从官员选拔演变过程探究“人走政息”的症结

庞 强

（南开大学 周恩来政府管理学院，天津 300350）

从官员选拔演变过程探究“人走政息”的症结

庞 强

（南开大学 周恩来政府管理学院，天津 300350）

由于领导者职位存在周期性变动，人走政息现象突出，严重影响政策的连续性和稳定性。从中国的官员选拔制度演变过程窥视“人走政息”的症结：领导者思想偏好与变革力缺失问题，得出人走政息问题的最佳途径是强化法制建设、完善领导政绩考核制度与推进试点改革的制度保护，以此为领导者的社会变革治理提供政治生态的保护。

人走政息；领导者；官员选拔制度；变革

领导是组织或群体中具有更高影响力的成员引领和组织其追随者实现共同目标的过程。[1]1对于任何一个组织或集体的发展，领导需要承担导向与组织的职责，而现实中的各种类型的领导由于复杂的因素呈现出不同的领导特质，由于领导者个人执政理念的不同与职位存在周期性变动，人走政息现象突出，严重影响政策的连续性和稳定性。本文将从中国的官员选拔演变过程的角度，探析当代中国领导者的领导力的缺失因素，并以领导者“人走政息”的现象为例，进行探究与解析其中的症结。

一、基本概况

“人走政息”指前任领导者的执政理念与政策落实在继任领导者的权利交替过程中被冷落、停止或完全改变。这种现象在政治运行的领导者调动中十分普遍，中国历代君王与党和国家领导者均思考过这个问题。

（一）“人走政息” 与领导者变革的内在联系

领导变革是政府创新的主要途径与方式，也是领导者作用最突出的体现。当组织与社会面临问题与发展瓶颈时，领导者需要为组织指出变革方向、指引变革道路、凝聚变革动力、制定变革方案、推进变革落实与克服变革阻力。因此，政府创新的能力往往通过具有创新能力与政治抱负的地方领导者推动，但这种领导变革却不能因个体领导者的创新能力与科学创新施政理念而规避治理创新的后续问题，这也是“人走政息”现象对领导治理变革的危害。

现今，大多的地方政府变革创新多为提高基层行政效率和提供公共服务而进行的创造性改革。例如：天津南开大学在建设津南新校区时，在天津海河教育园区的新校区行政业务楼一楼设立学校各职能部门、审批手续相关部门的服务大厅，以此提高师生办事效率。但是，现实中的领导创新与“人走政息”的发生具有一定的联系，主要表现在三方面：

1. 领导者的创新变革在于对现有法规的突破与挑战，导致领导者的创新性政策缺乏合法性。一旦官员离任，继任者与领导团队不会沿袭其创新性政策。而领导者在任时进行政策推行的难度要比政策推行与法规修改等制度性建设相结合的难度阻力要小，因此，往往基于“政绩路径”，领导者不会为对法规发起的变革进行制度建设。

2. 领导者的创新变革在于对现有利益格局的挑战与突破，导致领导者在利益格局的政策执行中成为个体，从而丧失了政策延续的领导层基础。主推领导者一旦离任，政策便失去了延续的源动力。其中也隐含了领导一把手与领导层的政策建议、利益与决策整合问题。

3. 领导者的创新变革往往具有不可控的延展性。领导者在作出治理创新时，往往缺乏前期的论证阶段便付诸实践，在政策推行过程中一旦没有按照前期规划的政策实现，或发生新的不可控的新型问题变式，创新型政策就有可能在后继领导者自然停止。由于中国政治生态的机制问题，领导者往往不愿承认与改变自己推行的创新性政策，因此这种情况的“人走政息”可以认为是一种政策修正。

（二）研究角度选取

回顾中国历史，“朝令夕改”的政治斗争时有发生，影响中国领导者决策连续性的“人走政息”现象成为政治良性的生态发展的病症。其中原因有很多层面，例如：官员的选拔任用标准、官员升迁考核因素、领导者自身施政理念、领导者排斥前任的标新立异的心理范畴等问题。

