公共服务绩效评价体系构建与应用研究

王晓东　王旭冉　张路瑶　李国红

【摘 要】 “十二五”规划纲要强调，要加强社会建设，建立健全基本公共服务体系；“十三五”规划纲要中，公共服务重点和财政保障机制研究再次被提出；构建完善的公共服务绩效评价体系成为迫切需求。文章从公共服务绩效评价指标的选取、权重的确定及评价方法三方面来构建公共服务绩效评价体系，并采集了河北省11个市2012—2014年的样本数据，采用熵值法对其现有公共服务体系进行了综合评价。

【关键词】 公共服务； 绩效评价； 熵值法； 河北省

中图分类号：F812.7 文献标识码：A 文章编号：1004-5937（2016）08-0067-05

公共服务是21世纪公共行政和政府改革的核心理念，包括加强城乡公共设施建设，发展教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，为社会公众参与社会经济、政治、文化活动等提供保障。党的“十八大”提出要完善公共服务体系建设，提高公共服务效能，在未来十年内公共服务体系基本建成。而政府提供公共服务的效率如何，质量高低，公众是否满意，就需要由公共服务绩效评估来分析与判断。构建科学、规范、合理的公共服务绩效评估体系，对于深化公共服务绩效评估的理论研究和推动绩效评估实践发展具有重要的现实意义和应用价值。

一、相关研究进展

公共服务绩效评价体系建设是政府绩效评价中的一项重要内容，不同学者从不同角度做了大量研究。Ani Matei and Lucica Matei[1]从跨学科的角度提出最适当的公共服务体系评价及监管模型应该带有概率和统计性质，并强调有效的公共服务体系应具备开放性和动态性。Cláudia Carvalho et al.[2]从理论上提出了评估公共服务质量的概念模型，强调在评估过程中应探索公民、公共组织以及社会对公共服务发展的影响，并充分调查公民对公共服务的满意度，关注公共管理在公共服务中的重要性，进而找出公共服务质量的决定因素。李剑[3]将基本公共服务的评价指标分为投入类、能力类和效果类，选取基础教育、公共卫生和基础医疗、基本社会保障和就业、公共安全、公益性基础设施、环境保护六个一级指标，并在其下选取具体的二级指标进行绩效评价体系的构建。唐晓英[4]运用规范性研究方法，提出公共服务绩效应从公共服务供给、覆盖面、体系完善程度以及建设的规范性四个方面进行评估。王永坚[5]通过构建评价指标体系，采用因子分析法对我国2010年31个省（自治区、直辖市）公共服务绩效作出综合评价，验证了运用因子分析法评价公共服务绩效的可行性。Mehmet Zahid Sobaci et al.[6]指出，在土耳其某些城市，政府使用微博提供透明度、参与度双高且面向公民的公共服务，以提高公共服务质量，但其中带有自我推销和政治目的。诸大建和王欢明[7]采用文献研究法，对国内外现有公共服务绩效评价相关研究成果进行简要梳理，得出公共绩效评价指标逐步向多元化发展，评价方法以主观感知和客观评价相结合为主，并且公众满意度是未来公共服务绩效评价的价值取向。曾莉和李佳源[8]采用问卷调查法与多元回归分析，分别从整体层面和具体维度上对某市公共服务绩效评价主客观契合度进行研究，得出在整体层面上主观感知与客观评价契合度较高，在具体层面两者之间存在偏差。舒银燕和范亚舟[9]以相关性、效率、效果和可持续发展为准则设计公共服务绩效评价指标体系，以推动公共服务绩效评价的规范性、全面性和长期性。胡税根和陈雪梅[10]提出对于公共服务，政府应加强理论研究，争取政治支持，健全公共服务标准的监督机制，培育并鼓励社会各方共同参与公共服务建设。

纵观不同学者的研究成果，主要基于职能和价值两个标准，从效率和结果两方面来对公共服务评价。从理论上构建公共服务体系以及建立绩效评价体系居多，操作性不强；且评价指标设计仍以公共服务效率、投入产出比为主，而公共服务绩效评价的价值取向已经向建设结果转变，以往指标设计缺乏对公共服务建设结果的反映；有些学者从实证分析角度出发构建公共服务绩效评价体系，但由于在评价过程中缺乏层次性，且确定指标权重时主观性较强，在某种程度上使评价结果脱离实际，使评价模型失效。

