日本对非公共外交的多维解构：以JICA为中心

张耀钟

摘要日本一直十分重视公共外交。战败国这一敏感符号致使其在传统外交领域受到诸多复杂因素的掣肘，相较之下，公共外交便成为其发展与他国关系，重归“正常国家”，进而谋求大国地位的替代路径。非洲作为世界一大“资源富矿”，又是联合国的重要“票仓”，自然成为日本公共外交的重要对象。几十年来，日本对非公共外交已形成了以“对外援助”为先锋、“互动外交”为辅翼的“双轨外交”体系，且借由2008年外务省统合各援助部门，成立全新的“日本国际协力机构”（JICA）为契机，使其对非公共外交的整体合力更为“凝聚”，似有在非洲与中国分庭抗礼之势。本文试以JICA为中心，从历史、范围、机制、实践四个维度解构日本对非公共外交行为，以求为学界和业界提供参考。

关键词日本非洲公共外交解构JICA

一、 问题的提出

1965年，美国学者埃德蒙·葛里昂（Edmund Gullion）首次提出了“公共外交”（public diplomacy）的“古典概念”。其认为，“公共外交”是“旨在处理公众态度对政府外交政策的形成和实施所产生的影响。它包含超越传统外交的国际关系领域，政府对其他国家舆论的影响，一国私人利益集团与另一国的互动以及外交使者与国外记者的联络等。”

Edmund A. Gullion. “What is Public Diplomacy”. http：//fletcher.tufts.edu/murrow/Diplomacy.公共外交不同于传统外交，虽然两者本质上都是政府维护国家利益，但它们的实现方式却有所不同：前者以改善本国形象，转变目标公众判断，形成有利舆论，进而影响他国政策；而后者则是于谈判桌上互动交锋，以实现自身利益最大化。这一论述在提出后不久便迅速进入官方和学术话语体系，并被付诸国际关系和外交事务的具体实践，逐渐成为一种同传统外交迥异的理论和实践范式。当今世界，传统外交与公共外交一道，共同构成国家总体的外交战略。

相比于世界上其他“正常国家”，作为“二战”的战败国，日本在传统外交范畴受到了国际法的严格规制，不仅完全断绝了军事外交的可能性，连独立从事政治外交的能力都大为弱化。

刘国华、李阵：《战后日本的公共外交》，载《日本学刊》，2007年第4期，第19页。此外，经过战后20年“高度经济增长期”的飞速发展，日本一跃成为世界第二大经济强国。但是，“资源短板”和“政治侏儒”依然是制约其进一步成长的两个挥之不去的“梦魇”。而非洲不单自然资源丰富，在联合国也拥有很大发言权，契合日本的核心需求。可以说，施行以对外援助（ODA）为先锋的对非公共外交不仅是其战略维度的现实需要，也是其“扬长避短”“曲线救国”的无奈选择。

当今学界关于日本对非援助的研究较多，但其大部分基于传统的国际政治学科视角，即集中于研究日本在政治、经济等“硬实力”层面对非洲的直接援助，以期发现过程中两方互动关系的内在变化与国家利益的重新分配。

参见王金波：《日本对非援助战略研究》，载《国际经济合作》，2011年第2期，第28-32页；钟伟云：《日本对非援助的战略图谋》，载《西亚非洲》，2001年第6期，第14-19页；周玉渊：《从东南亚到非洲：日本对外援助的政治经济学》，载《当代亚太》，2010年第3期，第107-124页；王平：《日本对非政府开发援助述评：外交战略的视角》，载《外交评论》，2012年第6期，第113-126页；胡令远、王盈：《日本对非外交的新理念、新动向及新挑战—以2005年入常受挫为起点》，载《东北亚论坛》，2014第6期，第71-82页。即使是国际上研究日本ODA援助的顶尖学者艾大伟（David Arase）、罗伯特·奥尔（Robert M.Orr），也是采取的这一研究路径，一致将日本ODA的实践与“公共外交”理论框架相割裂。

