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法治与善治

2016-04-20俞可平

西南政法大学学报 2016年1期
关键词:政治学城管公正

俞可平

(北京大学 政府管理学院,北京 100871)



法治与善治

俞可平

(北京大学 政府管理学院,北京 100871)

“法治”与“善治”是中共十八届四中全会《决定》里的一个重要论断,即“良法是善治之前提”。政治学者对这个论断肯定非常高兴,为什么呢?因为政治学这些年来一直关注的重要概念“善治”,第一次正式进入了中共中央的文件。在此之前,有一些文章里面出现过,但是在中共中央的决定里,“善治”这个概念还是第一次出现。我们认为,这是政治学的一个贡献。但是,今天在座有很多法学家,还有其他学科的学者,可能不会同意,会说“善治”怎么是你们政治学的贡献呢?古代不是就有“善治”一词了吗?

确实,汉语中自古就有“善治”这个词。但是有这个词,不等于就有这个概念,词和概念常常是不一样的。比方说“共和”一词,“中华人民共和国”这个国号中的“共和”,是一个重要的政治学概念,然而,“共和”一词在古汉语里面早已有之。西周就有“共和元年”。大家想一想,这两个“共和”的意义一样吗?完全不同。还有“民主”一词,现在是我们社会主义核心价值之一。在古汉语里面,也早已有“民主”这个词了。但那个时候的“民主”与我们现在作为政治学重要概念的“民主”,其意义正好相反。古汉语中的“民主”,是指“民的主人”,就是君主。

“善治”作为汉语词汇之一,它的一般意义就是“良好的治理”。古今中外都有这个概念,谁不要良好的治理?但是作为现代政治学的一个重要概念,善治指的是公共利益最大化的治理过程和治理活动。它是一种官民共治,是国家治理现代化的理想状态。

怎么解释公共利益最大化的治理活动?所有的公共治理可能会有四种效果,有两种效果是我们要追求的,有两种是我们要避免的。我们要追求的第一种效果,就是所有公共政策的利益相关方都从这项政策中获益,所有利益相关方的整体利益达到了最大化,这样的一种状态就是我们要追求的最佳的治理状态,也就是善治。第二种效果是,绝大多数的利益相关方在这项公共政策和这项公共治理中获益了,少数人的利益受损,或者少数人的利益没有增加,这叫次优。这也是我们要追求的效果,其实,第二种情况是最多的。这第一和第二两种效果都是我们理想的目标。第三种是多数利益相关方在这项公共治理中利益受损了,只有少数人获益,这叫次劣,这种效果是我们要避免的。但是这还不是最差的效果,最差的效果是什么呢?是所有相关方的利益都在这项公共治理和公共政策当中受损了,这叫最劣,这是我们要绝对避免的效果。

大家可能会觉得哪会有这样的公共政策呢?我们还真有这样的公共政策,大家都说不好,都说利益受损了,我把这样一种现象概括为“城管式困境”。“城管”的各个相关利益方,都觉得自己是受害者,都不满“城管”政策。首先,“城管”人员自己不满。他们觉得辛辛苦苦为市民维护城市秩序,有时还冒着生命危险,但收入低,还不被大家理解。其次,“城管”对象不满意。那些城市的流动商贩,辛辛苦苦到城市来挣点钱,“城管”来了要驱赶他们,甚至罚款和没收商品,他们最不满意“城管”,简直视“城管”为洪水猛兽。再者,城市居民其实也不满意。买菜买水果等东西不方便了,居民便说,好好的人家摆个摊,为何要把商贩赶走。等到商贩影响城市市容了,居民又会抱怨说,城管怎么不来管管这些小商小贩啊?最后,媒体舆论也把“城管”当作批评抨击的对象,有时甚至把他们“妖魔化”。

要达到理想的善治状态,有好多因素,其中一个特别重要的因素,就是四中全会所说的“良法”。欲善治,首先得有良法。那么,从国家治理现代化角度来看,或者从政治学的角度来看,什么才是良法呢?我认为良法应该具备五个特性:

第一,合法性 这个合法性不是你们法学的合法性,不是legality, 而是政治学的合法性,是legitimacy, 就是正当性。也就是说,法律是人民意志的集中体现,其根本功能是保障人民的主体地位,国家的法律必须最大限度地体现和反映民意。这个民意就是国家法治体系的合法性基础。

