基于平衡计分卡的政府绩效管理体系建构探析

蔡晶波

[内容提要]平衡计分卡是绩效管理中的一种新思路，适用于对部门的团队考核。将平衡计分卡引入政府绩效管理有助于其工作思路的理顺，有益于具体工作的落实，同时更有利于绩效的科学评价。构建基于平衡计分卡的绩效管理体系应当兼顾共性和个性、战略性和协同性以及前瞻性和可行性，从人员、技术、资金保障和环境支持三大条件着眼，具体履行十三条操作流程，同时，处理好“三个关系”是关键，解决好“三个问题”是补充。

[关 键 词]平衡计分卡；政府绩效管理；建构

平衡计分卡（The Balanced Score Card，简称BSC）始创于20世纪90年代，是绩效管理中的一种新思路，适用于对部门的团队考核，从一般管理工作而言，平衡计分卡符合财务评价和非财务评价并重的业绩评价体系的设置原则，绩效评估中引入平衡积分卡有益于扩大员工参与意识、服务于战略目标，有益于实现组织短期和长期目标之间的平衡，并且通过实施BSC，还能够较好地提高组织整体管理水平，同时，平衡计分卡可以使企业管理者仅仅关注少数而又非常关键的相关指标，在保证满足企业管理需要的同时，尽量减少信息负担成本。值得强调的是，平衡计分卡通过对组织各要素的组合，让管理者能同时考虑各职能部门在组织整体中的不同作用与功能，使他们认识到某一领域的工作改进可能是以其他领域的退步为代价换来的，促使管理部门考虑决策时要从组织出发，慎重选择可行方案。[1]从这些层面上讲，将平衡计分卡引入政府绩效管理有助于其工作思路的理顺，有益于具体工作的落实，同时更有利于绩效的科学评价，颇具现实意义。

一、基于平衡计分卡的政府绩效评估体系构建的主要原则

原则即说话或行事所依据的法则或准则，是看待事物、解决问题的最基本的立场和出发点，将平衡计分卡引入政府绩效评估之中须坚持三大基本原则：

第一，兼顾共性和个性。从共性来看，各级政府都是在党的领导下开展工作，都以建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府为目标，都会对其他组织和个人的利益产生重要影响，因此在构建新体系时既要充分贯彻党的路线方针政策，坚持行政管理体制改革的正确方向，又要充分考虑各利益群体的诉求，达成与各方的协调一致。从个性来看，不同类型、层级和区域的政府组织在发展环境、工作任务、自身特性等诸多方面都存在差异，因此，各组织应根据具体情况规划战略和制定目标，不能照搬照抄，否则设计出来的绩效管理体系会因水土不服而无实际效用。例如，试点单位中，海林市下辖的两个不同的乡镇，一个以农副产品加工业为主导产业，一个以经济作物种植业为主导产业，因此，各自所选择的发展战略和绩效目标具有很大的差异。

第二，兼顾战略性和协同性。明确战略导向是新体系构建过程中应一以贯之的重要原则。具体而言，设计平衡计分卡时，要在组织使命、核心价值观、愿景的牵引下，紧紧抓住组织的战略绩效领域、少数关键流程、核心成员以及战略信息，切忌“眉毛胡子一把抓”。非关键工作不必纳入到平衡计分卡中，非骨干人员的绩效评价应以绩效考核量表解决。与此同时，在构建新体系时应紧紧抓住平衡计分卡各层面目标之间的因果支撑关系和指标之间的关联关系，要处理好长期利益与当前利益之间的矛盾，要协调好组织与外部环境之间的关系，要把握好不同部门和个体之间的职能结构，以保证新体系从整体上形成协同效应。

第三，兼顾前瞻性和可行性。一方面，平衡计分卡是科学的管理工具，内含许多前瞻性的管理理念、技术与方法。政府组织引入平衡计分卡的根本目的在于提高为经济社会发展服务、为人民服务的能力和水平，因此，在构建政府绩效管理体系时要严格遵循这一先进工具的核心理念，切忌将平衡计分卡直接套用在现有管理格局上，以免失去其对管理水平提升的促进作用。另一方面，要处理好继承与创新的关系，要考虑平衡计分卡与整个政治体制兼容的问题，以便设计出来的新体系具有可行性。当平衡计分卡的应用触及某些群体的既得利益时，可采取“小步推进”的方式或做好协调工作，以便减少新体系推行的阻力。

