“背包组长”服务机制探究——兼谈乡村社会管理服务体系建设

◆黄向前 程俊毅 谭明亮 廖建洲

近年来，恩施市沐抚办事处在加强社会管理和服务体系建设方面进行了大量有益的实践与探索，涌现出一大批深受人民群众欢迎和拥戴的 “背包组长”。“背包组长”是当地农民群众对村民小组长的形象称呼，他们常年活跃在田间地头、沟沟坎坎，把服务延伸到基层组织的“神经末梢”，挑起了服务群众大梁。

一、“背包组长”产生的背景

(一)矛盾纠纷多。沐抚办事处原下辖5个村一个居委会，共44个地名组7049户，村民30088人，面积180平方公里。沐抚办事处每个地名组平均管辖农户180户以上，人口在500人左右，最大的组跨度达7公里以上，莫说村民找组长办事难，还有很多村民不认识组长、组长不认识村民。老百姓之间一旦发生纠纷，由于对村组干部缺乏认知，大多不寻求村组干部解决问题，调和不成就动武，或者就直接找办事处主要领导，甚至到市、省越级上访。因此，沐抚办事处一度成为恩施市维稳重灾区，曾多次发生大规模群体性上访事件。

(二)发展任务重。沐抚办事处是湖北省十大旅游名片之一——国家5A级景区恩施大峡谷所在地，是推动恩施旅游产业提档升级的主战场。全力打造一个开放、包容、文明、法治的旅游目的地，实现沐抚办事处“村村寨寨是景区、家家户户是宾馆、人人个个做旅游”的远景规划，既需要稳定的发展环境，又迫切需要强有力的基层组织支撑。

(三)服务群众“最后一公里”问题突出。党的十八大以来，各级党委政府对加强社会管理和服务体系建设提出了新要求。然而，原有的村民小组服务半径大，为民服务“最后一公里”实质脱节，难以发挥推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用。

面对上述情况，沐抚办事处通过深入调查研究，一致认为 “基础不牢，地动山摇!”村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，而村民小组是基层的基层，基础的基础。要解决发展问题、稳定问题，为民服务“最后一公里”的问题，必须从最基层最基础抓起。为此，沐抚办事处决定建立和推行村民小组长工作服务机制。

二、“背包组长”服务机制的健全与运作

(一)科学设置村民小组。这是村民小组长产生的前提和基础。让老百姓选自己了解自己信任的人任组长，让当选的组长热心为村民服务。组大了，村民与村民之间相互不认识不了解，选举谁任村民小组长，村民心中就没有谱。办事处将44个地名组恢复为180个以原生产队为基础的村民小组。现在每个村民小组平均管辖40户，人口在150人左右。

(二)民主选举村民小组长。一是群众推选。分组召开群众大会，按“户为单位，一户一票(每户无论几个人参会都只能投一票)，不设门槛，票高者得”的原则，确保当选小组长的公认度和权威性。二是审核上报。村(居)两委从政治思想、现实表现、基本履职能力等方面对小组长进行政审后上报办事处党委政府。三是研究决定。民主选举产生的村民小组长一般都是在当地德高望重、知书达理和说话做事人们充分相信的乡村贤士、家族负责人以及退休干部职工。

(三)明确岗位职责。小组长职责为“五员”:一是政策宣传员。将党的路线、方针、政策及时传达到每一位村民，使其变为人民群众的自觉行动。二是便民服务员。实行为民服务全程代理，突出做好留守老人、留守妇女、留守儿童全程代理服务工作。三是纠纷调解员。辖区所有矛盾纠纷须首先经村民小组长进行调处，只有在村民小组长调处未成功时当事人方可向上一级(村)申请调处。四是信息报送员。收集并向村委会反映本组村民的建议和意见，同时协助驻村干部做好本组村民耕地、林权、人口、综治、计生、困难户等相关信息的收集、登记工作。五是产业发展引导员。

