移民搬迁视角下农村城镇化的现状及对策

薛栋

摘 要：农村城镇化一直以来都是我国经济社会发展无法避开的现实问题，近几年我国政策一直都对“三农”进行扶持，目的就是要把我国农村建设成美丽、和谐、富强、民主的新型农村，国家在农村教育、医疗、住房等基础设施建设以及农民工就业、农村城镇化等一系列问题上的投入逐年增加，努力使制度设计和基层建设相协调，进一步促进社会公平，转变政府职能。实现农业现代化目标，仍有一系列问题需要解决，并且需要国家社会各方的扶持推进，移民搬迁作为农村城镇化的一个典型现象，显得尤为突出。

关键词：农村城镇化；农民就业；经济建设；移民搬迁

仰观历史，农村的建设关乎国家民族的兴衰，农民是农村的主体，农民的富裕程度也是体现整个国家社会发展程度的重要标志之一，所以就有了民富而国强的言辞，历届领导人也都对“三农”问题倍加重视。我国目前农村面临发展起步晚，基础设施建设不够完善，农业发展状况层次不齐，农民收入来源单一，家庭经济抗风险能力弱等一系列问题都亟待解决。农村城镇化可以整合优势资源发展建设新农村，也是体现社会公平的重要举措，更是推进整个社会进步发展的宏观措施，农村城镇化有利于解决“三农”问题，实现国家繁荣富强，也有利于提升综合国力。

一、农村城镇化的含义

农村城镇化是指各种要素不断在农村城镇中集聚，农村城镇人口不断增多，城镇数量、规模不断增大，质量不断提高的过程。它是以工业为主体的非农产业集聚发展的必然结果，是农村社会演进并通往现代化的一个重要过程，是传统农村向现代城市文明的一种变迁，是统筹城乡发展、全面建设小康社会的重要内容。国家对“三农”问题也实现了积极的政策引导： 推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营共同发展，赋予土地承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权，选择试点推进农民住房财产权抵押、担保、转让，保障农民工同工同酬，保障农民公平分享土地增值收益，鼓励社会资本投向农村建设，整合城乡居民基本养老保险制度、基本医疗保险制度，推进城乡最低生活保障制度统筹发展，改革农业补贴制度，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，赋予农民更多财产权利。这些重大论断和政策突破，必将对我国农村改革发展产生重大而深远的影响[1]。

二、移民搬迁现状

按照城乡统筹发展的要求，以科学发展观为指导，以居住环境恶劣、稳定解决温饱有困难的群众为主要对象，以完善基础设施、改善群众生产生活条件为突破口，将移民搬迁与小城镇建设、新农村建设相结合，通过小城镇和移民新村集中安置等多种形式，切实搞好移民搬迁工程，从根本上解决群众的生存和发展问题，促进县域经济社会均衡、协调、可持续发展。以柞水县为例，2011-2015年共搬迁安置7000户25000人、涉及地灾移民500户2500人、洪灾移民260户1000人、扶贫移民3400户14500人、生态移民1840户7000人。其中，银盘镇、乾佑镇、下梁镇、石瓮镇、小岭镇、凤凰镇、杏平镇、柴庄镇、瓦房口镇、曹坪镇、丰北河镇、蔡玉窑镇基本都实现了不同比例的增长，距离目标完成又上了一个新台阶[7]。

三、农村城镇化的现状

农村城镇化进过近十几年的发展，有一定程度的提高，但总体水平相对较低，存在的问题也日益凸显，以下将从农业生产力、生产手段、乡村布局、生活方式、乡村文明五个角度作简单概括。

