法治与善治

俞可平

(北京大学 政府管理学院，北京 100871)



法治与善治

俞可平

(北京大学 政府管理学院，北京 100871)

“法治”与“善治”是中共十八届四中全会《决定》里的一个重要论断，即“良法是善治之前提”。政治学者对这个论断肯定非常高兴，为什么呢？因为政治学这些年来一直关注的重要概念“善治”，第一次正式进入了中共中央的文件。在此之前，有一些文章里面出现过，但是在中共中央的决定里，“善治”这个概念还是第一次出现。我们认为，这是政治学的一个贡献。但是，今天在座有很多法学家，还有其他学科的学者，可能不会同意，会说“善治”怎么是你们政治学的贡献呢？古代不是就有“善治”一词了吗？

确实，汉语中自古就有“善治”这个词。但是有这个词，不等于就有这个概念，词和概念常常是不一样的。比方说“共和”一词，“中华人民共和国”这个国号中的“共和”，是一个重要的政治学概念，然而，“共和”一词在古汉语里面早已有之。西周就有“共和元年”。大家想一想，这两个“共和”的意义一样吗？完全不同。还有“民主”一词，现在是我们社会主义核心价值之一。在古汉语里面，也早已有“民主”这个词了。但那个时候的“民主”与我们现在作为政治学重要概念的“民主”，其意义正好相反。古汉语中的“民主”，是指“民的主人”，就是君主。

“善治”作为汉语词汇之一，它的一般意义就是“良好的治理”。古今中外都有这个概念，谁不要良好的治理？但是作为现代政治学的一个重要概念，善治指的是公共利益最大化的治理过程和治理活动。它是一种官民共治，是国家治理现代化的理想状态。

怎么解释公共利益最大化的治理活动？所有的公共治理可能会有四种效果，有两种效果是我们要追求的，有两种是我们要避免的。我们要追求的第一种效果，就是所有公共政策的利益相关方都从这项政策中获益，所有利益相关方的整体利益达到了最大化，这样的一种状态就是我们要追求的最佳的治理状态，也就是善治。第二种效果是，绝大多数的利益相关方在这项公共政策和这项公共治理中获益了，少数人的利益受损，或者少数人的利益没有增加，这叫次优。这也是我们要追求的效果，其实，第二种情况是最多的。这第一和第二两种效果都是我们理想的目标。第三种是多数利益相关方在这项公共治理中利益受损了，只有少数人获益，这叫次劣，这种效果是我们要避免的。但是这还不是最差的效果，最差的效果是什么呢？是所有相关方的利益都在这项公共治理和公共政策当中受损了，这叫最劣，这是我们要绝对避免的效果。

大家可能会觉得哪会有这样的公共政策呢？我们还真有这样的公共政策，大家都说不好，都说利益受损了，我把这样一种现象概括为“城管式困境”。“城管”的各个相关利益方，都觉得自己是受害者，都不满“城管”政策。首先，“城管”人员自己不满。他们觉得辛辛苦苦为市民维护城市秩序，有时还冒着生命危险，但收入低，还不被大家理解。其次，“城管”对象不满意。那些城市的流动商贩，辛辛苦苦到城市来挣点钱，“城管”来了要驱赶他们，甚至罚款和没收商品，他们最不满意“城管”，简直视“城管”为洪水猛兽。再者，城市居民其实也不满意。买菜买水果等东西不方便了，居民便说，好好的人家摆个摊，为何要把商贩赶走。等到商贩影响城市市容了，居民又会抱怨说，城管怎么不来管管这些小商小贩啊？最后，媒体舆论也把“城管”当作批评抨击的对象，有时甚至把他们“妖魔化”。

要达到理想的善治状态，有好多因素，其中一个特别重要的因素，就是四中全会所说的“良法”。欲善治，首先得有良法。那么，从国家治理现代化角度来看，或者从政治学的角度来看，什么才是良法呢？我认为良法应该具备五个特性：

第一，合法性 这个合法性不是你们法学的合法性，不是legality， 而是政治学的合法性，是legitimacy, 就是正当性。也就是说，法律是人民意志的集中体现，其根本功能是保障人民的主体地位，国家的法律必须最大限度地体现和反映民意。这个民意就是国家法治体系的合法性基础。

第二，完备性 国家必须拥有一个比较完备的法律体系。各类组织、各个群体和全体公民的经济行为、政治行为和社会行为均有基本的法律可以遵循，特别是公共权力必须要有法律授权。在这方面我们进步和成就很大，到2010年基本上建成了比较完备的中国特色社会主义法治体系。但还是有很多缺憾，一些特别重要的法律我们还没有，比如言论自由，大家说很重要，但《新闻法》仍只是在积极地考虑当中。还有，我们有这么多民间组织、社会组织，但我们现在还没有《社团法》。