二、基于平衡计分卡的政府绩效评估体系构建的基本条件和操作流程

在政府组织中构建和推行基于平衡计分卡的绩效管理体系需具备人员、技术、资金、环境等方面的条件。

从人员条件来看，主要表现在三个方面：第一，一把手高度重视和积极参与。绩效管理是组织管理的核心环节，没有一把手的参与，组织的使命、核心价值观、愿景、战略等都无从确定。第二，组建平衡计分卡团队。不仅新体系的设计需要懂管理和懂业务的组织骨干参与，而且新体系的推行也需要专门的工作小组根据情况的变化对平衡计分卡进行调整，以维护体系的正常运作。例如，海林市就在市委组织部专设了平衡计分卡领导小组，负责全市试点单位的新体系构建和推行工作。第三，全员参与。

从技术条件来看，主要是两方面的要求：第一，外部专家的指导。对于绝大多数政府组织来说，平衡计分卡还是个新鲜事物，难以在短时间内对其有准确深入的了解，因此，在新体系构建时借助外部专家的力量是很有必要的；第二，内部专业人员的支持。在平衡计分卡团队的人员或能力有限的情况下，需要从组织内部抽调相关专业人员参与新体系的构建，以便帮助设计人员准确掌握具体业务情况。例如，海林市就从统计局抽调了部分干部参与到指标的设计工作中来，各试点单位也派出内行的业务骨干向设计人员介绍具体情况，为设计工作的顺利开展提供了有力支援。

从资金保障和环境支持来看，一方面，新体系的设计和推行需要投入大量的经费，尤其是在内部技术力量薄弱的情形下，培训工作显得尤其重要，需要政府组织拨出专项资金予以支持。另一方面，上级组织对新体系构建工作的支持也极为重要，否则，即便体系设计成功，也难以在管理实践中运用。

根据试点单位的经验，构建基于平衡计分卡的政府绩效管理体系需要遵循以下十三个步骤，分别是：确定试点单位、组建平衡计分卡团队、聘请外部专家、组织理论研习和培训、数据采集与分析、初步构建通用模型、新体系的设计、管理软件开发、制订新体系试运行方案、新体系的试运行与调整、管理软件调试、修订通用模型和形成管理软件。其中新体系的设计还包括五个子步骤，即设计战略地图、设计平衡计分卡、制作指标卡、开发行动方案、设计绩效考核量表。

三、基于平衡计分卡的政府绩效评估体系构建的基本思路

按照平衡计分卡的逻辑关系理顺设计思路，是新体系构建的关键所在。具体来说，在设计时应把握三条主要线索。

线索一：四个层面之间的关系。平衡计分卡四个层面间形成目标因果关系链，由上至下逐层牵引，从下往上逐层支撑。[2]在设计时，应从两个方面来理解这种关系。一是从层面上区分绩效结果和驱动因素。利益相关者层面要求对政府工作满足利益相关者需求的程度和效果加以界定，财务层面则要求对政府组织的预期财务成果进行界定，两者所规定的目标是组织在愿景期内要取得的绩效成果，因此，这两个层面的目标设置和表述，需充分体现结果导向。与此不同的是，内部业务流程层面要求设计者从政府组织错综复杂的工作中识别并理顺少数关键流程，学习与成长层面则需要设计者明确政府组织在愿景期内有关人力资本、信息资本和组织资本开发和建设的要求，两者所规定的目标是驱动组织达成预期绩效成果的因素，因此，这两个层面的目标设置和表述，需充分体现过程导向。二是从各层面目标的角度理顺因果关系链。尽管从层面上来看，学习与成长层面和内部业务流程层面所界定的都是组织绩效的驱动力量，但是这两者之间也应该形成因果驱动关系，即学习与成长层面所界定的组织无形资产是政府各关键流程创造价值的源泉和动力。综合起来看，这四个层面之间的因果逻辑关系是，政府组织只有在人才充沛、信息畅通、组织环境优良的情况下，才能有效开展各项关键工作，只有各项关键工作全部达到预期目的，才能满足利益相关者的需求并取得预期的财务成果。设计者需准确把握这一逻辑关系，确保目标设置的科学合理、目标表述的准确到位。例如，试点单位海林市环保局就“预防污染”战略主题，在利益相关者层面设置了“减少环境违法行为”这一目标，在财务层面设置的目标则是“争取资金投入”，继而在内部业务流程设置了三个目标对前两个层面的目标予以支撑，即“严把建设项目审批关”、“完善环境监测体系”和“加大环境监察力度”。接下来，该局在学习与成长层面设置了三个无形资产方面的目标用以驱动内部业务流程，即“提高行政执法人员综合素质”、“完善信息系统”和“创建五型领导班子”。这四个层面的目标环环相扣，形成了较强的因果驱动关系。

