论“无为而治”

李黎

摘 要：当今社会治理正由被动向主动转变，治理主体也逐渐走向多元化，由此出现了多主体治理下，社会的“有为之治”，这种“有为”以政府的“无为而治”为前提。春秋时期老子提倡的“无为而治”，是统治者顺应自然、不强求的治国态度；现今，政府以“无为”手段行社会“有为之治”，诠释了老子的“无为而治”理念。本文以政府视角为切入点，首先分析了“无为而治”和“有为之治”的内涵，其次指出“无为而治”的必要性，并说明工具理性和价值理性的统一是“无为而治”的要求，最后探讨了“无为而治”的实现途径。

关键词：政府；治理；无为

从古至今，社会治理模式经历了“自治-官治-共治”[1]三个时代。在人类起源的原始社会，治理基于人与人之间建立的契约，约定俗成的活动方式成为人类相互间行为规范的准则。在我国封建专制时期，君主独揽大权，君王的意志即是法律，代表着权威统治。中央政府即便在汉代“三公九卿制”和唐代“三省六部制”的组织架构下、在宰相代表皇帝处理政务时，实行的仍是中央集权式的“人治化”管理模式。中央以下，“政府权力，全把握于官僚手中，官僚有权侵夺普通公民的自由，官僚把政府措施看为为自己图谋利益的勾当。[2]”这种代表着中央集权的特权政治，一直延续到新中国成立。在改革开放后，自1982年以来进行的行政体制改革，逐步开始转变政府职能，由“以经济建设为中心”逐步转向关注法治和民生。此后，市场力量和社会力量逐步壮大，各个群体要求影响公共领域的意志不断增强。在法治思想的指导下，政府的“无为而治”开启了多元主体的“有为之治”，我国社会治理进入一种全新的模式。

一、“无为而治”与“有为之治”的内涵

“我无为，而民自化；我好静，而民自正；我无事，而民自富；我无欲，而民自朴”[3]。老子的这段话，是“无为而治”治国理念的深刻表述。老子认为，国家的统治者，在修身和治民的过程中，首先，要以自身为榜样，为百姓起好教化作用；其次，为人处世要做到谦卑善下，处变不惊；再次，不给百姓增加负担，使百姓过上富足的生活；最后，要做到没有私欲，让百姓过得朴素而真实。在老子看来，治国者要循“道”而为，遵循社会发展的内生秩序和事物运动变化的准则，不可违背自然规律而“乱为”。“民之难治，以其上之有为，是以难治”[4]。统治者过多干预百姓生活，则会抑制百姓的主观能动性，扰乱正常的社会和生活秩序。因此，老子提倡的“无为而治”，是统治者一种不与民相争的胸怀与气度，是一种顺应民心的治国之道。

当今社会治理，仍然需要老子“无为而治”理念的指导。治理是“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续的过程，这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排”[5]。社会治理的主体，是指在共同目标引导下、依据一定规则开展活动、享受社会发展成果的群体和个人，包含政府、企业、市场、社会组织和公民。其中，政府与其他治理主体处于平等地位，在治理过程中仅仅发挥引导和协调作用。政府要将权力和触角控制在合理的范围内，鼓励企业、公民、社会组织等治理主体参与社会治理，以接近社会发展的良善状态。从政府的角度而言，政府“不仅会以其行动贻患于他人，也会因其不行动而产生同样的结果”[6]。现今社会治理的“无为”，并非政府的无所作为，而是在社会发展的大环境下，顺应社会发展规律，有条件、有目的地进行选择，做到有所为、有所不为，以政府“无为”的手段，实现多元主体“有为”的目的。

二、为什么需要“无为而治”

（一）“无为而治”是建设“小政府、大社会”的要求

“小政府、大社会”概念的最早提出，源于1987年12月11日海南省发布的《关于海南岛进一步对外开放加快经济开发建设的座谈会纪要》。其中第十条规定，海南省要“按照政治体制改革的要求，坚持党政分开、政企分开，精简机构……注重精干、高效，实现‘小政府、大社会”。“小政府、大社会”的治理理念，首先要求政府减小对公共事务的微观干预；其次要求社会加强自治和自我管理。政府权力和社会权力的总和是固定的，在总量不变的基础上，政府将自身权力的管控范围缩小，交给社会，从而社会的权力增大，社会自我控制和自我强化的自主性得到提高。在这个权力交接的过程中，一方面，政府职能得以转移，管辖范围得到缩小，有利于集中精力建设效能政府，服务于民；另一方面，社会治理需要群众力量的推动，社会自治权力和治理范围的扩大，使得社会群体的责任感增强，从而社会力量参与治理的积极性得到提高。

