浅析排污费改税的必要性

陈晓晨

随着我国经济的快速发展，环境问题日益严峻，大气、水、土壤都呈现出严重的污染情况，排放的污染物已经超出了环境能够承受的能力，不但严重影响了人民群众的身体健康，对社会的可持续发展也产生了巨大的负面影响。面对这样的环境情况，我国目前采取的主要环境保护措施仍然是2003 年开始实施的排污收费制度。该制度以行政命令收费为主要手段，从实施十几年的情况来看在控制污染排放、筹集环保资金等方面起到了一定的积极作用，但同时其缺陷与不足也不断的暴露出来。2015年6月国务院法制办将财政部、税务总局、环境保护部起草的《中华人民共和国环境保护税法（征求意见稿）》及说明全文公布，并征求社会各界意见，主要内容就是将污染物排放由征收排污费改为征收排污税。

一、关于排污费和排污税

（一）排污费

排污费是指针对污染者向环境中排放污染物以及超过国家或地方规定排放标准的污染物排放行为，对排放的污染物种类、数量及浓度征收的费用由环境保护部门收取。排污收费制度则是对排污收费的征费对象和主体、课征依据和范围、征收程序以及征收的排污费的管理和使用等的规定。

（二）排污税

排污税就是我们通常所说的狭义的环境税：为了筹集环保资金并预防和控制环境污染而征收的税收，主要具有以下几个方面的特点：（1）纳税主体的确定性，即产生排污行为并对环境、经济、社会等产生较重大影响的经济主体。（2）实现途径的具体性。排污税主要是利用税收制度，将经济主体对环境产生的外部影响转化为内部成本，促使经济主体采用更有利于生态平衡、环境保护和节能减排的生产方式和经营模式。（3）征收目的的明确性。征收排污税的目的是为了保护环境、减少污染。（4）征收原则的特定性。排污税和排污费都是依据“谁污染谁付费”原则。

（三）排污费与排污税的比较

大多数的学者认为排污收费制度其具有“准排污税”的性质。具体来讲，排污费与排污税的异同如下：

1、 排污费与排污税的相同点

第一，征收目的相同。不管是排污费还是排污税都是政府运用看的见的手来进行调控，实现对环境的保护。第二，征收原则相同。排污费和排污税都是采取“谁污染，谁缴费/税”这一原则，使得经济主体为自己的污染行为负责。

2、排污费与排污税的不同点

第一，从设立依据来看，排污费主要依靠政治权力而排污税则依靠法律赋予公共部门提供公共服务和公共物品、行使公共管理的职权。

第二，从征收主体和征收对象来看，排污费的征收主体是地方环境保护部门，征收的对象是污染环境的经济主体；排污税的征收主体是税务机关，其征收的对象具有普遍性，包括企业、机关、团体，也包括污染环境或利用资源进行日常生产生活的居民。

第三，从收入使用和分配情况来看，排污费收入主要用于污染治理和环境保护、环境保护执法经费，经济主体可以将排污费纳入其生产成本，销售时以售价转移到消费者身上；排污税收入主要用于污染治理和环境保护，其费用不纳入经济主体的生产成本，只增加经济主体应缴税额，使收入分配在国家和经济主体之间有效调节。

第四，从征收环节来看，排污费是对生产的最终环节排放的污染物收费而排污税可对生产环节的任何过程课税也可对消费环节课税。

第五，从审批部门和执行力度来看，排污费的审批部门是财政部或省级政府，强制性弱于排污税，执行力度较弱；排污费的审批部门是人民代表大会、财政部，其执行力度较强，具有强制性。

二、排污收费制度存在的问题

排污收费作为一项实施了很多年的环境经济政策发挥了积极作用，但随着经济的发展和环境情况的变化，其缺陷和不足也逐渐显露，主要有以下几点：

（一）《排污费征收使用管理条例》（以下简称《条例》）立法依据不足，与其他法律有冲突。一般而言法律分为上位法和下位法，下位法的立法依据是上位法，《条例》属国务院颁布的行政法规，其没有上位法的依据，使得法律依据缺失，不利于其执行。另外，《条例》与《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《固体废物污染防治法》、《环境噪声污染防治法》这几部法律之间存在冲突，例如，《条例》中对于固体废物的规定就和之后出台的《固体废物污染防治法》在征收范围上有着明显的区别。

