国外地方警察机构设置的主要做法

赵旭辉

主要类型

国（境）外地方警察机关的机构设置，根据中央与地方管理方式的不同，可以分为4种类型：

1.中央垂直管理型，以法国为代表。法国国家警察总局隶属法国内政部，下设总督察局、司法警察中央局等9个业务局，黑豹突击队、反恐办等10个直属机构，国家警察高等学院、国家警察科学研究所等2个公共机构。其中，总督察局、司法警察中央局、公共安全管理中央局、边防管理中央局等业务局，以及国家警察科学研究所均在地方设置派出机构，实行分级负责、垂直管理，经费由国家财政保障。

2.中央和地方共同管理型，以日本为代表。日本现行《警察法》明确划分了中央与地方警察机关的事权，具有“强化条线、突出重点，以点带面”的制度设计：一是在队伍管理上，将机构设置、人员编制、教育培训以及中高级警官的任免、调动划分为中央事权，其他人事管理权限则下放地方。二是在执法执勤上，将危害国家安全的犯罪侦查、皇宫警务、国际警务合作、警卫、信息通信、刑事技术、制定跨区域的刑事犯罪侦查对策、制定全国干线道路的交通规则等划分为中央事权，其他刑事侦查、治安防控、交通管理则以地方事权为主，中央提供指导、监督，支援为辅。三是在经费、装备、技术等警务保障上，国家财政负责地方警察警视正以上警官的工资待遇，以及所有警察教育培训、信息通信、犯罪鉴定、犯罪统计、警用车辆、船舶、警备装备、侦查与国家安全有关的犯罪及其他特殊犯罪、救济犯罪受害者的经费。地方财政负担地方警察上述范围以外的其他经费，但有关警察工资待遇、被装费等，可以在预算范围内向国家财政申请补助。

3.地方统一管理型，以德国为代表。德国地方警察分别由各州内政部统一管理。由于各州的人口、面积、经济发展水平、社会治安状况各不相同，各州在警察机构设置上因地制宜，并不完全一致，但具有三大共同特征：一是打破行政区划，根据警情、社情需要设置警察机关。二是在警察机关内部构建“大行政、大保障、大刑侦、大治安”的工作格局。三是侦查、治安等部门警种“精简司政后，分工不分家”，即侦查、治安等部门内部有业务分工，但多侦合一，便于合成作战，同时精简行政管理、后勤保障等内设机构，有利于更好地服务实战，避免机关化。

4.地方依法自治型，以美国为代表。美国的州、市、县警察互不隶属，依法自治。

需要注意的是，许多国家的地方警察机构设置并非仅有一种类型，而是多种类型并存，并且动态调整。

法国虽然强调中央集权，但也有地方自治的制度设计。法国现有国家警察、国家宪兵、市政警察三大警务主体。其中，国家警察隶属内政部国家警察总局，国家宪兵隶属国家宪兵总局，由内政部、国防部双重领导，以内政部为主、国防部为辅。国家警察、国家宪兵均在地方设有派出机构，实行分级负责、垂直管理，经费预算由国家财政保障。市政警察则根据1999年4月15日的法令，由地方政府招募、领导和保障经费预算，负责维护地方治安、调查交通违法。

美国地方警察虽然强调依法自治，但也具有中央集权的制度设计。美国联邦政府通过发挥职权、资金、信息、技术、教育训练等方面的优势，将大量联邦警察设置在基层一线直接开展执法活动，为地方警察提供相应的警务保障，并通过组建特遣队的形式直接指挥地方警察，确保地方政府执行联邦政府的司法政策和警务战略。

日本在1873年至1948年期间，借鉴法国和德国，建立了中央集权的警察制度。二战结束后，在美国的主导下，日本进行了以地方自治、分权制衡为特征的警务改革，通过1948年3月7日施行的《警察法》，建立了国家地方警察和自治体警察并存的警察管理体制。1954年7月1日，针对各地警察机关林立、各自为政、效率低下的弊端，日本颁布现行警察法，划清中央和地方警察事权的界限，大幅精简各地警察机关，规范警察机关的机构设置与编制管理，构建起“大刑侦”（对应我国的刑侦、经侦、技侦、网侦、刑事技术等部门）、“大治安”（对应我国的治安、禁毒部门以及铁路、交通等行业公安）、“大保卫”（对应我国的国内安全保卫、警卫等部门）、“大综合”（对应我国的办公、人事训练、审计、装备财务、警务保障、国际合作部门）的工作格局，建立了有别于其他公务员、符合警察工作性质和职业特点的管理制度，有效调动了中央和地方两个积极性。

通行做法

1.内设机构“精简司政后、指挥扁平化、分工不分家”。即侦查、治安等部门存在业务分工，但行政管理及后勤保障等机构设置相对集中。如，美国洛杉矶市警察局下设8个处，即：行政处（含人事科、公共关系科、警力使用评估科）；行动处（含1个中央分部、1个特别行动分部、3个地区分部及21个地区巡逻队）；刑事处（含抢劫与凶杀、经济犯罪、刑事支援、青少年犯罪、缉毒、有组织犯罪、实时分析与应急响应等7个科）；教育训练处；职业化标准处；风险管理与权益保障处；反恐与刑事情报处；技术支援处（含通信科、技术科、行为分析科）。

2.机构编制根据警情社情需要动态调整。如，新加坡警察部队在纵向上分为“总部、地方警署、邻里警局、邻里警岗”等4个层级，其中，邻里警局按照辖区实有人口10万至15万人并参照选区的划分设置，下设若干邻里警岗，根据警情社情的变化动态调整。

3.建立有别于其他地方的首都警察管理体制。英国、法国、韩国等国家都突出了中央警察机关对首都警务的管理权限，并且在管辖区域、机构设置、警力配置等方面，首都警察与其他地方警察均存在明显不同。如，中央警察机关保留了对首都警察机关负责人的任免权，确保其有效管理首都警务、推行警务改革。又如，首都警察机关设有重特大犯罪侦查等专门机构，而其他地方警察遇有重特大犯罪，则移交中央刑事警察部门查处。再如，首都警力配比均远高于其他地方，伦敦有正式警察3.3万人，警力比为万分之43.7，英国其他地方有16.4万警察，警力比为万分之27.3，巴黎有国家警察3万人，警力比为万分之46.9，法国其他地方的公共安全警察7.8万人，警力比为万分之29.8。