以两个总目标定位两个体系的意义及其关系

张文显

(中国法学会，北京 100032)



以两个总目标定位两个体系的意义及其关系

张文显

(中国法学会，北京 100032)

以两个总目标定位两个体系的意义及其关系，也就是法治体系和国家治理体系的关系。我们都知道，党的十八届三中全会作出了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出了全面深化改革的总目标。十八届四中全会作出了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。两次中央全会是全面建成小康社会同一主题在时间轴上的有序展开，两个全会的《决定》堪称“姊妹篇”。由此，中国社会主义现代化建设呈现出了改革与法治双轮驱动的崭新局面。因为这样一个内在的关系，所以无论是理解四中全会《决定》，还是理解三中全会《决定》，我们都一定要把两次全会、两个《决定》结合起来。特别是对四中全会的精神，一定要结合三中全会精神来领会和理解，并以三中全会的《决定》为前提。我们搞法律的同志，讲四中全会的时候首先要把三中全会搞明白。四中全会《决定》既贯彻、落实十八大精神，也接续三中全会精神。另外，法治建设的一系列重大问题，一些原则性的问题，在三中全会的《决定》当中已经做出了顶层设计和战略部署。基于这样一种认识，我选择了这样一个题目。

下面我讲四个问题：

第一个问题，全面推进依法治国是全面深化改革的重要方面

三中全会作出了全面深化改革的决定，四中全会作出了全面推进依法治国的决定，那么在三中全会的决定当中已经包含了推进法治中国建设的若干重大问题的部署。习近平总书记指出：“全面推进依法治国是关系我们党执政兴国、关系人民幸福安康、关系党和国家长治久安的重大战略问题，是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要方面。”[1]

我认为，这句话加上两个《决定》的有关内容，可以这么来理解：首先要“在全面深化改革总体框架内全面推进依法治国各项工作”。这也是四中全会《决定》的原话；其次要坚定不移地推进法治领域的各项改革，四中全会《决定》提出了190项改革举措，这些改革举措都是全面深化改革应有的内容；最后要以改革思维和改革方式推进法治中国建设。三中全会之后，大家都提出要以法治思维和法治方式来深化改革。四中全会之后法学界也强调，要用改革的思维和改革方式来推进法治中国建设。

习近平总书记指出：“全面推进依法治国是一个系统工程，是国家治理领域一场广泛而深刻的革命。”[1]我们要坚定不移地推进法治领域的改革，坚决破除束缚全面依法治国的体制性、机制性障碍。解决法治领域的突出问题，例如立法不良，有法不依，执法不严，司法不公，监督疲软，权力腐败，人权保证不力等等问题，根本途径在于改革。用老办法应对新情况、新问题，或者是用修修补补的方法是解决不了问题的。四中全会《决定》坚持问题导向，推进国家治理体系和治理能力现代化的要求，直面法治建设领域的突出问题，回应人民群众的热切期待。许多改革举措涉及到利益关系、权力结构，都是“硬骨头”。可以说，法治改革进入了前所未有的深水区和攻坚期，这比经济改革、社会体制改革更难，“硬骨头”更多。比如，人民法院现在的执行权和审判权分离，在体制上执行权能不能从人民法院剥离出来；再如，公安机关现在管看守所，这是可能造成刑讯逼供的一个体制性的问题，看守所能不能够剥离出来移交给国家司法行政机关；再比如，检察机关决定对犯罪嫌疑人实施强制措施，特别是批捕这样的强制措施，要不要从检察机关剥离出来移交给人民法院。职务犯罪现在是检察机关自己侦查，自己决定批捕，这就缺少了一个权力制约的环节。这些问题能不能得到解决，要啃权力结构的调整这块“硬骨头”很难，所以一定要用改革的思维来推进法治中国建设。

习总书记讲“全面推进依法治国是一场广泛而深刻的革命”，大家想想革谁的命？谁来革命？革到什么程度？像这样的一些重大问题，都要在改革的思维下才能够准确定位，才能够下大决心。

第二个问题，法治体系是国家治理体系的组成部分，两个体系的关系到底怎么样

习近平总书记讲：“法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。”[1]怎么理解“依托”？我的理解：依托就是制度载体，就是制度化的设计。如果没有这样一个载体，国家治理体系就不复存在，也不能运行。宪法是法治体系的基石，依宪执政、依宪治国是法治体系的支柱，当然也就构成了国家治理体系的基石和支柱。从制度载体的角度还可以这样来说，科学立法、严格执法、公正司法、全党守法(当然也包括全民守法)是国家治理体系运行力和执行力的逻辑力量和外在标志。也就是说，没有这样的一些方面，国家治理体系的运行力和执行力就要大打折扣。

从另一个角度来讲，法治体系是国家治理体系的主干。我们都知道，我们国家的治理体系就是制度体系，它包括三个方面：第一个就是以宪法为统领的法律制度体系；第二个是以党章为统领的党规、党法制度体系；第三个就是以党的基本路线、大政方针为统领的政策制度体系。这三个制度体系当中，政策制度体系属于过渡性的，它或早或晚会转化为法律，或者转化为党内法规制度体系。一说到党内法规制度体系，大家就以为党内法规是适用于党内的，实际上我们党制定的大量规范性文件，不仅仅适用于党内。譬如说《关于加强党对国家立法工作领导的若干意见》，规范的是党委和人大及其常委会的关系，是怎么样把党的路线方针政策、党的主张上升为国家的宪法和法规。人大在讨论法案当中遇到问题，特别是重大分歧如何向党中央报告，由党中央来决策。还有譬如关于加强党委对政法工作领导的条例，规范的是党委及其政法委与公安机关、审判机关、检察机关、司法行政机关等等方面的关系。我通常用小平同志讲的“党规党法制度体系”替代“党内法规”的说法。在三个制度体系当中，“党规党法制度体系”最终要上升为宪法和法律。

