衡阳市中小学突发事件应急管理体系探析

胡建华

衡阳市中小学突发事件应急管理体系探析

胡建华

学校生活是社会生活的重要组成部分，具有极其重要的意义。学校是一个让学生学习知识、追求理想、增强体魄、提升素质的场所；同时，学校也是一个人口集散地，安全隐患无处不在，突发事件时有发生。尤其是中小学生，受自身成长因子的影响，心智尚未成熟，体格尚未强健，突发事件发生在他们身上的机率更加大。近年来，各类中小学突发事件不断发生，尤其以校园火灾、校车交通事故、踩踏事件、盗窃诈骗、溺水事件、食品卫生事件等表现的更为明显。这些突发事件的发生，不仅给学校、老师及学生家人带来了无法愈合的创伤，同时也给整个社会造成了巨大的损失，严重威协着社会的长期稳定发展和社会主义和谐社会的有序构建。如何有效的防止中小学突发事件的发生，各级政府、学校和教师都是任重道远。

中小学;突发事件;应急管理体系

一、突发事情的特性

1、事件发生不确定性

突发事件是突然发生的，其爆发时间、地点、方式、种类以及影响的程度常常超出人们的常规思维之外。使人们猝不及防，手足无措，无以应对，陷入困境之中。由于突发事件的发生是独特的，且是偶然或随机发生的，具有很大的不确定性，因此大多数情况下我们都难以预测和预防。中小学生突发事件一般都是突然发生、难以预料的。例如，学校的楼房建筑有危险性，自然灾害的突然发生、学生疾病的传染，这是都是事物矛盾在不断地积累，在偶然情况下由一定契机引发。中小学生突发事件发生的具体时间、中小学生反应能力、事件危害性是完全不可预测的。

2、信息传播不准确性

中小学生是群体性生活和学习，人流量巨大，且受到社会和媒体的广发关注，当突发事件发生后，社会和媒体全体出动，争抢第一消息。但是，受信息不通、信息不全等因素的影响，各种小道消息流于世面,造成各种谣言四起，在网络通讯技术飞速发展的今天，突发事件迅速传播，一传十，十传百,学生、家长及整个社会陷入困惑、紧张、恐惧中，给社会造成十分恶劣的影响。

3、事件后果严重性

无论什么样的突发事件，它发生的不确定性，都会使人们无法准确及时地作出第一反应，从而陷入惶恐和混乱之中，继而造成巨大的生命财产损失。中小学生作为弱势群体，面对突发事件，他们更没有能力在危急时刻保护自己，进而对自己的人身产生巨大的伤害。家长和社会也会陷入伤心和痛苦之中，同时，学校的名誉也会受到一定的影响。

二、衡阳市中小学突发事件应急管理的现状

衡阳为湖南省辖地级市，是湖南省域副中心城市、长株潭3+5城市群之一，辖5区5县、代管2县级市，城区常住户籍人口128.5万，全市常住人口731.83万。广袤的土地，大量的人口，使得衡阳市中小学校园突发事件的应急管理与其他地区相比具有复杂性。面对衡阳市众多的学生，衡阳市政府一直都非常重视校园突发事件的应急管理。衡阳市政府针对校园安全管理中存在的问题，结合衡阳市校园的实际情况，曾多次发布各种通知、办法、规范、实施方案等，对全市的 校园安全管理有着重要的指导意义。衡阳市中小学安全工作是全市安全工作的一个十分重要的组成部分，受到了市委、市政府的高度重视。衡阳市政府在预防和管理中小学突发事件中做了一系列的工作，但也存在许多问题。

1、安全理念缺失

所谓“理念”，是指人们对于某一事物或现象的理性认识、理想追求以及所形成的观念体系。也就是说，我们对于校园突发事件管理要有自己清醒、理性的认识，并要形成一定的价值体系。安全是校园突发事件管理的最高目标，校园突发事件的管理要以保障学校教师及学生的安全为根本出发点。