参见David Arase， Buying Power：The Political Economy of Japans Foreign Aid， Published in the United States of America in 1995， Lynne Rienner Publishers，Inc；Robert M.Orr Jr.， The Emergence of Japans Foreign Aid Power， New York：Columbia University Press， 1990。然而，援助的过程，某种意义上也是援助主体在受援国建构正面形象的过程，其在很大程度上可以影响当地公众，使其对主体产生积极的态度转变，进而变相地实现国家利益的扩展延伸。而纵览当今关于日本公共外交的相关文献，从研究对象上看，将日本作为公共外交的行为主体，非洲作为其目标客体的专项研究可以说是凤毛麟角，基本上是研究领域内的“盲区”和“开拓地”。研究方式上，以廉德瑰、刘国华为首的诸多学者都习惯于对日本整体的公共外交行为进行概括、总结和分析，着重关注诸如特点、历史、局限等宏观维度的问题，但较少微观层面的、对单一案例的深度阐释。且部分研究中虽然也明确提到了日本公共外交实践中日本官方与其各非盈利组织之间的连结性行动，但却并未充分意识到2008年成立的新“日本国际协力机构”（简称JICA）隐含的巨大公共外交潜力以及其在当下日本对非公共外交中发挥的中心与纽带作用，特别是在JICA统合了ODA协调与志愿者派遣等双重职能之后，对外援助得以借助驻非志愿者与非洲民众的实地“基层互动”过程“外显”而出，显著提高了其对非公共外交效率。但是，当前的学者们还是习惯沿用旧有的ODA研究取向，不是将JICA看作是纯粹的援助协调机构，就是将其与日本对非公共外交的具体实践相孤立。

参见廉德瑰：《日本公共外交的特点》，载《日本学刊》，2011年第1期，第40-51页；刘国华、李阵：《战后日本的公共外交》，载《日本学刊》，2007年第4期，第19-29页；王晓博：《日本对外援助在公共外交中的作用》，载《东北亚研究》，2013年5月第3期，第14-20页；龚娜：《新日本国际协力机构与日本国家软实力》，载《日本研究》，2012年第4期，第11-15页。

具体来说，日本的ODA由两个部分组成：一是贷款或无偿援助，二是由各团体主导的技术合作。事实上，单纯的经济援助亦或技术合作派遣都具有一定的公共外交作用，但两者若分开施行，其个体效率并不突出。而日本政府却以JICA将如上路径相统合，使其整体的公共外交合力更加凝聚，建构出了一条独特隐蔽的对非公共外交路径，即“双轨外交”模式。其首先将对非的经济援助冠以人道主义之名，以打开目标国门，再通过其治下各大志愿者团体如“青年海外合作队”（JOCV）和“年长志愿者协会”（JSVA）深入非洲的深林荒漠、沟壑浅滩，与非洲最底层民众“零距离”接触，深度互动，并手把手帮助他们建设家园。在此过程中，潜移默化地在其心中建构良好的日本形象，促成其态度的正向转变。

为此，本文拟以JICA为中心，从历史、范围、机制、实践等维度对日本对非公共外交进行解构，以为国内学界和业界引介这一全新而独特的公共外交路径。

二、 历史与沿革

从宏观视域看，日本自1945年战败至今，其所有的外交战略都是围绕着复归“正常国家”这一中心任务而展开。70年来，无数日本政治家都在为此终极目标而不懈奋斗。对非公共外交的主要目的也是如此，既有经济层面的考量，也有政治维度的诉求。几十年来，日本充分发挥其经济优势，以对非援助为先导，并通过各类技术合作深入各地开展“互动外交”，以此改善自身形象，为其海外经济活动打好基础，确保本国利益在非洲的长久化、深度化、牢固化。此外，也趁势扩大国际影响，为重建政治大国架桥铺路。

在当下日本的对非公共外交“双轨体系”中，“日本国际协力机构”（JICA）是整个体系的“中心枢纽”。由于2008年建立的“新JICA”统一日本的ODA协调，因而其最早可以追溯至日本加入国际援助体系的1954年，但事实上在2008年之前，经济援助和技术合作是同步且分别由不同部门进行的。

「JICAの歩み：ODA実施機関の歩みと統合」，http：//www.jica.go.jp/about/jica/ku57pq0000059ptm-att/history.pdf.在笔者看来，以JICA为渠道的日本对非公共外交可以划分为三个时期：

（一） 起步萌芽期（1954—1974）

二战后，日本国内满目疮痍，百废待兴。吉田茂内阁奉行“经济中心主义”国策，在外交上采取带有明显功利主义色彩的“吉田茂主义”（Yoshida Doctrine），只和能促进本国经济发展的国家打交道，

David Arase， Buying Power：The Political Economy of Japans Foreign Aid， Lynne Rienner Publishers，Inc，1995， p.17.导致日本虽早在1954年就加入国际援助体系“科伦坡计划”，但因和非洲在经济、地缘、文化等方面关联度较低，双方在初期始终没有大规模接触。直至1966年，日本才向尼日利亚等三国首次提供了援助贷款，但相比于整个ODA总量来说，几乎可以忽略不计。另外，受美国“和平部队”志愿团的启发，日本于1962成立海外技术协力事业团（OCTA），1965成立青年海外协力队（JOCV），向非洲派遣过少量志愿性技术合作人员。