（二）“无为而治”是建设合法化政府的要求

合法化政府是“作为最后手段的最高支配权力属于社会整个集体的那种政府”[7]。政府合法化的基础在于民意支持，而政府获取民意支持的方式即是“无为而治”。政府过多干预本该由企业、市场、公民等治理主体对公共事务的治理过程，一方面限制了相关主体的自由，另一方面，政府并不代表各个治理主体，并不能真正了解多元主体各自的需求。因此，合法化政府要求其在治理过程中做到“放权”，将可以交给企业、市场和公民的权力交还给他们，使他们转变“自我中心”观念，“感到自己是公众的一分子，凡是为公众的利益的事情也是为了他的利益”[8]。政府在“放权”的基础上听取民意，根据民意表达制定公共政策，以期提高为人民服务的质量，从而增强群众对政府的信心，巩固执政的合法性基础，最终“形成政府、企业、社会组织和公民多主体共同治理，形成‘一元主导、多方参与、协同治理、交互作用的基本格局和体系结构，并且提升相关主体的治理能力”[9]，达到共赢的局面。

三、“无为而治”：工具理性与价值理性的统一

政府要达到“无为而治”，需要把握好治理的技术性和艺术性，这种技术性与艺术性，分别以工具理性和价值理性体现。

（一）合理利用工具理性

老子所谓的“道”，是宇宙万物的本源，这种“本源”是万物发展内含的规律和运动方式。宇宙世界看似混沌无章，实则暗含规律。社会是宇宙的组成部分，其发展有自身运行的规律和法则。政府作为社会治理的引导者，要纵观全局，运筹于帷幄之中。所谓“不谋全局者，不足谋一域，不谋一世者，不足谋一时”。全局性和整体性要求政府站在战略的高度，在理性分析的基础上，发现社会发展规律，从规律中预见未来，及时采取措施预防社会治理危机的发生。政府的前瞻性是政府对社会发展做好科学研判以防范于未然的严谨态度，是政府为实现有效治理所表现出的工具理性。

马克斯·韦伯指出，工具理性是“通过对外界事物的情况和其他人的举止的期待，并利用这种期待作为‘条件或者‘手段，以期实现自己合乎理性所争取和考虑的作为成果的目的”[10]。政府实现工具理性的关键在于，是否能够真正地接纳多元主体参与治理过程。物极必反、过犹不及，政府过多干预和主导其他行为主体的治理方式，可能超出原来的预期，产生相反的效果，违背良善发展的初衷。为实现善治，政府需要以“无为”为治理工具，实现积极、主动的治国之道。要减小对微观领域的干预范围，将社会治理的权力交给市场、公民和社会组织，才能实现“权为民所用”。政府通过“还权”的方式，达到以退为进、无为而无不为的目的。

（二）充分发挥价值理性

世间万事万物无不处在矛盾之中，矛盾是相互转化的。至柔与至刚是矛盾的对立统一。老子认为，作为统治者，要做到守柔善下，以柔性化的治理方式，实现“以柔克刚”的目的。在现代社会治理中，柔性化的治理方式，即是政府顺应多元主体的心理特征和心理规律进行的治理活动。由于人不仅仅是“经济人”，也是“社会人”，政府除了满足治理主体作为“经济人”效用最大化的需求，也要满足治理主体作为“社会人”的成就感和满足感。因此，政府通过“无为”的方式，帮助各个主体实现社会价值，最终达到社会的“善治”。

价值理性是“通过有意识地对一个特定的行为——伦理的、美学的、宗教的或作任何其他阐释的——无条件的固有价值的纯粹信仰[11]”。“木强则折”，良好的社会治理需要智慧和策略。“天下之至柔，驰骋天下之至刚”[12]。治理方式的灵活性和柔性化，更容易得到群众的支持、认可与接受。要引导多元主体参与社会治理，政府必须从它与多主体间的共同利益出发，引导公民、企业、社会组织等参与治理过程。这个“共同利益”即是公共利益，是合作后实现的良善社会。政府要在群策群力的基础上进行决策，“必须与许多对政策具有影响力的自利性团体达成共识，之后才能够进一步制定并执行政策”[13]。在这个过程中，政府要引导公众相信，彼此协商基础上的相互合作所达到的结果，与每个群体自身想要实现的目标是相一致的。政府将社会治理的权力还给民众，各治理主体通过自身拥有的权利，在协商的基础上开展合作，既为社会谋福利，也为自己谋利益，以公共利益的实现彰显自身价值。