其中，官员选拔任用标准成为了晋升到领导层的准入门槛，中国历史上对于官员选拔标准的侧重点也多有考究。通过官员选拔方式选取何种人才进入领导体系？领导的提拔任用是否依据选拔标准形成了一定的行为偏好？这种行为偏好是否会影响到不同领导者的执政方式选择？官员的选拔制度对“人走政息”是否有相关的影响力度？笔者将通过对官员选拔任用标准的理论梳理，对“人走政息”的病症进行探析。

二、官员选拔制度的历史演变过程

（一）古代中国人才选拔路径

1. 古代人才选拔方式发展过程

中国对领导者选拔的相关研究早在古代就正式开始，早期的禅让制到察举制，再到科举制，针对领导者能力的侧重考察点也发生了变化，由通过君王的个人审查到通过家族群臣的推荐，再到通过统一的考试进行选取；从以圣贤德智力的笼统特质考量，到分别开始侧重贤能、五德、孝廉、诗词等方面进行考核。

通过表1整理可以得知，人才选拔侧重点虽有不同，但大致遵循儒家学术“仁政”的核心思想，但是选举制度却有不同。中国古代的人才选拔制度大致经过了察举制——九品中正制——科举制度三个过程的变迁。

表1 中国古代领导者选拔侧重特质

察举由三公九卿、地方郡守等高级别领导考察举荐，按照举孝廉、举茂才[2]158、贤良方正或明经[3]19等考核标准，将品德高尚、才干突出的人才推荐给朝廷；九品中正制强调按品授官，由中正负责察访士人，了解家室渊源，整理其德才表现材料，并做评语，[4]48以此为官员任命与晋升标准；科举制度，就是封建国家根据需要而进行公开、统一、集中的考试录用制度。[5]161

2. 古代领导者特质考评研究

（1）古代人才选拔方式的特点

通过中国古代人才选拔方式的侧重点与考察方式，可以总结出以下特点：

1）考核标准与准则明确。古代的领导者皆遵循一定标准与规则选拔产生，每个朝代或每任领导者都拥有一个较为完善的选拔标准；

2）考核内容全面。可以发现历代对领导者的德智体均有较为严格的考核标准，不仅需要才能、学识突出，更加强调对封建道德的尊崇，这也从侧面反映出“学而优则仕”的传统理念；

3）考核与选拔密切关联。历朝历代对官员的考核与官员任命、选拔紧密相连，一定程度上促使了中国人事制度的完善。

（2）暴露出的问题与不足

我国古代的人才选拔方式也具有一定的问题和局限性。例如，考核任贤举能的标准是为封建道德服务，强调封建地主阶级的利益，不过这也是时代局限性所致；随着古代考核内容的逐渐收紧，通过人才选拔方式对学者的思想控制与束缚效果越来越明显；古代的考试选拔制度往往沦为政治斗争的工具，成为朋党之争的实现途径，选拔出的人才多丧失了政治独立性。因此，我们可以通过封建人才选拔制度概括出古代领导者的能力特征：恪守道德约束、才能出众却趋于服从，古代的领导者由于封建君主体制的影响，多具有一定程度的软弱性与趋附性。

（二）当代官员任用考核机制

官员的任用机制对领导者因素的影响并不局限于领导岗位的任用机制，可能晋升为领导者的管理层人群的准入机制也被纳入其中考虑。

1. 当代官员选拔考核方法

改革开放之后，在组织建设与领导干部任用选拔方面有了突出的发展，在这里介绍几种具有中国特色的选拔任用方法及其优缺点：

（1）委任制

在领导干部管理制度中，直接由上级主管部门或领导直接任命的方式被称为委任法。使用范围包括各级国家权力机关、行政机关和企事业单位，也包括党的一系列职能部门的领导任用考核。

委任制程序简洁明了，组织人事调整具有统一性，便于岗位调配。但一定程度上会出现领导者只对上级领导负责，出现任人唯亲、脱离群众，甚至出现朋党之争，对官僚制的良性生态产生消极影响。委任制应当配套相应的制度约束，明确规定测评方法与细化人事任用程序。