「JICAボランティアの歩み」，http：//www.jica.go.jp/volunteer/outline/history/index.html.但总的来看，无论是经济援助亦或是志愿团体，两者的规模和范围都极为有限，且受“吉田茂主义”的余波影响，致使其对非援助总是带有附加条件，反而在一定程度上损害了日本的整体形象。故而，在这一时期，日本政府通过JICA实施的对非公共外交效果实际上并不理想。

（二） 爆发扩展期（1974—1989）

经过“黄金时期”的经济腾飞，日本一跃成为世界第二经济强国。1973年第四次中东战争爆发，OPEC对日本禁运石油，由于其能源结构中石油占到 3/4，而其中90%来自于海湾地区，导致其经济遭受巨大打击。其后，出于战略考虑，日本将目光投向同样富含石油的非洲地区。仅在1970—1980年间，日本对非援助就增加了27.5倍，并在1989年达到了总ODA的15.3%，仅次于亚洲。

Makoto SATO， “Japanese Aid Diplomacy in Africa： An Historical Analysis，” Ritsumeikan Annual Review of International Studies， Vol.4， 2005， pp. 67-85.同时，1974年，日本政府整合OCTA和JOCV等多个志愿团体，成立“国际协力机构”（JICA），专责志愿技术合作。JICA的数据显示，自1975年始，日本向非洲派遣的志愿者数量都在逐年攀升，到1985年时，年度遣非的志愿者已是1975年的三倍，达到破纪录的300余人。

『青年海外協力隊40周年：協力活動の軌跡』，独立行政法人 国際協力機構 青年海外協力隊事務局，2005，第19-20页。总而言之，本时期日本还是主要依靠经济援助对非实施公共外交，且因援助在质和量上相比之前有了巨大提升，也确实为非洲民众做了些实实在在的事，因而可以说起到了一定的公共外交效果。

（三） 战略转型期（1989—）

90年代初，日本经济泡沫破裂，国内经济状况急剧恶化，其对非经济援助数额也上下波动。由此，日本逐渐意识到纯粹经济手段的不可靠；同时，虽然其对非洲投资甚多，但其民众却少有获益，因而对非公共外交的整体效率一直较为低下，难以有所突破。期间，日本政府经过反思和审视发现，先前并未引起注意的JICA技术合作板块居然是实行对非公共外交的极佳载体。其冠以“技术援助”之名，显著淡化了“文化灌输”的色彩；再者，让人员可以深入到非洲基层，在帮助建设家园的同时，也能通过和当地民众潜移默化的“互动交流”来建构日本形象，传播日本文化。

日本借由JICA的技术合作职能实行的公共外交策略温和自然且不露痕迹，表面看来其只是单纯的“技术援助”，但事实上并不如此。JICA40年派遣实绩的数据显示，1975年时教育文化类志愿者只占总人数的9.1%，而30年后，这一数据竟达到了44.9%，且“日语教师”的数量进入了派遣职业的前五。

『青年海外協力隊40周年：協力活動の軌跡』，独立行政法人 国際協力機構 青年海外協力隊事務局，2005，第20-221页。可见，其已经充分意识到通过技术合作路径开展公共外交的巨大潜力，并已付诸实践。JICA青年海外协力事务局长大塚正明在纪念志愿派遣40周年（2005年）的讲话中明确表示，其将“着重致力于培养本国和发展中国家的友好亲善，促进价值观和文化的交流，以达到相互理解的深化”，正式明确了JICA的公共外交职能。

大塚正明、初めに，『青年海外協力隊40周年：協力活動の軌跡』，2005。2008年，日本国会正式通过法案，将全部ODA职能正式并入JICA，由此，其手握两大公共外交武器，对非“双轨外交”的整体合力更为强大。

三、 范围与深度

经由几十年的经营，JICA在非洲的活动范围已经初具规模。现今的JICA兼有对外援助（ODA）发放和技术合作人员派遣的职能，因而，笔者根据外务省和JICA提供的官方数据，分三个部分（非洲海外据点、ODA受援国家、技术合作人员派遣）分析现今日本对非公共外交的范围及深度，由表及里，以求较为全面地将之展现出来。文中所述“非洲”特指“撒哈拉以南的非洲”（Sub-Saharan Africa），并不包括一般被划归中东地区的北非诸国（埃及、突尼斯、阿尔及利亚、利比亚、摩洛哥等），故而国家总数约为50个（含苏丹、南苏丹）。

