革领导小组扩大会议精神，加快出台改革配套政策，印发《济南市事业单位绩效考核办法（试行）》、《关于从事生产经营活动事业单位转制为企业的意见》等六个配套文件和《分类推进事业单位改革重点任务分工》，召开市事业单位改革领导小组扩大会议，对17项重点改革任务进行部署培训，并加强督促调度。

（二）事业单位绩效考核全面启动。落实《济南市事业单位绩效考核办法（试行）》，制定《2015年度济南市事业单位绩效考核工作实施方案》，召开全市工作会议部署培训，采取有效措施，扎实推进。一是在方案制定过程中，注重吸收考核委成员单位意见建议，尊重不同行业的特点，指导其制定符合行业特色的专项考核指标。二是在考核推进过程中，一方面通过媒体扩大宣传，形成良好舆论氛围，另一方面加强督导调度，及时研究解决难点问题，确保市和县（市）区齐头并进。三是督促多个县区将事业单位绩效考核与本地科学发展综合考核评价工作结合开展，避免了重复考核，提高绩效考核的约束力。

（三）率先明确经费形式与分类类别挂钩。在精确测算全市分类前后财政实际供养人员编制的基础上，以2016年度财政预算为契机，在全省17市中率先明确事业单位的经费形式与分类结果挂钩，即公益一类由财政予以经费保障，公益二类根据业务特点和财务收支状况由财政给予经费补助，公益三类实行经费自理。从而使分类结果运用到实处，有效解决了部分单位工作职能与经费形式不对应等问题。继续探索事业单位创新管理，推进中小学去行政化开始破题，新增33家学校、公立医院、公共文化机构开展事业单位法人治理结构试点。

（四）事业单位撤并盘活成效显著。针对济南市部分事业单位“散小乱”等问题，按照“精简、理顺、规范、高效”的原则，分三种情况对事业单位进行清理规范：一是对于职责任务消失、名存实亡的单位或无正式人员的“空壳机构”，撤销其事业单位建制；二是对设置分散、规模过小、任务单一、职责相近或交叉的事业单位，整合资源，充实职能；三是对于明显具有公益属性的单位，本着“缺什么补什么”的原则，对机构编制要素进行规范完善。自2011年清理规范以来，共为1538个事业单位补充完善机构编制事项5241项，累计撤销事业单位531个，净减少267个，收回事业编制1.3万余名。其中，2015年撤并事业单位105个，另有9个县（市）区报送的120余项清理规范事项进入调研审理程序。结合政府机构改革，对老城区60余个街道办事处所属的近400个事业单位进行综合改革，理顺管理体制，完善承担功能，在每个街办综合设置4至6个公益一类事业单位，推动街办工作重心由“重经济发展”向“重公共服务”转变。

下一步，济南市将深入贯彻落实党的十八届五中全会精神，围绕“十三五”发展规划，加快推进行政体制各项改革，在推进简政放权、政府职能转变上迈出更大步伐，更大限度地释放经济社会发展活力，加快实施“打造四个中心，建设现代泉城”战略规划。

关键词：简政放权 政府职能 行政审批