（2）考任制

考任制是我国领导干部人事制度的辅助方式，通过公开考试、以考试成绩为依据择优录取，由此也正式建立起国家公务员制度，规定进入公务员业务类队伍应当通过法定考试，公开竞争，择优录取。比如，现今火爆的国考、省考等公务员考试。考任制度严格把守了公务员的准入门槛，提升了公务员的综合素质，避免了任人唯亲的问题，体现了人事任免的公平、公正与公开原则。但另一方面，机械的考试录用方法不能全面的完成人才的测评工作，比如考试的方式无法甄别人的道德水平、创新能力、应急能力、领导力、实践能力等。

（3）案卷查阅法

案卷查阅法对于全面识别领导干部是一个便捷的方法与途径。查阅法是借助干部档案和相关资料对考核对象进行历史了解的干部考核方法。我国档案体系相对完善，在历史记录以备查阅的案卷有干部档案、干部资料、干部信息数据库、业务考绩档案、纪检监察档案与文书档案等可以提供参考借鉴。

除了以上的官员考核办法，还有聘任制、选举制、民主推荐法、民主评议法、综合测评法等。

2. 新时代领导者能力的特质

新时期，在多元化的官员选拔制度载体下，选拔出的领导特质有与之前两个时期不同的表现。领导者特质体现出中国古代与民国时期相结合的特点，同时带有共产主义共同理念的个性表现。加上我国事务官与政务官不分，一方面提倡官员的创新性，给予主要领导独立自主权；另一方面加强对政务类官员的管理，导致灵活性与创新性缺失。干部缺乏科学分类，管理权限集中，制度不健全，法制建设落后。由此导致的领导者能力特质表现为：考任制下的综合素质全面性、体制内的趋同性与档案体系下的循规蹈矩。

三、官员选拔制度与“人走政息”的内在连接

梳理历史上中国的官员选拔制度变迁，可以总结出同现今“人走政息”现象的内在连接主要表现在：变革力与对领导者思想的影响。

（一）官员选拔制度带来的变革力缺失

1. 官员标准化与统一化

从中国古代的察举制、九品中正制与日趋思想管控的科举制的发展，可以发现中国的政治体制强调官员的标准化与统一化，缺乏个性化培育，尤其是对领导者的选任，往往重点培养“中庸”稳妥的治世官员。因此，面对对前任领导者的政策创新，后继者多选取固守常态，惧怕承担创新后果，尤其在上任官员的改革举措缺乏合法性的支持基础上，继任领导者往往不会独自承担变革压力，从而导致“人走政息”。

2. 档案体系下的循规蹈矩

档案化管理具有天然的管理优势与便利，但档案化的考核机制下，领导者易形成不求无功，但求无过的领导逻辑，惧怕承担变革后果。因此，当前任领导者合理的创新性举措面临合法性质疑时，继任领导者倾向于选择稳妥的无为而治，因此对已有的制度创新、政策创新，甚至是正在进行中的项目工程往往采取停止的策略。

3. 选拔任用标准的平庸化

人云亦云的官场风气除了和我国传统的“上听圣命、本分为官”的思想有关，体制内的选拔任用标准机械式量化，考核工作年限、学历水平、工作经历等，导致中国当代领导者经历趋同、执政理念趋同，缺乏群体创新性，在面对个体创新的前任者，继任者往往选择息事宁人，“人走政息”。

4. 传统的封建道德束缚变革力

纵观中国历史上的领导选拔思想，多强调仁义礼智信，甚至在早期强调领导者“变”的领导品质，但归根到底中国封建官员选拔制度随着中央集权君主专制的逐渐发展，越来越强调对人的思想管束作用，从程朱理学以及之后的八股取士便可以得出结论，中国历史上的领导选拔思想归根到底服务于封建保守势力，封建旧道德对领导变革力的束缚至今都有表现。