（一） 非洲海外据点（总社+支社）

时至今日，JICA在撒哈拉以南的非洲已有26个据点，进驻了超过一半的非洲国家。从分布来看，南非、西非和东非据点较为密集，各有8个、7个和6个，这三个地区的据点数量也占总数的80%以上。中非和北非的据点较少，分别为3个和2个。

「JICAについて 海外のJICA拠点 アフリカ」，http：//www.jica.go.jp/about/structure/overseas/africa.html.由此可见，在JICA的非洲版图中，东非、西非和南非是其工作的主要集中地区，而相对来讲，中非和北非则是其两块待开发的新“开拓地”。

（二） ODA受援国家

2014 JICA年度报告显示，撒哈拉以南非洲的所有国家都或多或少接受了日本的ODA援助，总额1164亿日元（约合62亿人民币），ODA覆盖率达100%。在ODA规模排名前19位的国家中，东非、西非、南非的国家最多，每地区各有5个国家。而来自中非和北非的国家加起来只有4个，还不及前面一个地区的数目。地域分布上，东非是接受日本ODA援助最多的地区，占前19位ODA规模总和的近一半（48%）。西非、南非、北非地区则分别以20%、18%、11%紧跟其后，而中非地区则仅占ODA总量的3%，排在最末。

『2015 国際協力機構年次報告書』，http：//www.jica.go.jp/about/report/2015/ku57pq00001qc1md-att/2015_all.pdf.

（三） 技术合作人员派遣

因非洲工作和生活条件较差，为了保障人员安全，JICA一般不将非洲作为“年长志愿者”的主要派遣地，自然“青年海外合作队”就成为遣非志愿者的主力。当下日本共有786名“青年协力队员”在21个非洲国家工作，占总派遣人数的37%，比例为最高。92%的驻非志愿者集中于东非（34%）、南非（33%）和西非（25%）三个地区。JICA虽也有兼顾中非和北非地区，但还未大规模铺开。从历史维度看，这一状况更为明显：40年来在13364名驻非志愿者中，98%的人是在东非（35%）、南非（33%）和西非（30%）开展工作，中非和北非只有区区287人，还不到2%。

「JICAボランティア事業報告書 青年海外協力隊派遣実績」，http：//www.jica.go.jp/volunteer/outline/publication/results/jocv.html.但我们同时也看到，JICA正在努力平衡非洲各地区的志愿者数量，现今在中非和北非的志愿者已达到了总人数的8%，相比之前已经有了一定的增长。

从以上三部分的数据中可以看出：从地区分布上看，JICA在非洲的公共外交活动并非没有偏重和焦点。基本上，ODA受援规模的大小与日本技术合作的深度相匹配，“双轨外交”相辅相成，同步进行。其中，东非、南非和西非三个地区不仅是ODA援助的焦点，也是技术合作的中心。而中非和北非JICA相对来说关注较少，工作力度还依然有待加强。

四、 机制与模式

经过多年的调整，JICA终于形成了以“对外援助”为先锋，“互动外交”为辅翼的公共外交“双轨模式”。在笔者看来，这一体系是日本基于对自身国情和非洲实况的双重考量构建而成的。

一方面，按照尼古拉斯·J.卡尔（Nicholas J.Cull）的划分，公共外交可以分为“听”“宣传”“文化外交”“互动外交”和“全球新闻广播”五种类型，在他看来，日本是少数历来强调“互动”作为其公共外交的核心组织理念的国家。

Nicholas J.Cull， “Public Diplomacy：Taxonomies and Histories，”The Annals of the American Academy of Political and Social Science， Vol.616， No.1， 2008， p.34.与此同时，日本的公共外交是外务省五项主要外交政策之一，又称之为“广报文化外交”，而“人的交流”又是其重中之重，其认为所有的公共外交都是“始于人并结束于人”。

「外務省 外交政策 広報文化外交 人の交流」， http：//www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/culture/hito/index.html.另一方面，葛里昂认为，公共外交的中心就是信息和观点的流通。宏观层面的信息交换主要通过传媒来实现，但囿于非洲媒体发展程度相对有限和受众识字率普遍较低这一客观现实，以开展大规模“媒体外交”实施对非公共外交并非最佳选择。综合以上两方面，自然，先以“对外援助”为开道，再派遣官方志愿团体，开展落于微观层面的、以“P2P（people to people）”模式为核心的“互动外交”就成为日本对非公共外交的必由之路和现实选择。