第三，合理性或者科学性 就是国家的法律体系不仅有合法性和完备性，还必须有合理性，所谓合理性或科学性，就是说法律能够反映社会的客观需要，体现公平公正的有效原则，有效保证公民的正当权利。

第四，权威性 宪法和法律要成为公共治理的最高权威，必须有权威，而不是当作摆设。任何组织和个人必须在宪法和法律的范围内活动，不得超越宪法和法律的权威。

第五，可行性 法律还应当具备现实的实现条件，也就是说国家的法律要与社会的经济、文化发展水平相适应，具有可操作性和可行性。比如说廉政，现在大家都很拥护新一届中央领导“打老虎”。但是大家想一想，为什么会有这么多的腐败官员？是因为我们没有法律吗？我们的廉政法规可能是全世界最多的，有100多个。腐败之所以发生，其中当然有对于廉政法规执行不力的问题，但也有一部分原因是廉政法规不具备可行性。

法治也是善治的要素，法治贯穿于善治的整个过程当中和各个方面。善治作为公共利益最大化的治理活动和治理过程，需要具有各种要素，法治本身就是要素之一。除了法治以外，善治还包括公正、参与、责任、稳定、回应、透明、协商等等要素，而善治的任何一个要素都离不开法治。

比如说，关于公正的问题。我们都很重视公正，它是社会主义的核心价值，也是首要价值。现在公正方面的挑战非常严重，是全面深化改革的出发点和落脚点之一。公正首先要有物质基础，特别是财富分配要公正。但是光有物质基础远远不够，公正还必须有制度基础和制度保障，法治就是公正的基本制度保障。

再比如说，关于参与的问题。现代的治理我们叫民主治理，民主治理又叫做参与式治理。从事政治学研究的人都知道，治理中最时髦、最先进的方式叫参与式治理，这也特别符合社会主义公民参与的精神。但是，如果没有足够的合法参与渠道，那就会产生“参与式危机”，现在我们的参与危机其实已经出现了。例如，现在的群体事件和信访事件就是一种“参与式危机”。我们的GDP增长创造了世界经济史的发展奇迹，连续35年年均增速超过9%。但前些年群体事件已经成为影响社会稳定最重要的因素之一。所以，我们要克服“参与式危机”。如何克服？克服的主要途径在哪儿呢？这就是增加合法的参与渠道，真正实现公民的有序参与。只有公民广泛的有序参与，国家才能够长治久安。有序参与的前提，就是合法参与渠道的增加。

还有关于责任政府的问题。我们现在强调要建设责任政府，责任也是善治的要素之一。但是政府的责任由谁来确定？责任不是上级机关随意确定的，更不是领导自己确定的，要由法律来确定。在我们的脑子当中，可能觉得政府的责任是由上级机关决定的。上级要我做什么，我就做什么，这就是尽责。这不是国家治理现代化所要求的责任，真正的责任政府必须由法律授权，是法定的责任。政府的法定责任应当有两种，一种是主动责任，即政府必须承担的法定责任，即使没有外部压力，政府也须主动尽责。另一种是被动责任，即对外部的要求及时做出适当的回应。现在我们通常理解的政府责任是一种被动式的责任，其实更重要的是主动的责任。所以，这次十八届四中全会的《决定》里面有一条，就是以后有些重要岗位的国家公务员要向宪法宣誓。这是一个很重要的举措，有利于强化政府官员的责任意识。

还有关于协商民主的问题。我们现在很重视协商民主，协商民主也离不开法治，否则也会变样。没有法治保障的协商民主，最终可能成为随意的、没有任何约束力的所谓“咨询民主”。

我们认为，法治贯穿于善治的所有要素当中。没有基本的法律规范和制度机制，善治的每一个要素都有可能发生性质的改变，危害公共治理，甚至导致恶治和劣治，最终损害公共利益。

简单地用一句话来概括我的关于“法治”与“善治”的观点就是：法治是善治的前提，没有法治便无善治，也就没有国家治理的现代化。

本文责任编辑：林士平

1008-4355(2016)01-0006-03

2015-06-21

俞可平(1959)，男，浙江诸暨人，中共中央编译局原副局长，北京大学政治学研究中心主任，讲席教授，政府管理学院院长。

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10.3969/j.issn.1008-4355.2016.01.02