公共行政视野下城中村改造的现状与问题分析

王耀南

公共行政视野下城中村改造的现状与问题分析

王耀南

“城中村”是城市化进程中由于城乡二元管理结构体制的变革和政府有关部门市政管理方式以及城市经济快速发展等诸多因素而产生的社会现象。本文以“城中村”改造的基本现状阐述以及出现的矛盾解决为研究对象，在分析目前面临的问题的基础上，提出一些解决的对策和方法。

城中村改造;社会冲突；解决方案

一、城中村概念综述

城中村是指在城市高速发展的进程中，落后于时代发展步伐、远离现代城市管理之外、生活质量水平低下的居民区。[1]“城中村”的出现及发展具有其特殊性。“城中村”出现的原因也是多方面的：

从城市化发展来说。在过去改革开放的30多年中，我国的城市数目从1978年的320个发展到的662个。城市建成区面积由3.6万平方公里扩张到9万多平方公里。城市化的快速发展就必然要通过征收农村耕地以获得其扩展的空间。而当地失去耕地的农民却仍然留在原居住地并拥有自己的宅基地，所谓的“城市包围农村”的运动便发生了，城市里镶嵌农村，逐渐形成了“城中村”。

从制度角度来说，是我国城乡、土地二元管理结构、体制所造成的，这也是深层次的产生原因。“城中村”内成为了城市与农村“二元所有制结构”同时存在、并行发挥作用的“边缘社区”特征，因此既不同于传统农村又无法融入现代城市生活的“城中村”必然应运而生。

综上，土地的二元所有制结构是造成“城中村”形成的根本原因。这种结构下村民可以低价甚至无偿地取得土地的使用权，然后村民通过自发建造房屋出租给外来人口以获取租金收益最大化。由于土地和房屋租金收益最大化的诱惑便导致了“城中村” 现象的进一步加剧。

二、西安城中村改造过程中出现的主要问题及原因

(一)拆迁过程中的村民抗议引发群体性事件

在城中村改造过程中利益的博弈主要来自于三个方面：政府、开发商、和村民。在城中村改造过程中政府与开发商都是其推动因素，也存在着更加紧密的利益关联。而村民显然成为这一过程中的阻力因素，因为城中村改造直接切断了大部分村民的主要收入来源(租金收益)但政府又不能在后续保障中为村民提供就业、经营等其他收入保障。这种种对未来不确定的担忧以及改造过程中的不公正行为都将引起消极的对抗心理，由此引发一系列的利益冲突与社会矛盾的出现。

(二)拆迁过程中的开发商与黑恶势力联合强拆

开发商与黑恶势力的联合以暴力、恐吓、甚至是制造流血事件在城中村改造中屡见不鲜。我们可以看到这背后既折射着开发商拿地的巨大利益驱动、黑社会对法治民主生活的践踏，更隐藏着政府为追求GDP的土地经济，官员希望通过改造过程而提升政绩以默许开发商与恶势力的暴力行为，而村民只能成为弱势的一方艰难争取自己的权益。

(三)拆迁中的政府“寻租”行为及基层干部“分肥”现象

“寻租”行为发生的主客体为政府主管部门及其官员与开发商之间的利益输送，包括开放商对市政项目的资金支持，对主管官员的行贿受贿、政治献金等行为以换取政府政策有利于开放商的拿地行为；而较低层次的“寻租”行为发生主客体则是基层拆迁工作人员与大多普通村民，被拆迁户通过红包、送礼的行为以换取拆迁工作人员在房屋评估、补偿标准划定等具体操作行为上有利于自己。而这些“寻租”现象往往造成的后果是政府在城中村改造中的权威与公信力大大下降，村民对于公平、公正度表现出强烈质疑。