另外，日本政府为了确保JICA“双轨体系”的良好运转和其连带的公共外交效应，在多年积累的经验基础上，设计出了一套较为独特的运行机制。

（一） 性质多元，目的隐蔽

JICA公开的机构性质是“独立行政法人”，这是英日等国特有的法人体系。由于公共事务的纷繁复杂，若都倚靠政府负责则其事务过多，难以照看；而全盘放由财团介入则又无力把控且与“公共性”相斥。

『独立行政法人通則法』通則，第2条，平成十一年七月十六日法律第百三号.“独立行政法人”的资金虽由政府拨付，组织形式却与机关体系全然不同，倒是类似于一般企业。既充分保证了政府的主导，也用其企业化、专业化管理方式杜绝了“不求无功、但求无过”的“铁饭碗”心态。故而，JICA虽表面看来类似NGO，但实际上还是外务省辖下综合管理ODA的官方机构，行政色彩极为浓厚。由此行为主体的政府性，致使它与民间自发的“公民外交”（Civil Diplomacy）有根本性差别，其本质上还是政府有组织、有目的通过各种手段向国外公众施加影响的公共外交行为。

一直以来，如何淡化和隐藏公共外交的真正目的，是学界和业界研究的核心问题之一。现如今，就算做得比较出色的中国“孔子学院”，当被问及“目的是什么”（For What？）的时候，回答都较为婉转务虚，也常被人批判是“文化输出”。而JICA的目的性却极为隐蔽，主要原因在于其冠以“援助和合作”之名义，再配以“自发志愿者”这一带有非国家色彩的主体，基本遮蔽了其隐含的公共外交目的。这一设计极为精巧，将政府主导的公共外交行为完全包裹于“援助”外衣之下，冠冕堂皇且自然而然，丝毫不露痕迹。

（二） 一元统管，互为辅翼

由于“双轨模式”是一项牵扯面较广的体系性工作，涉及经济援助、技术合作、志愿者派遣、文化教育等多项跨领域职能，因此为保障双轨公共外交体系的高效运转，日本政府于2008年对JICA进行改革，确立全新的“一元统管”制度，由JICA在外务省的指导下统一协调ODA实施和技术合作工作。

「独立行政法人国際協力機構法施行令」及び「独立行政法人国際協力機構法の一部を改正する法律の施行に伴う関係政令の整理及び経過措置に関する政令」について，http：//www.mofa.go.jp/mofaj/press/release/h20/8/1182757_914.html.这一扁平化机制不仅提高了体系的运行效率，另外也将各“异质化”职能整合一体，你中有我，我中有你，互为辅翼，共同发展。而在中国，对非的经济援助是由商务部统管，技术合作职能却在科技部手中，援外志愿者工作则由外交部、商务部、共青团中央三家分担，对外文化的交流和教育由文化部扎口，而官方的公共外交工作却又在外交部公共外交办公室治下，这诸项工作都是由不同部门分别管理，互不通气，泾渭分明。这一划分固然权责清晰，但却丧失了公共外交的“一盘棋”思维，各家自扫门前雪，工作之间“割裂”严重，大大分散了整体合力，可以说，这一现状是我国“条块分割”体制在公共外交领域上的折射。

五、 实践与特点

自公共外交的概念明确以来，卡诺斯·洛德、约瑟夫·奈等著名学者都对其进行了模式划分，以梳理概念构成，厘清理念分野。然而可惜的是，由于这些模式论往往都以工作形态为主要划分标准，而这一要素又极易受客观环境特别是科学技术的直接影响，故随着语境的快速变化，诸多经典模式已难以适用于现今的公共外交活动。有鉴于此，学者周庆安从公共外交的目的和导向出发，提出了相对稳定的“五模式”系统：修复模式、建构模式、影响模式、渗透模式与颠覆模式。

周庆安：《从模式演变看冷战后公共外交的转型》，载《欧洲研究》，2011年第4期，第26页。综合来看，JICA的对非公共外交实践还是属于“影响模式”范畴，即使用经济援助、互动交流等温和中性的方式对他国受众施加影响。这一模式的公共外交起效缓慢，且主体对其控制力度较低，因而特别看重实践过程中的相关技巧和精细化管理。

美国前负责公共外交事务的副国务卿，小布什总统顾问休斯·凯伦（Karen Hughes）针对这一模式提出了著名的“4E”策略，即参与（Engagement），交流（Exchange），教育（Education）与赋权（Empowerment）。

Karen Hughes， “Nominee For Under Secretary For Public Diplomacy And Public Affairs Testifies at Confirmation Hearing Before Senate Foreign Relations Committee”， US Fed News Service， Including US State News， Washington， D.C， 22 July， 2005.下文笔者就以“4E”模式为框架，试析影响模式下JICA对非公共外交的实践特点。