二、公共服务绩效评价体系的构建

（一）公共服务绩效评价体系的构建原则

1.科学全面原则

公共服务体系是一个复杂的有机的网络系统，设计的要素指标种类繁多，而且各个要素之间相互作用、相互影响。公共服务质量就是由这些要素指标所体现出来的功能质量的一种综合反映。在设计绩效评价体系时，既要考虑科学性，又要考虑全面性。科学性就是必须以相关学科的理论阐述为依据，保证指标的涵义、指标的计算符合科学的要求。全面性是指公共服务体系的覆盖面要广，要合理权衡公共服务体系的不同层级和类别，找出共性指标，剔除个性指标，以便于提高指标的可比性，使评价指标体系科学合理、可操作性强。

2.公平效率原则

在公共服务绩效评价中往往用“效率”来衡量公共服务质量。效率指公共服务的投入产出比，强调在既定的投入水平下使产出水平最大化。效率更多的强调经济性，而公共服务是为了满足社会和公众的需求，具有较强的外部性，单纯用效率指标来对公共服务质量进行评价显然有失公允。公共服务绩效既要追求经济上的效率性，又要讲究政治上的公平性[7]。所谓公平，就是要求政府在为社会各利益集团提供公共服务时严格履行其所承担的责任和义务，做到公正、合理。公平摒弃了经济上的功利主义，推动更多的社会福利向弱势群体转移，以保证社会成员的基本需要。公共服务体系建设应兼顾公平与效率，经济效率只有与社会公平相结合才能充分发挥公共服务的作用。

3.成本效益原则

从经济学的角度来看，成本效益原则是指经济信息供给与需求不平衡的状况下，经济信息供给花费的成本和由此而产生需求之间要保持适当的比例，成本绝对数并非越低越好，关键看一项成本的发生其产生的效益是否大于该项成本支出。当选择某个成本动因所带来的经济效益大于因选择该成本动因而增加的计量成本时，即应选择该成本动因；反之，则应放弃。在评估公共服务绩效时，应把公共利益最大化作为最终标准，在选择公共服务评价指标时，就必须要考虑指标的选择成本与公共服务绩效评价产生的效益之间的关系。当对某项公共服务绩效评价产生的效益大于其指标的选择成本时应选择；反之，则放弃。

4.以人为本原则

党的十七大报告提出了以人为本的科学发展观。以人为本强调对人性的理解和尊重，把人置于体系中最重要的地位。公共服务绩效评价时要牢牢把握以人为本的核心，应当以人的需求为基本点，公共服务的质量应更多地取决于社会公众的认同，使人民满意。政府及公共部门在对所提供的公共服务进行绩效评价时不仅要考虑经济性，更应考虑社会性，应更多地站在人的角度来考虑问题，以不断提高公共服务的水平和效益。

（二）公共服务绩效评价体系的设计

1.公共服务绩效评价指标的选取

由于公共服务的定义、范围及其评价指标都没有统一的标准，公共服务项目繁多，没有办法对所有的公共服务项目一一进行绩效评价，本文选取代表性强、关注度高的重要项目建立评价指标体系。按照城市基本公共服务满意度来划分，评价指标体系共涉及九大基本要素，分别是：公共交通、公共安全、公共住房、社保就业、医疗卫生、基础教育、环境保护、文化体育与公职服务（中国社会科学院公共服务蓝皮书课题组，2015）。本着坚持科学全面、公平效率、成本效益、以人为本的原则及便于研究的目的，将九大基本要素重新归类，划分为以下7个一级指标：医疗卫生类指标、公共设施类指标、社会保障类指标、公共就业类指标、科教文体类、环境保护类和公共安全类指标，并在一级指标下面选取具体的二级指标。