学校是传授学生知识，提高学生技能，培养学生道德的重要场所。与社会其他环境相比，校园环境相对简单，其受外部社会因素的影响较小，学校内部具有较高的稳定性。但是，正是在这样一个相对安全稳定的内部环境的影响下，学校管理者没有对突发事件形成足够的重视，危机意识淡薄，管理方法按部就班，没有形成应急管理体系。中小学校突发事件应急体系不完善，应急机制不健全。当突发事件真正发生时，学校不能让师生及时了解到突发事件的发生状况，无法对突发事件作出迅速有效的预警和反应。

要实现学校师生在“无危险”的校园环境中工作和学习，就要牢固树立“校园安全观”的理念，并且要努力将“校园安全观”的理念合理纳入到学校、学校所在的社区、相关的行政部门等一个统一的体系中来。目前衡阳市在学校突发事件管理上，没有树立“校园安全观”的意识，反应比较滞后、处理主体比较单一，没有形成学校、社区、相关行政部门一体化的突发事件联合管理机制，没有认识到学校突发事件管理应该是多个部门共同参与的管理。与此同时，多数学校仍然还把突发事件的发生简单的看成是偶然发生的事件，认为并不需要进行预防与管理。

2、应对突发事件的管理缺失

从目前现状来看，衡阳市中小学过多强调文化管理，普遍忽视对师生的安全管理，师生均缺乏应对突发事件的实战训练。在突然发生的疾病、火灾、踩踏、食物中毒等事件面前，师生一般都集体表现为没有主见。

3、应对突发事件的综合协调机制缺失

(1)管理方式落后

目前，衡阳市绝大多数中小学应对突发事件都是重视事后处理而忽视事前预防，都是将工作重心放在突发事件发生后的善后处理上，对如何有效预防和杜绝事件的发生所作的工作明显不足。很少有学校设置专门的管理机构来预防突发事件的发生，对师生进行日常安全管理及防范也少之又少。这种管理方式，需要耗费大量的人力、物力、财力来开展善后工作，而且效果也不明显，不能得到社会的广发认同。

(2)信息反馈滞后

信息沟通不畅、反应过慢也是衡阳市大多数中小学校在突发事件应急管理中存在的问题。中小学校在突发事件发生时，应急管理者必须在第一时间了解事件的详细情况并将情况准确及时的报告相关部门；面对媒体，不能刻意隐瞒实情或弄虚作假。只有正确处理情况，才能防止事件的进一步恶化。

(3)组织队伍松散

目前，衡阳市大多数中小学都没有专门设立应对突发事件的经常性组织和机构。一旦事件爆发，既无法找到可以采用的方案，又要临时配备人员，造成应急队伍配备不完善，应急人员缺乏经验，队伍或组织管理混乱。

(4)应对主体单一

全社会普遍认为中小学突发事件的应对应该是学校自己的问题。然而，事实证明，面对突发事件，仅仅依靠学校自身的力量很难有效应对，必须要形成“大校园安全观”的理念，把学校、社区、相关行政部门都纳入到学校突发事件管理中来。尤其是当面对一些超越学校范围的恶性事件时，更需要各方面的相互协调和联动。

三、衡阳市中小学突发事件应急管理的原则

综合当前衡阳市中小学在预防突发事件中获得的经验和教训，针对其中存在的问题，在衡阳市中小学突发事件应急管理体系的构建上应把握以下几项基本原则：

1、科学指导的原则

衡阳市中小学突发事件应急管理体系能否有效构建和运行，关键在于体系本身是否具有科学性。所以在衡阳市中小学突发事件应急管理体系的构建中，一定要以科学的理论为指导，要尊重客观规律，要始终以科学的态度、科学的原则来预防突发事件的发生。防范制度的制定、岗位的设置、措施的采取用到应急培训的开展，都必须尊重客观事实、尊重科学。因此，衡阳市中小学突发事件应急管理体系的构建要严格以衡阳市委、市政府的各项方针政策为依据，以党的最新理论为指导，必须坚持马克思主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想重要理论，充分发挥学习实践科学发展观方面的重要作用；在体系的设计上充分运用最新管理学理论和原理，及时吸收理论界的优秀成果，使应急管理工作具有统一性、稳定性和科学性，保证衡阳市中小学的安全稳定和有科学的发展。