四、“无为而治”的实现路径

（一）以法治与德治的统一为基础

“无为”是治理主体以法律和道德为底线，行“有为之治”的治理方式。无为而治应该“既重视发挥法律的规范作用，又重视发挥道德的教化作用，以法治体现道德理念、强化法律对道德建设的促进作用，以道德滋养法治精神、强化道德对法治文化的支撑作用”[14]。当今社会治理要以法治为保障，以德治为基础，实现法治与德治的结合。

“无为而治”也可能出现治理失效的问题。当政府下放的权力超过社会所能承受的范围时，则出现了“失效”的情况。在这种情形下，各个主体在追逐各自效用最大化的时候，难以协调业已形成的冲突，于是开始消除合作关系，形成各自为政的局面。要解决“治理失效”的问题，关键在于政府对“无为”的“度”的把握。多元主体治理虽然顺应了社会发展规律，发挥了主体能动性，但是国家机器所固有的政治权威和政治暴力，只有依靠国家的强制力才能实现，这种强制力即是法律法规的制约。多元主体在合作治理的过程中，不可能永远都达成一致意见，总会有个别群体处于相对弱势的地位。由于意见无法协调导致的自身利益实现困难，很可能引发群体性事件，扰乱社会秩序。因此，如何把握“无为”的“度”的问题，要靠法律权威的约束。法律是治国之重器，良法是善治之前提。依法行政是建设法治政府的关键，是“依照表现为法律形式的人民意志行使行政权力，把人民的决策付诸执行，实现人民当家作主”[15]的手段。对于社会治理中的违法乱纪者，政府要依据法律法规严厉打击，以保障人民的正当权利，维护社会治安。政府以外的治理主体，要学法、懂法、守法，以法治思维指导自身实践，努力提升法治意识。

“道德观念是在社会里生活的人自觉应当遵守社会行为规范的信念。它包括着行为规范，行为者的信念和社会的制裁”[16]。社会行为规范，是社会约定俗成的、大家共同遵守的行为准则。这种行为准则，是指导每个人思想和品行的精神力量。它规范了社会的伦理道德，以一种无形的、约束性的方式，促使个人素质和修养的提升。道德观念所起的自我教化作用，是群众内心对社会行为规范自觉的认同和遵守。与法律一样，道德的强制力制约着治理主体的行为，逾越道德底线的群体和个人，将受到社会的制裁。我国长期以来由乡土社会发展而来的血缘和地缘关系，使得道德理念得以依靠长者的教化薪火相传。无论政府、市场、公民等等，都要遵循道德观念，以社会主义核心价值观为指引，培养自身品德和心性。

（二）以政府的模范作用为前提

“图难于其易，为大于其细。天下难事，必作于易；天下大事，必作于细。是以圣人终不自为大，故能成其大”[17]。任何事情都是从细微处着手，由易到难，循序渐进。“无为而治”作为一种社会治理方式，是否能够促进社会发展，有赖于治理主体的职业修养和道德建设水平。作为政府工作人员，不可以其公务员身份自居而“乱为”。某些公务员利用职务之便，以权谋私，为所欲为，不仅损害了政府公信力，也助长了社会上的歪风邪气。部分群众为满足自身欲求，对政府人员采取“投其所好”的方式，进行权钱交易，为腐败找到了滋生的温床。长此以往，社会极易充斥着扭曲的价值观和败坏的风气。“其身正，不令而行；其身不正，虽令不从”[18]。政府工作人员要严格规范自身行为，注重自身素质和道德修养。政府内部，上级要规范好自身行为，为下级做好垂范作用，建立一个有组织、有纪律的工作团队，提高工作效能。上级对待下级时，要做到谦和，善于倾听各方意见和建议，加强与各级、各部门间的沟通。“对于政府及其成员而言，至关重要的是不断探索提升政府效能和服务品质的创新机制”[19]。这种效能和服务能否得到认同，在于政府是否做到了问需于民、问计于民、问效于民。在群众面前，只有政府工作人员先做好修身，做到清廉公正，起好模范作用，才能为“为人民服务”打好基础。只有工作人员为群众树立好榜样，才能为政府赢得公信力，建立稳固的群众基础，实现“治国”、“平天下”的目的。