第三个问题，建设中国特色社会主义法治体系是实现国家治理体系现代化的必然要求

国家治理现代化包括国家治理体系、治理方式和治理能力三个方面的现代化，核心是国家治理体系现代化，即是治理制度体系的现代化。因为没有治理体系的现代化，也就谈不上治理方式和治理能力的现代化。

对于国家治理现代化的标准，学术界有各种各样的概括。譬如说在前不久召开的一次会议上，有的专家认为国家治理现代化的标准有六条，这就是民主治理、法治治理、公正治理、文明治理、清廉治理、高效治理。有的学者认为，现代国家治理有五条指标，就是功能化、理性化、科学化、自由化、民主化等等。我认为，从实践的意义上和角度上，是不是可以将国家治理现代化的核心标准确定为三条，就是科学化、民主化、法治化。

所谓科学化，就是作为现代化的国家治理必须深刻认识、充分尊重、自觉遵循国家治理的客观规律，这里既包括人类社会国家治理的一般规律，也包括基于中国历史传统和现实国情的中国国家治理的特殊规律。譬如说在世界范围内，在主权同一前提下的权力分工与制约；譬如说政党治理制度，这些都是现代国家治理的一般规律。从我们中国来讲，坚持以人民代表大会为根本制度载体，实行党的领导、人民民主和依法治国有机统一，坚持依法治国基本方略与依法执政基本方式相结合，坚持依法治国与以德治国相结合，这就是我们治国理政的特殊规律。科学化要求我们认识和处理好党民关系、党政关系、党法关系，认识和处理好中央与地方的关系、中央事权与地方事权的划分及其相互关系、政府与市场社会的关系、国家治理与社会治理的关系、国家治理与国际治理的关系。只有科学地界定和划分这些关系，才能够保证国家治理的科学化。在这方面，不科学的因素还相当多。

国家治理现代化的另一个标准就是民主化。民主化是国家治理现代化的根本表征，这一点我们有很多政治学的大家在这儿，我就不班门弄斧地细说了。

第三，我想讲的就是法治化。由于法治与国家治理息息相关。在现代国家，法治是治国理政的基本方式，是国家治理现代化的重要标志。通过健全和完善国家治理法律规范、法律制度、法律程序和法律实施机制，形成科学完备的以法治为基础的国家治理体系，使中国特色社会主义制度更加成熟、更加定型、更加管用。我想，这是国家治理现代化的基本规律。为什么法治能够实现国家治理现代化呢？我想主要有两点：第一点就是法治为国家治理注入了良法的核心价值。十八届四中全会文件表述得很好，“法律是治国之重器，良法是善治之前提。”[2]而我们讲的是法治是国家治理的前提，良法是实现国家治理真正做到善治的前提。什么样的法是良法？充分体现了现代法治核心价值的法就是良法。比如尊重保障人权，维护社会公平正义，促进社会和谐，增进人民福祉等等，体现这样一些核心价值的良法为善治创造了前提，这是一点。另外一点，就是在国家治理体系法治化的基础上，还要推进国家治理方式和治理能力的法治化，要运用法治思维和法治方式去治国理政。

在科学化、民主化、法治化这三个标准当中，我个人认为，法治化是科学化、民主化的制度保障，是实现执政、决策、立法科学民主的路径，也可以说法治化是国家治理现代化的必由之路。我在2014年8月份写了一篇文章，发表在《中国法学》上，标题就是《法治与国家治理现代化》，也收录到了俞可平教授主编的书里，所以我在这里就不展开了，大家有兴趣的话可以看一看那本书。

“三化”的标准为什么说是从实践的角度提出来的呢？因为我们党提出了科学执政、民主执政、依法执政；人民代表大会提出了科学立法、民主立法、依宪立法；政府提出了科学决策、民主决策、依法决策。党、人大、政府提出的都是三条：科学、民主、法治。所以，这是不是可以作为法治现代化的三个标准的实践来源？

最后一个问题，在法治的轨道上推进国家治理体系的现代化

十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》和习近平总书记《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》强调，要在法治的轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化。如何理解这句话的科学内涵，如何在法治的轨道上，或者说怎样在法治的轨道上来推进国家治理的现代化，我想这是一个非常重大的课题，这是一个横跨政治学和法学的核心问题。

[1]习近平.关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明[N].人民日报，2014-10-29(2).

[2]新华社.中共十八届四中全会在京举行[N].人民日报，2014-10-24(1).

本文责任编辑：林士平

1008-4355(2016)01-0003-03

2015-06-21

张文显(1951)，男，河南南阳人，中国法学会党组成员，中国法学会副会长，吉林大学哲学社会科学资深教授，博士生导师。

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10.3969/j.issn.1008-4355.2016.01.01

编者按：

2014年12月11日-13日，中央编译局西南政法大学政治学法学理论研究基地第二届高峰论坛系列活动在重庆西南政法大学渝北校区举行，来自全国各地逾100位政治学、法学界的专家学者，就本次高峰论坛的主题——“法治与国家治理现代化”展开了热烈的讨论。在全面深化改革和依法治国的背景下，本次论坛具有特别的意义，契合了国家治理现代化的实际和经济生活的新常态。“法治与国家治理”笔谈取自与会专家学者在论坛中的大会发言。