在医疗卫生类指标中，选取医生数和卫生技术人员数量或者每千人口医生人员数和每千人口卫生技术人员数来反映医护水平，选取卫生机构床位数或者每千人口卫生机构床位数来反映医疗设施供给情况；在公共设施类指标中，选取年末实有城市道路面积和全年公共汽（电）车客运总量来反映城市交通与出行服务，选取建成区绿化覆盖面积和供水综合生产能力来反映民众生活环境状况；在社会保障类指标中，选取基本养老保险覆盖率、医疗保险覆盖率和失业保险覆盖率来反映提供社会保险情况；在公共就业类指标中，选取登记失业率、在岗职工人数和在岗职工平均工资来反映民众就业状况和生活水平；在科教文体类指标中，选取专利申请受理量来反映科技发展现状，选取普通中学生师比来反映基本教育投入，选取公共图书馆图书藏量来反映各市文化储备，选取文化体育娱乐业建设项目投资来反映各市对文化体育业的重视程度与资金投入力度。环境保护类指标中，选取人均环境保护支出和环境保护支出占财政支出的比例来反映环境保护的投入水平。在公共安全类指标中，选取人均公共安全支出和公共安全支出占财政支出比例反映公共安全的投入水平。

2.公共服务绩效评价指标权重的确定

熵值源于信息论，是对不确定因素的一种度量，通过各因素值的特点来确定其各自的影响程度，且信息量越大，不确定性越小，而信息量越小，则不确定性就越大，熵也越大。熵值法通过计算熵值来判断一个事件的随机性及无序程度，也可以用熵值来判断某个指标的离散程度，指标的离散程度越大，该指标对综合评价的影响越大。熵值法得出的权重完全基于数据，避免人为因素的干扰，相对于其他权重确定方法而言具有较强的客观性，因此，本文采用熵值法来确定各指标的影响程度。

本文首先运用熵值法对各类二级指标分别进行处理，得出各类二级指标的权重，并求得各一级指标的综合值；然后，继续采用熵值法对各一级指标进行处理，得出各一级指标的权重，并求得各市的综合值；最后，根据各权重判定各指标的影响程度，根据综合值分析各城市的详细情况。

综上所述，本文确定的公共服务绩效评价体系如表1所示。

三、公共服务绩效评价体系的应用

（一）样本选择与数据来源

本部分以河北省11个市为研究对象，原始数据来自2013—2015年《河北省经济统计年鉴》和2012—2014年河北省各市国民经济与社会发展统计公报。由于各方面原因，在查找环境保护类和公共安全类指标时，各城市公布的具体指标各异，部分城市不同年度数据缺失，所以舍弃了环境保护类指标和公共安全类指标，着重对医疗卫生类指标、公共设施类指标、社会保障类指标、公共就业类指标、科教文体类5个一级指标17个二级指标进行评价。

（二）数据处理及结果分析

首先，以各个二级指标值为对象，运用熵值法，得出各个二级指标在其一级指标下的权重，并以此为依据，得出每个一级指标的综合得分。然后，以第一次熵值法处理得到的各个一级指标综合得分为对象，再次运用熵值法得出各个一级指标的权重，并以此为依据求得各个城市公共服务情况的综合得分。数据处理结果见表2和表3。

由表2可知，根据第一次熵值法处理结果，医疗卫生类指标中，相对于卫生机构床位数来说，医生和卫生技术人员数量更能代表各市的医疗卫生情况；公共设施类指标中，各二级指标所占比重相差不大，可以共同反映各市的公共设施建设情况；社会保障类指标中，失业保险覆盖率所占比重最大，其次是基本养老保险覆盖率和医疗保险覆盖率；公共就业类指标中，在岗职工人数所占比重最高，说明在岗职工人数能较好地反映各市公共就业情况；科教文体类指标中，公共图书馆总藏量和专利申请受理量可以更好地说明各市科教文体服务现状。

根据第二次熵值法处理结果，医疗卫生类指标和科教文体类指标的权重分别为为25.7%和24.2%，所占比重最大，公共就业类指标和公共设施类指标的权重分别为19.0%和17.2%，所占比重相对较少，最后是社会保障类指标，其在公共服务中的比重仅为13.9%。

由表3可知，从河北省各市公共服务建设总体情况来看，河北省省会石家庄市的公共服务水平最高，唐山市、保定市和邯郸市紧随其后，但总体得分相差甚远；其次是秦皇岛市、邢台市和张家口市，廊坊市和沧州市总体得分一样；最后是承德市和衡水市。