（一） 参与：政府主导、全民参与

纵观公共外交至今的各类定义，尽管其外在内容变化多样，但要义却一贯始终：即是政府主导以对国外公众施加影响的活动。但主导并不意味着事必亲为，实际上，政府在其中一般都只作为组织者和策划者而出现。以此看来，公共外交的行为主体也并非一定要是政府公务人员，其也可以是来自民间的各类人群，他们的存在不仅淡化了公共外交的政府色彩，也补足了官方力量的缺憾。

日本公共外交的一大亮点便是注重政府和民间力量的相互配合，交叉进行，相得益彰。

廉德瑰：《日本公共外交的特点》，载《日本学刊》，2011年第1期，第41页。而JICA作为日本实施公共外交的重要一环，自然完全继承了这一特色：其业务上虽接受外务省的指导，但在机构的事务运行上却享有充分的自主权；同时，其也充分认识到纯粹政府力量的不足，为此开展了全方位“市民参加协力事业”计划。JICA在该项目的理念阐述中认为，依靠单个组织的力量实现国际协力是困难的，其还需要来自NGO、自治体、大学、民间企业乃至更广泛市民的合力才能完成。

市民参加の概要·取り組み方針 市民参加協力事業の理念，http：//www.jica.go.jp/partner/about/index.html.由此，JICA在其各领域内都开始贯彻“全民参与”理念，广泛吸纳社会各种力量并积极与其他多元主体互动。其中，最为典型的案例便是其于1990年成立的第二大志愿团体“年长志愿者协会”（JSVA）。在人们的“刻板印象”中，志愿者通常都是年轻人，而JICA则另辟蹊径，专为40-69岁的中老年人提供了志愿服务的特殊渠道，这使其人员构成涵盖了从20岁到69岁的庞大群体，成功转变为其所要求的“国民参加型”志愿事业；同时也使整个对非志愿者队伍的经验与素质有了提高。相对于青年协力队员，年长志愿者们的人生阅历更为丰富，在技术合作间隙从事公共外交活动时也更为耐心和细心。至今，已经累积有332名年长志愿者在非洲工作服务，为非洲民众开辟了了解日本的另一路径。

JICAボランティア事業報告書 シニア海外ボランティア派遣実績，http：//www.jica.go.jp/volunteer/outline/publication/results/sv.html.

此外，JICA在与各多元主体的互动中，发现驻非日本企业是在公共外交方面可以利用的优质资源。驻非企业在长期的商业过程中，在目标国家的方方面面都打下了通达的“关系网”，很多企业由于帮助非洲民众进行家园建设，与他们结下了深厚的友谊。这些经验和人脉对后来的志愿者来说是进一步开展公共外交的扎实基础，因而，JICA从2012年起与10余家驻非日企签订“民间连携计划”，以支持JICA志愿者在非洲的公共外交工作。

民間連携ボランティア制度，http：//www.jica.go.jp/volunteer/outline/publication/pamphlet/pdf/PrivateCooperation.pdf.

（二） 交流：人际互动、平等对话

1989年之后，日本对非的公共外交政策出现了较大的转向，简单说来，就是其实施手段由单纯的经济援助转向ODA配合实地人员互动交流的混合范式。日本政府发现，相比于“冷冰冰的钱”，非洲民众其实更愿意和“活生生的人”打交道。正如美国新闻署（USIA）原署长，著名记者爱德华·莫罗（Edward R.Murrow）曾经就公共外交的方式和效果提出经典论述：公共外交的最佳手段是人与人之间面对面的交流，即所谓“最后三英尺”（last three feet）理论。

William P. Kiehl， ed.，“The Last Three Feet： Case Studies in Public Diplomacy，”Washington， DC： PD Worldwide， 2012. Reviewed by Sol Schindler， Mediterranean Quarterly，Vol. 24， Issue 1， Winter，2013， pp.123-126.这一观点可以说与现今JICA以志愿者为载体的“互动外交”模式相呼应，在其看来，通过这种“草根”层级的人际互动交流，可以深化目标国家与日本的相互理解，进而达到两国的“友好亲善”。

笔者认为，贯穿JICA“互动外交”始终的核心理念是尊重。要想取得良好的互动效果，人与人之间就需要打开心扉，真诚地进行对话，而“互相尊重”便是达到这一状态的前提。故而，JICA对其志愿者提出了“三尊重”原则，即尊重对方的生活方式、文化和价值观。