（二）官员选拔制度对官员思想的影响

1. 升迁途径的“标新立异”思维

不难看出，领导者的政策选择一定程度上具有一定功利性与利己性。对前任领导者政策的是否继续，更多层面上是继任领导者对于自身领导绩效的考虑。中国传统的新官论——新官上任三把火，强调新任职的领导往往选取具有个人色彩的政策实施，以此获得上级领导的认可与下级官员与民众的支持。面对上任领导的创新变革或政策烂摊子，继任者往往会有“费力不讨好”、“缺乏个人执政特色”或“好欺负”的思想顾虑和自身利益考量，宁愿选择“开来”，也不愿“继往”。

2. 社会治理的维稳偏好

在社会主义市场经济建设时期，领导者的选拔任命偏好往往侧重于维持社会稳定、为经济发展创造良好环境的考核，由此，维稳成了主要领导者应具备的核心素质。因此，领导者在政策的选择方面，往往倾向于选择中央认可或已运转成熟的老模式、老套路，对于变革治理举措即使已经进行，在领导个人任期内也有可能被停止。

3. 官本位思想

官本位思想是长达两千多年的封建社会给现代中国领导者的思想毒瘤，也是隐藏于历史上的官员选拔制度变迁中的病症。“青天大老爷”将官员领导者的权力提升到法律之上，“一朝天子一朝臣”让官员领导者重视派系甚于治理效果。领导者的政策选择不受制度、法律的规范，完全凭个人思想决策政令施行，由此在主政一方的政策选择时，没有框架的约束，领导者“人走政息”也就具有权力保障的可能性了。

4. 任人唯亲的党派思想

古往今来，官员的选拔制度逐渐朝着规范化、条例化的方向演变，民国时期的三权宪法对考试权地位的空前提高是官员选拔制度法制化的重大进步。但中国社会长期形成的人情化、血缘化成为领导者选拔制度迈向法制化的重要阻力，任人唯亲的党派思想泛滥。尽管我国早已出台了公务员法等人事制度，可任人唯亲的领导者选拔思想还未破除，政治利益抱团，甚至出现派系斗争的现象。

综上，可以看出受官员选拔制度的影响，领导者的思想偏好不利于政治生态的良性发展，加上地方创新治理的立法化进程缓慢。因此，领导者更改既有政策没有法律阻力，推行新的政令也易如反掌，这也为“人走政息”的不合理现象提供了合法性的保障。

四、“人走政息”的解决路径

根据官员选拔制度与“人走政息”的内在连结的问题分析，笔者提出 “人走政息”的解决路径：

（一）推进法制化建设

1. 严格落实任期制——根治“人走”问题

中央组织部对干部的任期有严格的限制与要求，一届班子成员的任期一般是5年，5年的任期可以充分保证领导者的工作环境熟悉、工作思想确立、组织工作开展与取得绩效成功的时间生命周期完成。

现实中政府机关单位对任期制的落实不到位。比如，某些领导岗位成为了一部分领导者的跳板与镀金池，组织人事相关部门对任期制的落实失责成为“人走”现象的助力器。但在企事业单位，任期制的落实情况较好，主要领导者往往会任满一期或两期才会进行岗位调动，不同类型的领导岗位对任期制不同的落实情况说明任期制依旧缺乏一定的法制化建设，应当对官员的任期制进行法律化的严格规定，增加未满任期的职位调动的实施难度，严格人事调动制度。通过让领导者干满任期，建立起领导任期的政策负责制，从源头根治“人走政息”问题。

2. 落实人大重大政策立法权——根治“政息”问题

地方的重大事项或整体政策规划应该通过地方人大及其常委会讨论决定，并且通过人大进行相关立法，以此将经过群策群力的政策发展到具有法律效力的地方法规。法大于权的依据决定任何部门或一把手都需遵循，不管是现任领导者或是继任领导，以此为领导者变革治理提供合法性，也为继任者继续政令、政策的落实提供保障。强调重大地方治理的政策决定立法化一方面解决了“政息”的问题，保证政策的连续性与稳定性，另一方面也对政策的前期论证、规划、设计、科学性推演提供了更高的要求，推动科学决策的进程。落实人大重大政策立法权也就一定程度上避免类似“神木模式”随着变革式领导的调任，而“人走政息”现象发生。

