欧盟网络空间多层治理模式及启示

◆宋文龙

据中国互联网络信息中心发布的《中国互联网络发展状况统计报告》统计，截至到2015年底，中国半数人已接入互联网，网民数量已达6.88亿，成为世界网民数量最多的国家，其中手机上网用户占90.1%，Wi-Fi使用率达到91.8%，中国已经成为名副其实的网络大国。

互联网将人类带入了日新月异的信息时代，极大地改变了人们的生产生活方式，同时也带来了一系列治理难题。小到互联网设施的技术故障、垃圾邮件等网络隐私泄露，知识产权侵犯、色情暴力等不良网络文化泛滥，大到互联网金融诈骗，乃至网络犯罪和网络恐怖主义，网络冲突和战争等，各种治理难题相互交织，威胁着人们的正常生活秩序乃至国家经济社会安全。

欧盟作为较早引入互联网的地区，在网络治理方面具有一定的经验，同时作为一个超国家行为体，治理进程中要协调欧盟层面、国家层面、次国家组织和企业层面等多方利益攸关者的利益，伴随着一体化的推进，欧盟的网络治理也逐渐形成了多层治理的独特模式。通过研究欧盟网络空间多层治理的模式，有助于更好的开展合作，对我国网络空间治理提供一定的借鉴。

一、欧盟网络空间多层治理模式

(一)欧盟互联网的发展现状。欧盟已经在2013年底之前完成了卫星互联网的100%覆盖，有线电视和光纤的覆盖率为96.1%，而移动网络覆盖了99.4%欧盟国家的家庭，截至2015年，欧洲的8.2亿居民中互联网用户已经达到了5.3亿。虽然达到了网络基本覆盖，但在地区上，互联网的使用率有明显的差别，中东欧互联网的使用率低于西欧发达地区，94%的冰岛人每天都会上网，挪威、丹麦、卢森堡和英国只有少于6%的人表示从未用过互联网，而中东欧的希腊和罗马尼亚没上过互联网的人有三分之一以上。另外不同群体的网络使用率也有差异。根据欧洲统计局的数据，年轻群体的网络使用率明显高于其他年龄段，处于16岁至24岁年龄段的青年有73%的人至少每周上网一次。欧盟有2.59亿在线购物用户，电子商务是欧洲互联网的一个重要组成部分，并为欧洲贡献了超过5%的GDP。例如法国2014年电商市场规模已经达到575亿欧元，同比增长19%，占法国的GNP的18%。网络的高度普及随之而来的是一系列网络治理难题的出现，欧洲的信用卡诈骗、社交媒体账户隐私泄露、网络色情和网络恐怖主义猖獗等问题日益突出，成为单一国家或组织难以独自解决的棘手问题，欧盟层面积极出台各种措施，与各成员国积极协调，同时鼓励企业和组织的广泛参与，形成了网络空间多层治理框架。

(二)欧盟网络治理机制。首先，在战略方面，欧洲网络与信息安全局在2012年发布了《国家网络安全策略》，提出了欧盟成员国国家网络安全战略应该包含的内容和要素;2013年2月，欧盟委员会颁布了《欧盟网络安全战略：公开、可靠和安全的网络空间》，评估了欧盟网络安全形势，确立了网络治理的指导原则，明确了各个层面的权责，是欧盟层面首个较为完整的网络治理战略文件。在国家层面，自2003年美国出台了网络安全战略之后，爱沙尼亚、芬兰、捷克、斯洛伐克、法国、德国、立陶宛、荷兰、卢森堡、英国等成员国相继发布了本国的网络安全战略。其次，在立法规范方面，欧盟自1992年颁布《信息安全框架决议》以来，至今已经出台了超过36项法律、法规、指令和条例。其中比较关键的有《欧盟数据保护指令》(1995)、《关键信息基础设施保护指令》(2009)、《欧洲2020战略之数字欧洲计划》(2010)《国家网络安全策略》(2012)等。2015年底，欧盟执委会刚通过了《一般数据保护条例》以保护网络用户的个人数据和隐私。在国内层面也有配套的立法，以欧盟中最早进行互联网立法的德国为例：早在1983年德国就在《数据保护法》中提出了保护“信息自决权”。1997年通过了《信息和通信服务规范法》(又称《多媒体法》)以保护个人隐私、保护未成人和打击网络犯罪。1999年德国政府制定了《德国21世纪的信息社会》作为德国第一个信息化战略行动纲领。2000年，《2005年联邦政府在线计划》和《2006年德国信息社会行动纲领》相继出台，强调要政府引导企业各界广泛参与推进德国信息化。除了宏观的法规计划，德国在专门议题上也有专门的成体系的立法，例如为保护青少年上网安全的《青少年保护法》(2003)和《阻碍网页登录法》(2010)，以及设立内容分级制度的《青少年媒体保护国家合同》等等。最后，在治理实践方面，欧盟和成员国以及企业层面都有积极参与网络治理的举措。欧盟委员会“通讯网络、网络数据与技术总司”专门负责政府和商业的网络安全，而欧洲警察局负责打击网络犯罪，欧盟委员会“对内事务总司”保证网络社区和经济数据安全，各司其职。2001年《布达佩斯条约》是欧盟出台的第一个欧盟层面打击网络犯罪的法律。2004年欧盟成立了网络信息安全局(ENISA)，2013年，成立了打击网络犯罪中心组织(EC3)。同时欧盟也力推数字单一市场(DSM)的形成。欧洲部分私人网络安全公司和研究人员也参与到网络治理的实践中。2013年4月，由丹麦的CSIS、法国的Lexsi、荷兰的FOX和西班牙的S21sec等著名网络安全公司牵头，并有600多名专家参与，联合成立了一个安全协会，即欧洲网络安全小组，配合欧盟和各国的网络治理，共同构建欧洲网络安全屏障。在国际层面，美国和北约等国家和组织也积极加入打击网络犯罪行动中，目前已有48个国家与欧盟签署了网络安全合作、分享情报的协议。