JICAボランティア，事業の目的，独立行政法人 国際協力機構，http：//www.jica.go.jp/volunteer/outline/publication/pamphlet/pdf/gaiyo_01.pdf，p.5.这一原则并不是空洞的口号，而是被具体落实到其对非公共外交的具体实践和诸般细节中去。首先，JICA要求所有志愿者都必须和当地民众“同吃同住，同工作同思考”。

JICAボランティアとは，http：//www.jica.go.jp/volunteer/message/.因入非的志愿者都是从热爱非洲、有志于志愿服务的人员中选出，无论生活条件多么艰苦，他们都能坚持下来，这在不知不觉中就拉近了和非洲民众之间的距离；其次，每一位入非志愿者都要提前经过集中的语言培训，由此消除语言障碍，不仅方便援助工作，也易于之后的互动交流；

語学力審査について【20～39歳の方】， http：//www.jica.go.jp/volunteer/application/seinen/language/.再者，由于非洲整体发展水平较低，其以技术援助开道，帮助民众建设家园，出于感谢之意和报偿心理，民众对“文化输出”的敌意就会降低。同时，由于JICA志愿者秉承不主动、不强制、不拒绝的策略，始终没有把传播日本文化作为其首要工作和“政治任务”，只将其作为工作的“附带价值”。这种“过程导向”非“结果导向”的方式显著弱化了非洲民众的抵抗心理。

从学理层面分析，JICA“互动外交”实质上就是志愿者努力从非洲民众的“他者”（Others）转变为其“我者”（Ego）的过程。其以技术援助为主体，以尊重为前提，帮助非洲民众解决生活实际需求，在此过程中与其深度互动，积极交流，主动融入当地社会，潜移默化中传播日本文化，建构日本形象。整个公共外交过程经过了精细化的设计与管理，中性温和，自然隐蔽。

（三） 教育：双向施为、双重影响

“软实力”之父约瑟夫·奈认为，成功有效的公共外交既需要“主动的阐释者”，也需要“积极的接受者”。

Joseph Nye， Soft power：The means to success in world politics.New York， NY： Perseus，2004，p.16.故而，“培养”这两大人群便成为公共外交的核心任务之一。而相对于文化交流、互动对话等间接、被动的路径，最为可靠的“培养”手段还是通过跨国的教育和培训对公众直接、主动地施加影响，且在此过程中，政府可以完全掌握对受众的“议程设置”和“框架设置”权力，虽然其也允许平等对话，也不能完全阻隔“异质意见”，但在某种意义上政府依然占据了“话语高地”。因此，一直以来，“教育”都是公共外交“影响模式”的主要策略。JICA也是如此，近些年在其对非公共外交活动中，教育的元素和比重越来越高，现在已经基本形成了派遣教育和接收培训相结合，意见精英与普通大众相兼顾的整体格局。

JICA在对非的派遣教育方面，主要以其扎根颇深且规模庞大的驻非志愿者群体为媒而实现。根据JICA的派遣职种统计，教育类志愿者已经占到了青年协力队派遣总人数的25%。

「JICAボランティア事業報告書 青年海外協力隊派遣実績」，http：//www.jica.go.jp/volunteer/outline/publication/results/jocv.html.且因非洲本身基础教育资源极为匮乏，自然就成为教育类志愿者的主要派驻地。这些志愿者深入非洲的城市、乡村与部落，以“促进非洲复兴”为名，表面上只是从事涵盖各领域的专业教育，但其实际实施过程中无时无刻不渗透着日本的文化、意识形态和价值观。由于非洲民众的普遍文化程度并不是很高，有时并不能区分这些有意无意的“引导”，故而较容易全盘接受其“一面之词”，建构出较为正向的日本形象。此外，鉴于大部分青年协力队员并非教师出身，教育的经验、对学生心理的把控都稍欠火候，JICA于2001年起与日本文部科学省（即日本教育部）“连携合作”，实施“现职教员特别参加制度”，为现职的教师提供去非洲的“绿色通道”，使JICA对非派遣教育的队伍素质有了显著的提高。

ボランティア事業関連報告書·レポート，現職教員特別参加制度·評価報告書，第26页。

在接收培训方面，JICA在以往一直接收各发展中国家的“研修生”，让他们在日本本土接受一到两年的技能培训，之后派遣回国帮助建设。但因此项目规模和数量都较小，其公共外交作用也比较有限。而在2013年的第五次东京非洲发展会议（TICAD）上，日本首相安倍晋三突然表示日本政府将以JICA为载体，开展“非洲青年财经教育计划”，简称“安倍计划”（ABE Initiative）。具体来说，在未来的五年内，日本将接受1000名来自非洲各国的青年，让他们进入日本的大学和企业学习实践两到三年，最后取得硕士学位结业。