2、以人为本的原则

以人为本的管理，指在管理过程中是人为出发点和中心，围绕着激发和调动人的主动性、积极性和创造性展开的并以实现人与集体共同发展为目的的一系列管理活动。以人为本是中小学突发事件应急管理的最高准则，是整个管理过程和一切管理活动的根本出发点；在中小学突发事件应急管理过程中还是要尊重人权、尽量避免学校组织与个人利益发生冲突。这就要求应急管理者从制定预案和实战演练的各个环节要尊重师生员工的各种权利，防止因忽视人权的不当行为带来各种不必要的冲突。

3、依法治理的原则

依法行使突发事件应急管理权是现代民主宪政原则的基本要求。因此，在中小学突发事件应急管理体系的构建过程中，学校管理层管理权力运作的合法性显得特别关键。在预防突发事件过程中遇到紧要关头，需要采取非常措施，但中小学管理人员必须要在规章和制度方面做好充分的准备，即要建立起一套常态和非常态下的突发事件应急管理规定和制度。只有将制度规范化，才能在中小学突发事件应急管理过程中正确处理好公共利益与私人利益、自由与秩序、应急管理与人权、合意与强制的关系。

4、综合预防的原则

事物是普遍联系的，事物的各个组成部分是相互依存、相互制约的统一体。突发事件应急管理是一项系统工作，需要政府、学校、社会、家庭、师生员工等多个方面统一行动目标，共同努力、携手联动。所以突发事件的应急管理工作，一方面要统观全局、上下一盘棋；另一方面，要求不放过任何细枝末节。

5、平战结合的原则

平战结合首先是一种理念，是应急管理工作的一个基本出发点。它要求人们在平时突发事件没发生时就要考虑应急管理，要未雨绸缪。构建衡阳市中小学突发事件应急管理体系，必须在突发事件来临之前，把突发事件预防工作纳入学校管理工作，将其作为日常管理工作的一部分，及时建立应急管理的常设机构，长期担负突发事件预防和处置的责任。这样各中小学校才能有效的防止突发事件的发生，或是在突发事件的前期有所预防，防止事态的进一步恶化。因此，在平时就要将所有造成突发事件发生的因素一一罗列出来，并分门别类，考虑其可能造成的后果，分别设计应对预案，估计预防这些事件所需要的费用，力争从根源上杜绝突发事件的发生。

四、衡阳市中小学突发事件应急管理体系的构建

1、加强队伍体系建设

中小学突发事件应急管理队伍的建设要根据学校应急管理的需要，从中小学现有的各级管理机构的实际出发。在结构上，按照有利于做好突发事件的预防工作的总体目标来安排；在队伍人员的组成上，可按照事件发展逻辑和专业职能的对应要求因岗设置；在职能设置上，应围绕积极预防突发事件的目标之要求安排。

(1)建立健全指挥决策机构

指挥决策小组是预防和处置突发事件的领导小组，是学校突发事件预防工作的常设领导机构，是整个应急管理机制的中枢。建议一般由学校主要领导任组长，各分管副校长为副组长，由有关部门、班级相关人员参加的预防突发事件管理队伍 ，建立统一、坚强有力指挥和协调机构，形成集中领、统一指挥、责任明确、信息畅通、运行高效的指挥决策核心。其在预防突发事件的主要职责应该包括：研究定全校突发事件工作重大决策和指导意见，部署和总结年度全校性工作；指导全校性突发事件管理重要项目建设，并检查落实情况。

(2)建立健全信息与预警管理组织

中小学应急信息与预警管理小组由校总务处主任任组长，校保卫部部长任常务副组长，各班班主任为副组长，信息与预警队伍的成员包括学校每一个有报告应急信息义务的师生个体。中小学应急信息管理与预警是中小学应急管理的“报警器”。通过师生员工个体渠道和学校党、政、工、班等组织组成的信息网络系统，组建成一个多元化、全方位的信息收集网络组织，将真实的信息以完整的形式收集、汇总起来，加以分析处理，并通过快捷、高效的信息网络，及时将有关信息反馈上来，将突发事件的苗头和信息传送到应急指挥系统和相关部门。