（一）农业生产力显著提高，经济结构有待优化

农业市场的发育以及市场机制对农业的调节作用逐渐增加，传统农业正在向高产、优质、高效的现代化农业转变。农耕种植业在整个农业经济中效益中所占的比例下降明显，第一产业在农村三次产业构成中的比重下降，而第二产业和第三产业所占的比重在上升，农业内部结构向合理化方向调整。农村劳动力就业结构变化巨大，第一产业就业人数的绝对数量及占乡村就业总数的比重均呈下降趋势。农村经济发展不再依靠单纯的农业收入，而是趋向于从事第一、第二产业，多数农村劳动力外出务工以改善家庭经济状况，从而间接调整了农村经济结构，使农村经济结构的综合化明显加强。但是在此过程中也出现了诸多问题，如农业的低效和弱质化，市场交易组织体系不完善，交易方式不健全，小生产和大市场矛盾较为突出；农村经济发展相对滞后，农民收入水平较低，农村劳动力大量外流；机械化耕作无法实现，只能依靠人力畜力；综合化水平较低，经济结构不够完善等。

（二）生产手段趋于现代化，总体普及率较低

目前不少农村地区，由于地理环境的限制，平坦宜耕地较少，且人口集聚，人均耕地很少，农耕的机械化很难实现；农作物施肥以前基本依靠人畜的粪便，现在可用优质的有机与无机肥料，增加了农作物的产量；以前农作物物种基本选自自家农作物，基本每年产量和种植过程相当，很难有多大起色；近几年城镇化为较为平坦的耕地铺设了现代化的灌溉设施，但是普及率还是很低，面积相对有限；农业劳作的动力由以前的人力畜力开始渐渐转为电气化，但是适用范围很小，对农民的要求也很高。

（三）乡村布局呈现规范化，仍有待统筹协调

农村城镇化的带动下，乡村布局越来越规范，整齐划一，井然有序，由以前的散居开始集居，房屋建设也是由政府统一规划，告别了以前各自依据爱好而建的杂乱无章局面，在政府统一规划指导下，开始实施移民搬迁，共享当地相对健全的基础设施、科教文卫事业和道路交通网络等，实现乡村整体发展，但当中也存在诸多问题，布局过于千篇一律，部分地区未能因地制宜，基础设施建设相对薄弱，发展提升空间还很大，人与自然的关系未能合理协调，人地矛盾问题比较突出，处理方式欠妥，整体布局缺乏人性化。

（四）生活方式已有所转变，但结构不够完善

其中主要包含教育、医疗、就业、住房等，由于以前散居的特性，教育普及难度大，多数家庭不够重视，家庭距离校区距离遥远；医疗水准很难统一，救助时效性差，多数家庭都选择硬扛，翻山越岭就医成本太高；就业方式单一，主要从事农耕劳作，家庭经济收入单一，抵抗风险能力脆弱；住房以自筹自建为主，型态各异，抗自然灾害能力差，对环境构成一定的威胁等。农村城镇化的发展对于农村教育、医疗、就业、住房等低质化现象有所改善，但是发展程度依然缓慢，结构体系仍不够完善。

（五）乡村逐步文明化，整体程度较低

城镇化下的乡村文明现象明显提高，改变了以前的脏乱差局面，村民开始学会并习惯生活垃圾分类入站，村容整洁美观，村民谈吐言止相处依旧融洽，表现出温馨和谐的局面，在传统文化氛围中，乡村文明化程度整体水平在提升，依靠城镇化农村经济的推动，文明化将会改变乡村整体落后状况。但总体文明化程度还有待提高，区域差异较大，诸多方面都需要进一步完善。文明行为缺乏统一的标准规范，基本依据当地习惯风俗，思想宣传不到位，方式缺乏科学合理性。

四、农村城镇化的对策

（一）推动制度化改革

以综合配套改革促进城乡资源要素自由流动、优化配置和快速增值通过完善城乡空间布局规划和推进土地制度、户籍制度、住房制度、社保制度和农村产权制度的整体改革来加快形成城乡统筹的资源要素自由流动、优化配置和快速增值的机制、体制。大力引导城乡分散的工业企业先向经济开发区、工业园区、工业小区集中，促进制造业转型升级；结合城镇化推进，把大力发展服务业作为解决城乡就业难的重大举措，使服务业成为吸纳剩余劳动力的最有效载体；以综合配套改革促进城乡基本服务均等化。把推进城乡基本公共服务均等化作为统筹城乡综合配套改革的重点和难点，出台一系列促进城市基础设施向农村延伸、城市公共服务向农村覆盖、城市现代文明向农村辐射的政策和工程措施项目；以综合配套改革促进城镇化与新农村建设协调推进的体制机制形成。改革农村经济结构，整合优势资源提升农业综合生产力，调整优化产业结构，实现经济结构的综合化发展[3]。