(四)“后拆迁时代”所引发的部分社会问题

“拆迁暴富魔咒”的出现,[3]多数村民一夜暴富、财富急剧增长、生活方式改变的同时其家庭生活及生存状况也出现了新的危机。在经历城中村改造的居民中，许多人尤其是年轻人的消费心理发生了巨大变化，攀比、挥霍现象比比皆是，再加上赌博等的兴起，短短几年就可能重新回到甚至比以前更差的生活状态。如何解决“后拆迁时代”村民引导就业、社会保障、生活发展就成为政府公共服务的一项重要课题。

三、如何更好的进行城中村改造工作的思考

城中村改造项目合法、合理、科学、民主的推进，我们需要从以下几方面入手:

(一)加强沟通机制，切实尊重村民的权益保障

《西安市城中村改造管理办法》规定，“城中村改造方案须经村民(或户代表)大会通过形式决议后，由区城中村改造主管机构初审，市城中村改造管理机构审查同意后，报市人民政府审批”。[6]当前村民群体与开发商、政府的社会地位不平等性、对话机制不公正性是引发新一轮拆迁中矛盾出现的关键因素。因此，作为城中村改造主导因素的政府部门势必应当构建新的对话机制，以平等姿态与村民协商一致，拓宽沟通渠道，提高工作中的服务意识，切实尊重村民群体的合法权益。

(二)加快立法进程，明确城中村改造的规范、标准

鉴于目前我国还没有专门针对城中村集体规划改造的法律出台，也没有适用城中村房屋拆迁评估的相关法律依据，因此，国家制定统一的城中村改造法规是必要的。[7]目前改造工程进入一个瓶颈时期，更亟待一部真正意义上的“城中村改造”相关法律的出台，通过法律对政府改造过程中行为的规范化、透明化、法制化，实现标准统一、补偿合理、程序规范以赢得村民对政策的支持。

(三)完善政府职能，体现改造中的政府责任—政府主导

在城中村改造过程中政府应当做到以下几点：1、在城中村改造项目的各个环节将具体信息及时、准确的向村民透明、公开，充分保障村民的知情权；2、成立专门的一村一点式城中村改造工作领导小组，及时有效掌握信息、协调各方，具有针对性且简化程序、提高效率。3、必须充分尊重市场价值规律、对城中村改造补偿金额评估上公平、公正的同时保障开发商的利润空间，以避免开发商雇佣黑恶势力强拆的出现，避免干群关系紧张。[8]

(四)完善社会保障，妥善统筹“后拆迁时代”村民及租户的生存、生活问题

“城中村”村民利用区位地理优势而对拥有的土地、房屋实现收益的最大化,利用新的“房租经济”模式而迅速蜕变为新的“食利阶层”。[9]面对“后拆迁时代”问题，应该做到以下几点：1、建立健全城市一体化社会保障机制，真正将改造后的村民纳入到社保体制中去，实现生活基本保障解除其后顾之忧；2、积极鼓励引导村民创业就业，开展各种免费技能培训项目，创造更多村民就业岗位，实现其可持续发展。3、加强城市廉租房建设，保障城市外来人口的居住生活要求、降低其生存成本、加强其社会服务管理[10]。

综上，必须在总结经验教训的基础上更加强调政策执行的贯彻度，重新定位政府所扮演的角色职能、更加广泛的听取和吸收村民意见愿景、推进我们的城中村改造相关法治进程、妥善处理各方利益。(作者单位：延安大学公管学院)

[1] 名册解释：城中村[EB/OL]，搜狐教育2010.http://learning.sohu.com

[2] 沈莹，李志民. 城中村外来人口类型及居住问题调查研究[J].唐都学刊，2010.(03)

[3] 赵海均. 拆迁时代的三大悲剧[EB/OL]中华网,2013.http://www.china.com

[4] 张秀琴.谁来过问城中村中农民工的居住权[J].城市化与社会发展，2010.(06)

[5] 邓小兵,吴志强.城中村土地经济问题思考[J].城乡建设,2004(12)

[6] 西安市人民政府.西安市城中村改造管理办法[S]，2007-10-20.

[8] 西安市人民政府.西安城市房屋拆迁估价暂行规定[Z]，西安：市政发[2006]59号，2006.