从公共服务各方面建设情况来看，医疗卫生类中，石家庄市的医疗情况最好，其次是唐山市和保定市，承德市相对最差；科教文体类中，石家庄市仍居首位，保定市和唐山市次之，衡水市相对最差；社会保障类中，唐山市情况最好，其次是秦皇岛市和石家庄市，衡水市相对最差；公共设施类中，石家庄市最乐观，唐山市紧随其后，廊坊市和衡水市相对最差；公共就业类中，唐山市最理想，石家庄市次之，衡水市相对最差。

（三）对策建议

通过对2012—2014年河北省各市公共服务情况的数据分析，各市公共服务的发展情况更加明晰，建设中存在的不足也更加清楚，如何采取措施来改善其公共服务情况的问题便迎刃而解。

首先，河北省经济发展水平相对于我国其他经济发达省份来说稍稍落后，而公共服务的建设与经济发展水平相辅相成、紧密相连，因此在注重发展经济的同时，绝不可忽视公共服务的建设。其次，公共服务由医疗卫生、社会保障等多方面综合体现，以各级指标权重为方向，着重采取改善措施才能达到应有的效果。由于医疗卫生类、科教文体类更能反映公共服务情况，因此可以通过增加医生及卫生技术人员数量等来改善医疗卫生情况，增加公共藏书和专利受理量等来改善科教文体情况，还可通过促进就业，改善公共设施并增加失业与养老保险等来补充提高河北省公共服务的整体情况。最后，河北省各市公共服务发展情况不均匀，结合各市公共服务的发展特点并采取针对性措施，才能保证公共服务水平的有效提高。具体来说，河北省省会石家庄市虽然公共服务水平最高，但还需通过提高各类社会保险并促进就业来保持与经济同样的发展水平；唐山市公共服务总体水平仅次于石家庄，但医疗卫生、科教文体落后石家庄市较多，医疗卫生方面需要加大对医疗卫生技术人员的培养及卫生医疗设备的投入，科教文体方面则需加大对图书、专利、文体等项目的投入；保定市、邯郸市的社会保障情况最差，增加市民的社会保险势在必行；秦皇岛市社会保障情况相对较好，但医疗卫生等其他方面都需加大力度改善；邢台市、张家口市等其他6个城市的公共服务建设情况都较差，需要整合资源、统筹安排来全面提高其公共服务水平。

四、结语

我们致力于建设的现代化政府是服务型政府，公共服务建设情况是衡量政府职能履行程度的重要指标和尺度。制定一套操作性强且科学客观的公共服务绩效评估体系对政府提供公共服务不仅具有监督作用，更具有指导意义。

【参考文献】

[1] MATEI A，MATEI L. Systemic Model for Optimal Regulation in Public Service[J]. Theoretical and Applied Economics， 2006（3）：45.

[2] CLAUDIA C，CARLOS B，JOSE S C. Towards a conceptual model for assessing the quality of public services[J]. International Review on Public and Nonprofit Marketing， 2009，7（1）：69-86.

[3] 李剑. 基本公共服务评价指标体系研究[J].商业研究，2011（5）：48-56.

[4] 唐晓英. 论地方政府公共服务绩效评估的标准体系[J].学术交流，2011（10）：46-49.

[5] 王永坚. 基于因子分析的省级政府公共服务绩效评价研究[J].福建行政学院学报，2012（1）：12-18.

[6] MEHMET Z S，NACI K. The use of twitter by mayors in Turkey： Tweets for better public services？ [J]. Government Information Quarterly， 2013，30（4）：417-425.

[7] 诸大建，王欢明.公共服务绩效评价的价值趋向、评价方法和评价指标[J].上海市经济管理干部学院学报，2013（2）：1-10.

[8] 曾莉，李佳源.公共服务绩效主客观评价的契合性研究——来自H市基层警察服务的实证分析[J].公共行政评论，2013（2）：72-180.

[9] 舒银燕，范亚舟.优化我国基本公共服务绩效评价的思路及其制度支持[J].地方财政研究，2013（6）：21-25.

[10] 胡税根，陈雪梅.公共服务标准化创新研究——以杭州市上城区为例[J].理论探讨，2014（5）：160-164.