(三)多层治理模式特点和缺陷。通过法律制度框架和利益攸关者多层协商的方式，可以有效地破解区域合作中的“集体行动困境”和“囚徒博弈困境”，是欧盟独具特色的协调机制。欧盟网络治理主体带有明显的动态多层参与的特征，即欧盟、成员国政府、国际组织、私人企业和民间社团等多元参与主体建立起公私伙伴关系(PPP)，来共同应对网络治理的挑战。在治理手段上，欧洲各国均制订了网络治理的战略，配合以法律制度等方式开展治理。另外，俄罗斯学者克日什托夫·希利温斯基认为欧盟网络治理的原则是侧重于网络防御，而不是网络的攻击性。同时，多层治理机制也有明显的缺陷。欧盟委员会内部的机构重叠和管辖权混乱导致了治理效率低下，成员国网络技术发展和资源分配不平衡问题导致各国治理的意愿和能力参差不齐，加上制度漏洞和协调失灵使治理过程缓慢且效果不佳，部分学者认为“多层次的游戏没有未来”。

二、欧盟网络多层治理对我国的启示

(一)构建合理完整的网络空间战略和法律制度体系。当前中国初步建立了网络管理体系，工信部负责网络基础设施管理，国家互联网信息办公室管理网络内容信息，公安部协同管理网络安全和打击网络犯罪，另外新闻出版广播电视总局、文化部、宣传部负责管理网络视频出版物和网络游戏等内容，工商总局与网络管理部门合作进行网络广告的规范，其他部门如电信企业、金融机构、行业组织等协同网络管理机构共同治理各自专业领域的问题。但是随着网络治理问题日益增多且更加复杂，应设立专门的网络政治、经济、文化、安全治理机构，各司其职，提高各部门协同治理的效率。另外要尽快制定正式的网络安全战略，明确我国网络发展和治理的目标，健全网络安全立法。

(二)调动多方参与者形成灵活的多层治理机制。我国的治理框架中，虽然不具有欧盟的超国家层级，但中央与地方，政府与民间应加强互动，多方参与，建立公私合作治理模式。可以参考欧盟网络治理优秀经验，鼓励企业协同相关部门进行网络空间治理，逐步提高网络企业水平，一方面可以发现并解决许多问题，另一方面也有助于我国互联网企业健康有序发展。同时，应该鼓励相关高校和科研机构参与到网络治理中，形成灵活有效的治理体系。

(三)加强区域合作和国际交流。在国家层面，应该积极推进东亚地区网络治理合作，共同抵御域外网络安全威胁。尊重各国网络文化多样性，追求网络治理共同利益，加强多层次各领域的网络合作，积极提供网络公共物品，推进网络规则的制定，建立互利共赢、健康有序的网络空间。在与区域国际组织如上合和东盟的合作中，可以推进网络空间议题的讨论，提高我国网络空间话语权，建立网络互信，避免“修昔底德陷阱”和“集体行动困境”。在民间多轨外交中，应鼓励高校及科研机构的国际合作和学术交流，鼓励我国互联网企业走出去，塑造网络强国的形象。

(四)注重技术创新和人才培养。网络空间的竞争和网络问题的解决归根结底在于网络技术的发展。欧盟网络信息安全局与部分高校合作进行网络技术研究并培养相关人才的经验值得我们借鉴。一方面，在政策上应鼓励网络技术创新，资金上加大科技创新投入，组建专业的网络安全部队，提高我国网络防御能力，保证我国网络安全。另一方面，有计划地进行专业人才梯队建设。我国已在部分高校开设了“网络安全”专业，为我国网络发展储备了专业化的高水平人才。另外，要加强知识普及，提高我国网民素质，尤其是要提高未成年人的网络安全和自我保护意识。

三、中欧网络治理合作的前景

中欧在互联网领域具有丰硕的合作成果和经验。1987年9月，德国人维纳·措恩教授协助中国首次接入国际互联网并注册了“.cn”顶级域名，埋下了中欧网络合作的种子。时至今日，双方合作经历了从技术支持、科研合作到全方位深入合作的历程，已经在互联网各个领域开花结果，如中欧伽利略合作计划、网格计划、龙计划中都有互联网合作的成果。在2009年斯诺登监听事件爆发后，中欧在网络安全和反对网络霸权主义方面的合作逐渐深入，形成了中欧网络工作小组会议定期磋商机制和《中欧合作2020战略规划》等成果。

2015年，在中国乌镇举办的第二届国际互联网大会上，中国国家主席习近平阐述了中国在网络治理领域的原则和立场，即尊重网络主权、维护和平安全、促进开放合作、构建良好秩序，建立多边、民主、透明的全球互联网治理体系，共同构建和平、安全、开放、合作的网络空间。中欧在互联网领域具有稳固的合作基础和长期合作经验，通过借鉴欧盟多层治理的相关经验，中国也会逐渐建立合理有序的网络治理体系。中国的“一带一路”战略可以和欧洲的“容克计划”相对接，双方将在“工业4.0”、“单一数字市场”等互联互通建设方面开拓更广阔的合作空间，形成中欧合作的“网上丝绸之路”。