(3)建立健全咨询顾问小组

决策需要信息和知识，没有相关技术专家和管理专家提供全面的决策支持，应急处理决策必然是盲目的。由有关专家组成的咨询顾问小组提供决策支持和智力帮助，有助于弥补因对应急信息的错误分析和判断而导致的决策失误，做到决策正确、可行。中小学突发事件应急领导小组聘请有关专家和管理专家组成的咨询顾问小组，其成员主要是综合减灾和学校管理领域的有关专家，以及各灾种管理专家负责人。该小组在学校突发事件预防方面主要为学校应急管理小组提供专业技术方面的支持，提供决策咨询和工作建议，加强中小学突发事件应急管理的理论研讨等。

(4)建立健全校园安全治保组织

校园安全治保组织是落实校园安全措施的一个组织，是保证校园安全的具体实施者，成员里面包括有社区民警，还有学校的保卫干部、保安等。在上岗前必须经过中小学安保工作领域理论知识和实践技能的专门培训，考核合格方能上岗。建立校园安全治保组织是综合治理防范原则的体现。中小学对校园突发事件的防范需要加强同所在社区和村级的通力协作；需要学校、家长和社会各界的共同努力。治保组织是维系这些合作的一条纽带，通过组织成员间的联络，各中小学校和社会组织在防范突发事件过程中就可以做到信息沟通、资源共享、工作互动，形成一个以校园安全治保组织为核心的联动体系。治保组织中的社区民警可以给中小学师生开设安全管理实训课程，详细讲解突发事件防范及应对知识，让师生对突发事件有较为系统的了解。

2、加强制度体系建设

将衡阳市中小学应急管理纳入制度化轨道，建立健全各类突发事件预防管理制度，实现突发事件管理制度化、规则化，给衡阳市中小学突发事件预防及管理工作提供制度保障，才能把各项预防措施落到实处，有效预防突发事件的发生。

(1)校园安全保卫制度。中小学要在制定和严格落实各种安全保卫制度的基础上，根据各学校实际制定落实校园治安管理规定、消防安全管理工作条例、学生伤害事故预防和处理办法，等等。同时还要建立健全贯彻落实以上制度的各种日常检查、考评办法和制度，并狠抓落实。每学期对各安全保卫部门履行职责情况进行考核，并实施一定的奖惩措施，充分调动其工作积极性和主动性。

(2)校园食品安全制度。中小学学校的学生食堂、商店等必须按照规定办理相应的卫生许可证，要与所在县市区卫生监察部门签订食品卫生安全责任书，制定和落实定期和不定期安全卫生检查制度，及时排除各种隐患。食堂内必须建立健全卫生管理制度，卫生管理实施细则等相关制度都要“上墙”。

(3)校园信息通报和信息沟通制度。要做好中小学突发事件的预防管理工作，必须科学规范信息收集、中工、储存、传递及利用的各个环节，从而保证信息管理的准确、及时、有效，以提高信息利用的效率，正确应对突发事件。在信息沟通方面，要注重内部沟通和外部沟通的有效结合。内部沟通只要是指学校上下级的沟通以及各职能部门、各班级之间的横向沟通；外部沟通则主要包括与上级主管部门的沟通，与各县市区的公安消防、卫生防疫、交通管理、民政、医院、新闻媒体、附近的社区居委会、村委会等方面的沟通。(作者单位：南华大学政治与公共管理学院)

[1] 丁烈云，杨新起.校园突发事件应急管理[D].华中师范大学出版社

[2] 秦启文．突发事件的管理与应对[M].新华出版社，2004:5

[3] 丁文喜：《突发事件应对与公共危机管理》，光明日报出版社，2009年11月第1版，第31页。

[4] 黄顺康：《公共危机管理与危机法制研究》，中国检察出版社，2006年4月。

[5] 翟燕雪,刘堃,高涵,张林,陈卓,郭雨,郭丽娜,郭启云.中小学生突发事件应急评价指标体系的初步研究.[J].中国学校卫生,-2015-07-25

胡建华(1977—)，男，汉族，湖南衡南人，会计师， 硕士，南华大学政治与公共管理学院公共管理专业，研究方向:教育经济管理。