（二）促进农业信息化和生产现代化发展

创新农业生产组织，健全投入体制，大力推进农业生产信息化、现代化水平，围绕农业发展目标，着力推进农产品供给安全信息化建设，加强目标示范，发挥辐射带动作用；以完善市场体系为基础，以信用体系建设为保障，推进农业经营信息化建设，加大农产品物流配送体系建设，推进电子商务建设，强化标准建设，促进资源共享，推进信用体系的完善；培育服务网络，培训服务人才，推进开放性农业服务信息化建设，建立可持续发展机制，提高信息资源质量，健全优化市场管理；以顶层规划为主轴，确立科学合理的标准体系，大力推进农业管理信息化水平，促进信息资源的整合，加强农业现代化业务管理，提高农业市场监管和宏观调控能力；因地制宜发展农耕机械化、科学使用优质肥料、发展先进技术改进灌溉条件等[2]。

（三）科学合理建设并完善社会事业体系

1、推动城镇化乡村教育发展

探索建立以居住地为基础的义务教育管理体制，打破现有的户籍为基础的义务教育管理体制，建立起以居住为基础的教育管理模式；建立适应人口大规模流动的义务教育财政体制，让中央财政和地方财政共同筑起这道教育资金围墙，牢固体制经济基础；引导和扶持农民工子弟学校发展，作为市场过度的一个阶段，政府政策方面给予一定的帮助以提高办学条件、改善师资和综合素养；继续加大对农村教育资源的投入，改善农村留守儿童教育的基础条件和环境。加强农民教育培训的法律和制度建设，保障农民教育培训的组织体系、人员队伍、经费培训；做好顶层设计，明确农民科技教育培训程序，指导各地农民教育培训因地制；建立客观有效的农民科技教育培训评估体系，对各方面表现优异的对象实施奖励，对有所欠缺的进行再教育培训[6]。

2、突出农户医疗服务和新型农村合作医疗建设

采取措施保障农民参合率，降低农民自费率。尽可能扩大农合覆盖面积，是公平分配政府新农合补助资金以及发挥新农合制度作用的基本条件，要加发宣传力度，提高农民疾病防范风险意识和积极参合率，扫除阻碍农民参合的各种障碍；依据参合农民实际收入制定筹资水平，确保新农合筹资公平合理。逐步提高政府补助水平，适当增加农民交费，提高新农合的风险共担力，逐步取消住院补贴起补线，有利于低收入人群跨越就医门槛，提高受益面和受益程度；降低低收入人群共付率，合理确定起付线。加快新型农合疗与医疗救助制度的衔接进度，加大对贫困农民医疗救助的力度和救助范围，以制度的形式将补贴更多的投向贫困农民，提高其卫生服务利用，从而有效改善收益公平性[5]。

3、优化农村劳动力配置

政府角度，设计合理的农村劳动力就业机制和培训机制。要统一农村劳动就业管理，改革城乡分割的就业管理体制，改变政出多门局面，加大财政扶持力度；建立统一的劳动力市场，消除劳动力市场分割的局面，认真构建劳动力统一市场体系，放宽条件、放低门槛；建立广覆盖的信息公开制度，构建覆盖农村劳动力的就业信息服务系统和劳动力供需信息公共网络平台，统一集中各类机构就业信息；建立平等的就业激励制度，鼓励用人单位招用农村劳动力，根据招用数额予以担保融资和一定税收减免、补贴缴纳社会保险等，予以小额借贷等优惠；完善劳动合同制度，宣传法律知识，增强农村劳动力的法律维权意识，确保用工单位能按时发放薪酬，为同工同酬建立法律保障机制。提升创业扶持政策的整体水平，优化创业扶持政策体系，使劳动力创业有安全感；培育农村劳动力的创业技能，提高农村劳动力的财务与企业等管理能力，使农村劳动力自身能够创业；注重农村劳动力在创业之前及创业过程中所遇到的困难，积极帮助甚至代为解决最困难的问题，尽量扶持农村创业成功[4]。