（二）排污费的征收范围较窄。首先从排污费征收的覆盖范围来看，目前排污收费制度还没有覆盖所有的乡镇企业，据统计，乡镇企业的GDP的影响在20%到25%之间，但向其征收的排污费却不到10%①。乡镇企业由于缺乏资金和技术，其造成的污染不可小觑。其次从排污费的征费项目来看，目前征收的100多项的排污费中并没有对飞机、机动车、船舶、花费、农药等产生的污染进行征收。第三从排污费的纳税主体来看，目前的纳税主体主要是排放污染物的企业和个体工商户，以及少数省市征收的垃圾处理费，对居民个人的污染行为约束力较小。

（三）排污费的征收强制性不足。排污费在OECD 国家是纳入了国家税收体系的，有立法依据，具有税收“强制性”的特征。我国排污费是国务院制定的，在法律上没有立法依据，致使排污收费制度的强制性、权威性、刚性较弱，在征收过程中存在难以征收以及征收的随意性较严重的现象。

（四）排污费的征收管理能力较弱。排污费在征收管理层面的问题首先表现在对于污染物的监测能力不足，各级监测站人员、能力、设备等都有所欠缺。另外由于环保部门没有专门设立排污费征收机构和配置专职人员，导致排污费不能按时、全面、足额的征收。最后环保部门的经费都是财政全额拨款，与地方财政状况息息相关，财政预算安排的资金如果无法保证拨付，就会导致机构经费不足，进一步导致排污费的征收与使用出现问题。

三、 排污费改税的意义

（一）实现可持续发展，有利于环境保护。以环境为代价实现经济高速发展导致环境问题的日益突出，在治理环境污染的各项举措中，相比其他经济手段和行政手段，排污税具有固定性、强制性、无偿性、强有力的法律依据以及双重红利等优越性，可以将环境问题负的外部性问题内转化为内部成本，促使环境资源更有效的利用。这是排污费所不能比拟的。因此，推动排污费改税，同时配合其他手段和措施，有利于实现可持续发展和保护环境。

（二）有利于经济发展方式的转变。中国目前是以粗放型发展为主的经济发展方式，主要依靠资源和劳动力来促进经济的发展。因此经济发展存在产业结构不合理、经济结构不合理等问题和矛盾。将排污费改为排污税虽然可能会增加企业的税负，但是可以推动高污染、高耗能企业淘汰落后技术和设备，从而推动经济发展和产业升级，实现经济发展方式的转变。

（三）有利于解决环保资金投入不足和征收时遇见的问题。随着经济的发展，环境问题的恶化，污染治理的环保资金需求量越来越大，不管是国外还是国内，环保资金的重要支柱都是政府投入。根据环保部和国家统计局的数据，我国2007年到2012年之间的环境污染治理投资总额占GDP 的比重分别为1.36% 、1.49%、 1.35%、 1.67% 、1.27% 、1.59%，都在百分之一点五左右波动，根据世界银行的标准，我国环境污染治理的投入只能使环境恶化得到控制而不能得到改善。通过税收的方式，可以有效调节环保资金的投入，解决环保资金投入不足的问题。另一方面，从前文分析中可以看到排污费在征收过程中存在很多的困难，与收费相比，税收具有固定性、强制性、无偿性三大特征，且法律是税收执行的依据，因此，将排污费改为排污税，有利于解决收费过程中的困境。

（四）有利于完善税收制度。欧盟国家倡导的“绿色税制”改革主要是促使欧盟各国开征环境税、生态税，同时对其他扭曲性税种进行调整。我国1994 年税制改革主要是对企业所得税、增值税等税种进行改革。2013 年十八届三中全会提出深化税制改革的主要任务之一就是开征环境税。将排污费改为排污税推动财税体制改革向前发展，有助于进一步优化税制结构，实现税制的“绿化”，完善我国的税制体系，实现与国际接轨。

注解：

① 陈曦.我国的排污收费制度研究[D].昆明理工大学，2011：43.

参考文献：

[1] 高萍.中国环境税制研究[M].中国税务出版社，2010.

[2] 公雪.论我国排污费改排污税的必要性[J].金融财会，2013.

[3] 陈曦.我国的排污收费制度研究[D].昆明理工大学，2011