线索二：平衡计分卡总卡与战略主题分卡之间的关系。总卡与战略主题分卡之间的关系是总括与细化、总领与补充的关系。在新体系构建时，设计者需把握好两点：一是分层分别设计；二是目标的承接与分解。具体来说，分层分别设计是指总卡与分卡之间要形成差异，总卡中的目标要侧重于一般性，以便保持政府组织重大政策的连贯性，分卡中的目标要侧重于特殊性，以便能够突出不同时期战略举措之间的独特性。目标的承接和分解是指总卡和分卡之间要协调一致，总卡中的目标是“源”，分卡中的目标是“流”，分卡中的目标应该来自于并有效支撑总卡中的目标。这一逻辑关系，貌似简单，实际上是项目试点中争议颇多的环节，这主要是因为政府组织需要统筹发展经济社会各项事业，所肩负的工作具有范围广、层级多、纵深长的特点。因此，在实践中经常出现这种情况，要么总卡目标界定的过于宽泛，导致分卡目标难以起到细化的作用，要么总卡目标界定的过于狭窄，导致总卡或遗漏关键工作事项，或因目标过多显得拥挤不堪。要解决这一问题，设计者需根据战略导向对初步确定的总卡目标按照重要程度予以排序，筛选出最重要的目标纳入总卡，次重要的目标纳入分卡，总卡没有涉及的重要目标也应在分卡中予以补充；同时，需根据组织职能和权限对宏观目标进行细化，以提高目标的精确程度，从而达到既合理控制总卡目标数量，又不遗漏关键事项的目的。此外，设计者应具有丰富的政府管理工作经验，以便把握目标的概括程度。例如，试点单位海林市政府在总卡的内部业务流程层面设置了“培育主导工业产业”这一目标，在分卡的内部业务流程层面则相应地设置了五个目标，即“加大招商引资力度”、“建成林木加工基地”、“做强清洁能源产业”、“加快开发区建设”和“优化企业经营环境”，这些目标既是对总卡目标的承接和分解，更是对总卡目标的必要补充，体现了总分卡目标之间“源”与“流”的关系。

线索三：目标、指标、目标值、行动方案之间的关系。在制作平衡计分卡时，应该依次推导出目标、指标、目标值和行动方案。[3]其中，目标确立了工作内容，即做什么，作用在于指明方向。目标设置的依据是上级目标、职责权限和工作流程。指标描述了衡量维度，即如何评价目标，作用在于加强控制。指标来源于目标，因此它的选择和设计应该通过目标的承接和分解来进行。试点过程中，一些单位习惯于按照关键绩效指标法所倡导的指标分解法进行平衡计分卡的指标设计，这就违背了平衡计分卡的核心理念，应该予以避免。目标值规定了预期绩效，即做到什么程度，作用在于确立标准。按照目标设置理论，目标值的确定应该兼顾挑战性和可行性，即遵循适度原则。行动方案说明了工作计划，即怎么做，作用在于提供手段。行动方案应该在综合考虑工作方向、评价维度和工作力度的基础上制定。例如试点单位海林市林业局在利益相关者层面设置了“扶持涉林经营者健康成长”这一目标，采用的衡量指标为“技术服务满意度”、“政策扶持兑现率”和“林政案件结案率”，设定的目标值分别为 “80%”、“75%”和 “85%”，制定的行动方案包括“举办林木病虫害防治培训班”、“完善涉林经营者政策扶持管理办法”等。