Masters Degree and Internship Program of the African Business Education Initiative for Youth （ABE Initiative），http：//www.jica.go.jp/senegal/english/activities/private06.html.由此看来，JICA的教育模式已经从宽泛的全民教育转向更为聚焦的精英教育。一来这群非洲年轻人年龄大约20上下，意识形态和价值观还未完全定型，相比于那些已经形成根深蒂固“刻板印象”的“富布莱特学者”，这群年轻人更易于被引导和影响；二来，因1000人的数量极为有限，能选拔进入的基本都是非洲各国优秀的青年才俊，而这群青年人也许在若干年后就会成为当地的社会精英和意见领袖，到时他们的力量将会难以估量。简单说来，这一计划就是日本通过JICA有意在非洲培养未来“知日派”“亲日派”的“潜力工程”。

（四） 赋权：直接赋权、授人以渔

不可否认，在特定的历史时期，针对特定的国家主体，经济援助确实是公共外交的优秀武器。战后的日本在经济状况好转后，几十年间通过向各发展中国家施以大量经济援助，既攫取了不菲的实际利益，也获得了良好的国际声誉，迅速在世界上树立了“和平且负责任的民主大国”形象。标志性事件便是1989年昭和天皇葬礼，共有158个国家的元首和特使出席，风头一时无两。

Robert M.Orr， JR.， The Emergence of Japans Foreign Aid Power， New York：Columbia University Press， 1990， p.2.而其中大部分都来自发展中国家，非洲也占据了很大比重。正如艾大伟所述，这样的国际地位和形象很大程度上都是通过1989年之前的ODA“买”来的（Buying Power）。

David Arase， Buying Power：The Political Economy of Japans Foreign Aid， Lynne Rienner Publishers，Inc， 1995， pp.203-233.

然而事实证明，只依靠对他国政府单边的经济援助，而不对其施用方式进行进一步管理，有时并不一定能取得想要的公共外交效果，其中的主要问题便在于“直接赋权”与“间接赋权”的思虑。很多国家在对他国实行经济援助时，初期都是采用“间接赋权”的方式，直接把援助给予他国政府，由其代行援助协调工作。但一方面，由于“政府”这样的行为主体对普通民众来讲过于遥远，且再多的ODA对他们来讲也只是一个数字，并无特殊意义。若不将这些抽象的概念化为桥梁、建筑或者“人”这些具象的援助符号和鲜活实例，就不能在民众心目中有效形塑本国形象；另一方面，许多受援国家发展程度有限，政府贪腐情况严重，若将经济援助全盘交由其负责，经由层层盘剥，真正抵达民众手中的援助有时十中无一，这不仅起不到任何公共外交效用，反而会引发公众对援助国的极端反感，认为其援助不过是一纸空文。美国学者菲利普·赛博指出，公共外交的伦理基础便是其努力不能是“欺骗性”行为，应基于真实的政策，而非短暂的承诺，可以说一语道出了“直接赋权”而非“间接赋权”的真谛。

Seib P.， “Public Diplomacy and Journalism Parallels， Ethical Issues， and Practical Concerns，” American Behavioral Scientist， Vol.52， No.5， 2009， pp.772-786.

JICA最初在非洲也是采取“间接赋权”的方式施行公共外交，但其效果一直较差，经由战略转型期的政策转向，现在JICA主要是依仗“人”，即派遣志愿者这一直观符号向非洲民众展示自己的存在。非洲民众只要看到触手可及的JICA志愿者和他们援助的各项设施、所做的各类实务，很容易就将其与日本的援助相联系，进而形塑出日本友好负责的内心观念。此外，JICA在非洲并不仅仅着眼于短期成绩，而是放眼长远，并不是建完设施就甩袖走人，而是长期扎根，直接向非洲民众传授诸项技术，手把手教会其各项能力，让他们自己养活自己，并激发其潜在能力，以求从根本上改善其弱势地位，进而谋求社会权利的整体平衡，而不是只通过表层的虚假繁荣来“饮鸩止渴”。正所谓“授人以鱼不如授人以渔”，这种“赋权”观念一定意义上体现了康德所述的“世界主义”（Cosmopolitanism）精神，即不局限于关注自身利益，也以提升人类共同福祉为目标。由此也给JICA的对非公共外交事业打上了无私、公益等正向标签，使其运行效率得到进一步提高。

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（责任编辑：崔建树）