（四）合理渐进推进乡村文明建设

切实加强组织领导。各村、各站所要从落实科学发展观、统筹城乡发展和农村发展稳定的大局出发，充分认识实施“乡村文明行动”的重要意义，切实加强组织领导。要尊重群众的首创精神，充分发扬民主，广泛征求民意，注意调动广大农民的积极性、主动性和创造性，紧紧依靠农民群众开展好各项工作，共同建设幸福美好家园。要从治理脏乱差入手，以先导示范村、难点村为重点，综合施策，强力推动，争取在较短时间内村容村貌有明显改观，在此基础上向其它方面拓展深化，带动整个农村文明创建活动向纵深发展；坚持城乡统筹共建。强化统筹城乡发展意识，实行城乡联动，使城市与农村的创建活动优势互补、互相促进。

（五）转变基层政府职能

首先要建设公共服务型政府，也是在政府职能转变的归宿，县级和下级政府要重视投资引导，提供农民种植技术和信息，以及剩余劳动力的技能培训，乡镇政府要结合本地区实际发展特色经济和特色产业群，形成农业现代化新格局，转变农业农业经营方式。其次要推进财政体制改革，逐步化解基层政府债务，加强乡镇财源建设，严格遵循“权随事走，财由事定”原则，明确界定政府的职责范围，规范支付转移制度，合理科学制定规范，监督转移资金的适用对象。再者要加强基层公务员学习培训，要加强思想理论的学习指导，树立正确的价值观、人生观、世界观，增强服务意识，转变观念，合理定位政府职能作用，还要加强职业道德建设，增强社会责任感。最后需要乡镇政府职能法制化，明确从中央到地方各级人民政府的职责权利范围，坚持执法权力与责任相统一，切合实际的制定农村经济和社会发展规划，促进当地经济发展体制的创新转变，为新农村建设提供更多的公共产品和服务[7]。

五、结束语

农村城镇化是我国城市化的重要组成部分，“三农”问题也是每届国家领导人绕不开需要探讨解决的重要问题，在几届领导班子的共同努力下，农村、农民、农业的整体发展水平有所提高，农村城镇化的发展也在强劲增长，政策的倾斜利好，对于农村城镇化的发展起到重要的支撑，加上全国人民的共同努力，我国城镇化发展取得了骄人佳绩，农村城镇化的发展不仅有利于农村整体经济水平的提升、农民生活水平的提升、农业现代化的提升，还有利于实现中华民族的伟大复兴，也是践行“中国梦”的重大举措，然农村城镇化的任务依然艰巨，需要我们投入更多的人力物力财力精力去发展，共同走向繁荣富强，达到民富而国强的目的。

参考文献：

[1] 朱建民、魏大鹏.新农村乡镇政府职能转变的内容与路径选择[J].武汉理工大学学报，2010（8）

[2] 国务院发展研究中心课题组，“十二五”时期我国农村改革发展的政策框架与基本思路[J].2010

[3] 农业部农村经济研究中心分析研究小组.十二五时期农业和农村发展面临的挑战与选择[J]，中国农村经济，2010（8）

[4] 白蕴芳. 农村和谐社会构建研究[J]. 西北农林科技大学博士论文， 2009

[5] 刘增荣 .中国城乡统筹：城市增长管理视角.[J]. 北京.科学出版社. 2013

[6] 董长江. 城乡经济协调发展评价及模式选择. 北京. 科学出版社. 2013

[7] 柞水县人民政府网 商洛 2014