四、基于平衡计分卡的政府绩效评估体系构建需要注意的问题

在政府绩效管理领域推行平衡计分卡，需要充分考虑政府组织的特点。根据试点经验，以下三个方面对体系设计质量和运行效果有重要影响，需要加以关注。

一是严格遵循平衡计分卡理念开展体系设计工作。[4]切实以平衡计分卡的理念为指导，是保证新体系设计工作不误入歧途的前提条件。就试点情况来看，设计偏差主要集中在四个方面：第一，对平衡计分卡的逻辑关系把握不准。例如，在没有战略可依的情况下设计平衡计分卡，导致目标出现离散现象；在没有理顺目标之间因果驱动关系的情况下选择和设计指标，导致指标体系散乱；行动方案的开发没有综合考虑目标、指标、目标值的牵引作用，导致行动方案出现方向错误或力度不够。第二，将平衡计分卡与其他管理工具混淆使用。这主要表现在指标体系的设计过程中，设计者常常按照关键绩效指标法以指标分解的方式设计新指标，偏离了平衡计分卡所倡导的通过目标的承接与分解来设计指标的方法，从而割裂了目标和指标之间以及指标内部之间的关系。第三，没有将平衡计分卡落实到个人层面。个人计分卡是平衡计分卡体系的重要组成部分，建立基于职位的个人计分卡既能对组织战略目标和部门工作目标形成有效支撑，也能适应政府组织岗位调动频繁的需要，能保证平衡计分卡体系的稳定性。第四，在设计过程中出现“闭门造车”和“越俎代庖”的现象。例如，使命和核心价值观是组织的核心管理理念，对组织的发展有着重要的影响。设计者在没有广泛征求组织成员意见和经过政府领导班子充分讨论的前提下，自行确定使命和核心价值观的具体内容，容易导致使其没有实际意义，从而变成空洞的口号。

二是正确处理不同层级和主体的平衡计分卡之间的衔接问题。[5]不同层级和主体的平衡计分卡能否有效衔接，直接决定了整个新体系的整合力，是创造组织协同效应的关键所在。这一问题应从纵横两个角度来把握：从纵向来看，在设计组织、部门、个人的平衡计分卡时，要按照分层设计的理念，首先在使命、核心价值观、愿景和战略的指导下设计组织平衡计分卡，然后再根据组织战略目标和部门职能权限设计部门计分卡，最后根据部门战略目标和岗位职责权限设计个人计分卡，三者之间的目标要密切整合，不能出现悬空现象，因此在设计时要注意个人目标、部门目标、组织目标之间的递延支撑关系，避免简单移用。从横向来看，在设计业务部门与支持部门、核心人员和辅助人员的平衡计分卡时，要按照分别设计的理念，根据不同部门和个体的职责权限以及各自在价值创造流程中所处的节点位置来制定目标，既要做到分工明确、职责清晰，又要保持工作连贯、紧密配合。需要注意的是，平衡计分卡的应用要建立在对内部业务流程和组织人事体系进行系统梳理的基础上，对设计过程所暴露的问题不应该采取回避态度，应尽可能采取措施予以解决，以维护新体系的功效。

三是努力实现平衡计分卡的内部整合以及与其他配套管理系统的协调。[6]在系统整合问题上，设计者应该从三个方面着手：首先，平衡计分卡本身所内含的管理要点之间的协同。平衡计分卡是一个内涵丰富的理论框架，涉及使命描述、价值观提炼、愿景规划、战略执行、利益相关者管理、财务管理、流程再造、人力资源管理、信息管理、组织文化建设、领导力开发、团队建设等一系列管理范畴，因此是一个极具包容性的开放系统。设计者应该按照平衡计分卡理论的要求将应用中所涉及的管理要点尽可能的统筹起来，形成相互之间的协同效应，不能因为某个要点出现纰漏造成整个管理体系的功能下降。其次，绩效管理各环节之间的融合。在战略地图、平衡计分卡、指标卡、行动方案和绩效考核量表形成以后，设计者应建立起相匹配的绩效沟通与反馈机制，制定新绩效管理体系的推行方案，从而为平衡计分卡的应用提供可操作的平台。再次，与人力资源管理其他职能体系之间的整合。绩效管理体系的设计和运行始终与人力资源管理的其他职能体系紧密相关。目前，政府组织中职能不清晰、分工不明确、激励不到位的现象还普遍存在，这必然会影响新体系的设计质量和推行效果。因此，以构建基于平衡计分卡的政府绩效管理体系为契机从整体上提升政府人力资源管理水平具有重要意义。

参考文献

[1]百度百科.平衡计分卡[EB/OL].http：//baike.baidu.com/link？url=qMRGqTqxVl5Cv1uLCRp55-k_3cROtG46RWFAdJGd4Y_O2BSLVCt4mgfqOGhp9tanBB-GtmZixsyerztxEBPWmq，2015.

[2][3]方振邦、罗海元.中国公共组织平衡计分卡应用设计研究（上）——以黑龙江省H市（县级）为例[J].北京行政学院学报，2008（01）.

[4][5]毕意文、孙永玲.平衡计分卡中国战略实施[M].北京：机械工业出版社，2003：55-57.

[6]彭向刚，齐 越.平衡计分卡与公共服务型政府的战略管理[J].中山大学学报（社会科学版），2006（01）.

责任编辑/李 敏