(四)健全激励机制。一是工作上给条件。配齐办公用品，统一配备便于工作的背包和工作笔记本、小组长工作专用章、笔、雨伞、手电筒等物品。所有村民房屋改造和修建、树木砍伐、社会保障、民事调解以及各种文书证明开具等服务均必须有村民小组长签字盖章，上级有关部门才予以受理。同时办事处、村(居)两级实行服务前置，凡能在组里办的服务事项均下放给村民小组长办理。二是经济待遇上给补助。办事处每年给每个村民小组长发放基本工资补助1200元(通讯费)。同时设立工作绩效奖和年终考核奖，对成功调处矛盾纠纷的按每件50元、对推动本组茶叶和葡萄等产业发展验收合格的按照每亩5元的标准给予工作经费，对年终综合考核考评被评为优秀小组长的给予每人500元“年终奖”。三是政治上给荣誉。办事处、村(居)两级开展优秀村民小组长评选，使村民小组长之间学有先进赶有目标。

(五)注重素质和服务能力提升。采取岗前培训、定期培训、以会代训等多种方式对小组长重点进行政策法规、工作准则、职能职责、办事程序等业务培训和产业发展实用技术培训，着力提升村民小组长的思想理论素质、业务素质和服务能力，使村民小组长明确自己应该为谁服务、在哪些方面服务、怎样才能服务好。

三、主要成效

(一)促进了社会和谐稳定。随着“背包组长”服务机制的建立健全，现在的村民小组再也不是相隔10里20里，组长是人民群众自己推选的信得过的人，村民之间一旦发生矛盾纠纷，就不存在直接找村和办事处领导调处的现象，而是主动找“背包组长”。自2013年建立健全“背包组长”服务机制以来，沐抚办事处真正做到了“小纠纷不出组、大纠纷不出村、疑难纠纷不出乡”，连续三年成为全市“无越级上访乡(镇)”和“社会管理综合治理工作优胜单位”。2015年全办“背包组长”共调处各类矛盾纠纷479件，为社会的和谐稳定作出了积极贡献。

(二)推进了区域经济发展方式转变。以旅游为龙头带动乡村二三产业迅猛发展。成功创建恩施大峡谷国家AAAAA级景区。2015年度，恩施大峡谷旅游景区累计接待游客52.5562万人，比上年增长30.36%;实现营业收入12331.70万元，比上年增长34.91%。新发展“仙居人家”19家，共达47家;新发展农家乐6家，共达24家。农业产业结构调整步伐加快。办事处共发展旅游观光茶叶、葡萄、牡丹、薰衣草等品种的种植20300亩。

(三)密切了党和人民群众的血肉联系。“背包组长”的辛勤耕耘劳作、认真履职尽责，使为民服务“最后一公里”得到畅通，农村基层组织为民服务的“死角”和“真空”得到逐步消除，党和人民群众的关系得到极大改善。近3年，全办180名“背包组长”为民服务全程代理事项1685件，人民群众对“背包组长”无不交口称赞。

四、几点启示

(一)创新是加强基层社会管理服务体系建设的强大动力。创新是引领发展的第一动力，同样，创新对社会管理服务体系建设具有巨大的推动作用。要加强社会管理服务体系建设，增强城乡社区服务功能，必须坚持创新。沐抚办事处“背包组长”服务机制的建立与成功实践，就在于沐抚办事处党委政府坚持一切从实际出发，敢于作为，大胆创新。

(二)选好带头人是加强基层社会管理服务体系建设的关键。恩施市沐抚办事处“背包组长”服务机制在实施过程中之所以能够取得明显成效，关键就在于他们选准了村民小组的“领头雁”“当家人”。好的制度既要靠人去制定，更要靠人去执行。

(三)加强社会管理服务体系建设是一项长期的任务，需要不断深入探索。恩施市沐抚办事处“背包组长”服务机制的建立与推行虽然取得了明显成效，但是从加强基层社会管理和服务体系建设，增强城乡社区服务功能的总体要求和人民群众的需求来看，还有很长的路要走。其主要问题有二:第一，“背包组长”基本属于义务性质，没有工资待遇，对如何保持和充分发挥他们为民服务的热情、增强他们的责任感，尚需进一步探索。第二，“背包组长”的素质提升与进出机制还有待进一步加强和完善。