第二,完备性 国家必须拥有一个比较完备的法律体系。各类组织、各个群体和全体公民的经济行为、政治行为和社会行为均有基本的法律可以遵循,特别是公共权力必须要有法律授权。在这方面我们进步和成就很大,到2010年基本上建成了比较完备的中国特色社会主义法治体系。但还是有很多缺憾,一些特别重要的法律我们还没有,比如言论自由,大家说很重要,但《新闻法》仍只是在积极地考虑当中。还有,我们有这么多民间组织、社会组织,但我们现在还没有《社团法》。

第三,合理性或者科学性 就是国家的法律体系不仅有合法性和完备性,还必须有合理性,所谓合理性或科学性,就是说法律能够反映社会的客观需要,体现公平公正的有效原则,有效保证公民的正当权利。

第四,权威性 宪法和法律要成为公共治理的最高权威,必须有权威,而不是当作摆设。任何组织和个人必须在宪法和法律的范围内活动,不得超越宪法和法律的权威。

第五,可行性 法律还应当具备现实的实现条件,也就是说国家的法律要与社会的经济、文化发展水平相适应,具有可操作性和可行性。比如说廉政,现在大家都很拥护新一届中央领导“打老虎”。但是大家想一想,为什么会有这么多的腐败官员?是因为我们没有法律吗?我们的廉政法规可能是全世界最多的,有100多个。腐败之所以发生,其中当然有对于廉政法规执行不力的问题,但也有一部分原因是廉政法规不具备可行性。

法治也是善治的要素,法治贯穿于善治的整个过程当中和各个方面。善治作为公共利益最大化的治理活动和治理过程,需要具有各种要素,法治本身就是要素之一。除了法治以外,善治还包括公正、参与、责任、稳定、回应、透明、协商等等要素,而善治的任何一个要素都离不开法治。

比如说,关于公正的问题。我们都很重视公正,它是社会主义的核心价值,也是首要价值。现在公正方面的挑战非常严重,是全面深化改革的出发点和落脚点之一。公正首先要有物质基础,特别是财富分配要公正。但是光有物质基础远远不够,公正还必须有制度基础和制度保障,法治就是公正的基本制度保障。

再比如说,关于参与的问题。现代的治理我们叫民主治理,民主治理又叫做参与式治理。从事政治学研究的人都知道,治理中最时髦、最先进的方式叫参与式治理,这也特别符合社会主义公民参与的精神。但是,如果没有足够的合法参与渠道,那就会产生“参与式危机”,现在我们的参与危机其实已经出现了。例如,现在的群体事件和信访事件就是一种“参与式危机”。我们的GDP增长创造了世界经济史的发展奇迹,连续35年年均增速超过9%。但前些年群体事件已经成为影响社会稳定最重要的因素之一。所以,我们要克服“参与式危机”。如何克服?克服的主要途径在哪儿呢?这就是增加合法的参与渠道,真正实现公民的有序参与。只有公民广泛的有序参与,国家才能够长治久安。有序参与的前提,就是合法参与渠道的增加。

还有关于责任政府的问题。我们现在强调要建设责任政府,责任也是善治的要素之一。但是政府的责任由谁来确定?责任不是上级机关随意确定的,更不是领导自己确定的,要由法律来确定。在我们的脑子当中,可能觉得政府的责任是由上级机关决定的。上级要我做什么,我就做什么,这就是尽责。这不是国家治理现代化所要求的责任,真正的责任政府必须由法律授权,是法定的责任。政府的法定责任应当有两种,一种是主动责任,即政府必须承担的法定责任,即使没有外部压力,政府也须主动尽责。另一种是被动责任,即对外部的要求及时做出适当的回应。现在我们通常理解的政府责任是一种被动式的责任,其实更重要的是主动的责任。所以,这次十八届四中全会的《决定》里面有一条,就是以后有些重要岗位的国家公务员要向宪法宣誓。这是一个很重要的举措,有利于强化政府官员的责任意识。

还有关于协商民主的问题。我们现在很重视协商民主,协商民主也离不开法治,否则也会变样。没有法治保障的协商民主,最终可能成为随意的、没有任何约束力的所谓“咨询民主”。

我们认为,法治贯穿于善治的所有要素当中。没有基本的法律规范和制度机制,善治的每一个要素都有可能发生性质的改变,危害公共治理,甚至导致恶治和劣治,最终损害公共利益。

简单地用一句话来概括我的关于“法治”与“善治”的观点就是:法治是善治的前提,没有法治便无善治,也就没有国家治理的现代化。

本文责任编辑:林士平

1008-4355(2016)01-0006-03

2015-06-21

俞可平(1959),男,浙江诸暨人,中共中央编译局原副局长,北京大学政治学研究中心主任,讲席教授,政府管理学院院长。

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10.3969/j.issn.1008-4355.2016.01.02

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