3. 完善领导政绩考核制度——修正领导者思想与变革力问题

本文从官员选拔制度的角度探析“人走政息”的症结，本质上是分析经过什么样的官员选拔标准选拔出了能够导致“人走政息”的领导者，这些领导者的行为偏好能不能通过官员选拔标准的改变而进行修正。因此，依据官员选拔制度对官员思想与变革力的影响，笔者提出完善领导政绩考核制度，修正领导者思想与变革力的缺失。

图1 领导绩效考核理想要素

建立多元化的考核机制。领导的任用升迁不再成为“一言堂”，而是具有完整的一整套评价体系（详见图1）。考核到三层的评价：政府部门的评价体系，包括主要负责领导的评价、领导班子评价、上级领导班子决议与党组织建议；社会评价体系，包括对领导者任期内的政策举措的相关评估、媒体评估、基层代表与群众的评价；社会专业调查组织的评价，包括非盈利的社会组织做出的政策分析、政策结果与个人领导力评估。

三层的领导评估将对领导者的考核细化、分化与量化，使之选拔出的领导者能真正代表辖区人民的利益，也给领导者施加领导行为的现实压力。将原有的“官考核官”逐渐发展成以党、政府、基层人民与专业机构协同的考核机制。

（二）探索试点改革的制度保护

一方面，上级政府给予了各级主要领导者足够的自主权，另一方面对具有创新变革思路的“个性官员”缺乏制度的环境保护，这也成为人走政息现象的诱因。上级政府应逐步探索地方性创新试点的制度保护建设，对地方创新治理进行行为程序方面的设计。

领导者创新行为与群体性认可相结合。一建立听证制度，完善意见与利益的表达程序，征求创新政策的受众人群的多元化要求；二建立不同主体的对话机制，使各方利益群体意见充分表达的同时又相互限制，从而促成政策的完善；三建立冲突利益的整合程序，使各方意见能够整合统一，减少改革阻力；[6]四建立革新过程监督与评估机制，通过监督机制对改革加以约束与引导，通过评估机制对下一阶段或新的后续工程进行合理性的再验证过程。五完善合理化变革的立法程序，对经过合理论证与实践验证后的创新治理举措进行立法支持，并成为制度化，以此降低继任领导者继续推行新政的合法性顾虑。

五、小结

确保政策的连续性与决策的连贯性是政府实现治理现代化的题中之义，可以看出，官员选拔程序与相关制度设计对领导者的行为偏好有一定的相关性。中国的领导者选拔制度具有鲜明的传统儒家思想与现代化相过渡的特点，表现出一定的叠加效应，但由于相关政治生态不够完善，导致了中国官员思想的保守、变革力缺失与法制化问题。通过强化法制建设、完善领导者政绩考核制度与推进试点改革的制度保护，使领导者有法变革、依法变革，也为领导者的社会变革治理提供政治生态的保护。从而让旧官审慎施新政、新官必须理旧账的“人走或人不走”皆“政兴”的政治生态建立，从根源上解决“人走政息”的问题。

[1]常健. 领导学教程[M]. 北京：中国人民大学出版社，2014.

[2]黄留珠. 秦汉仕进制度[M]. 西安：西北大学出版社，1985.

[3]李海峰，李兵. 中国科举史[M]. 北京：东方出版社，2006.

[4]郭家齐. 中国古代考试制度[M]//中国文化史知识丛书. 上海：商务印书馆，1997.

[5]张文芳. 中国历代官吏制度[M]. 北京：劳动人事出版社。1987.

[6]常健，郭薇. 如何避免“人走政息”[N]. 南京日报，2013-2-5.

（责任编辑：李俊丹 校对：朱艳红）

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2016-08-05

庞强（1991—），男，河北邯郸人，南开大学周恩来政府管理学院，行政管理专业硕士研究生。