村级协商民主的现实困境和实践路径创新探析

罗秀香

[内容提要]社会主义协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。村级协商民主作为协商民主的渠道之一，在推进协商民主广泛多层制度化发展中有重要的现实价值。由于我国农村政治生态和社会生态的特殊性，在实践中，村级协商民主遇到了时代发展与协商民主靠外力推动，内力不足、决策权缺失与协商民主成为悬浮、宗族势力抬头与协商民主失去根基等困境，应创新实践路径，走出困境，发挥村级协商民主的作用。

[关 键 词]村级；协商民主；困境；实践

党的十八大报告对“健全社会主义协商民主制度”进行规划和部署，特别强调要“充分发挥协商民主的重要渠道作用”。党的十八届三中全会《决定》强调指出要“推进协商民主广泛多层制度化发展”。这一决定表明，构建协商民主广泛多层制度化发展是健全社会主义协商民主制度的既定目标。我国实行的是村民自治制度。村级的管理者通过民主选举产生，村级的公共事务管理则为协商民主提供了空间，因此，村级协商民主是我国“广泛多层”民主不可或缺的组成部分。研究村级协商民主问题，对实现以人民为主体，推进协商民主广泛多层制度化发展，具有十分重要的意义。

一、村级协商民主的现实价值

（一）村级协商民主有利于实现人民当家做主

我国宪法规定，国家的一切权力属于人民，中国共产党执政的使命就是领导和支持人民当家做主。推进村级协商民主有利于更充分的实现人民当家做主。首先，村级协商民主的主体来源于村级广大人民群众的精英代表，他们往往具有一定的思想觉悟，熟悉村级各项工作和关心国家的大政方针政策。村级协商围绕村民关注、反映强烈的一些村级问题进行，邀请部分领导干部代表参与，虽然全体村民不可能都参加，但村级协商能适应经济社会发展的变化，不断吸收新的村民群体代表参与，具有民意基础。其次，村级协商民主为村民利益协调提供了的平台。村民代表们通过参加协商会议，充分讨论当地经济发展问题，在分歧中求协调，在差异中求一致，在冲突中求共存，克服了单一或多数通过的民主决策机制的缺陷，既有利于维护当地多数群众的根本利益，又能照顾少数群体的合理诉求。

（二）村级协商民主有利于构建社会主义和谐社会

中国自古以来就有和谐的传统，儒家推崇“和为贵”、“与人为善”、“仁”，成为中国社会的主导思想和美德。发展村级协商民主是构建社会主义和谐社会的重要途径之一，这是由协商民主所具有的基本特征决定的。矛盾无处不在、无时不有，和谐社会的建设不在于没有矛盾和利益冲突，而在于解决矛盾和化解冲突的机制是否公正和谐。各地政府在开展重大方针政策和经济建设方针制定的过程中，发挥协商民主渠道的作用，让社会各个阶层代表积极建言献策。这样村级协商民主在协商中能够互相倾听、增进理解、化解矛盾、达成共识，有利于村民合法权益的实现，有利于社会主义民主政治建设。

（三）村级协商民主有利于增强党执政的合法性

奥地利学者凯尔森指出：“现代民主完全是建立在政党之上的；民主原则应用得越彻底，政党就越重要。”[1]中国共产党的执政地位是由它的性质和宗旨决定的，但是要在中国这样一个后发国家实现现代化，需要应对外在的挑战，也需要应对内在的来自不同民族、不同社会阶层的政治资源和利益需求的协调。协商民主作为一种民主治理的形式，是马克思主义政党学说同中国特殊国情相结合的产物。中国共产党把协商作为基本途径，让尽可能多的公民参与到商谈中来。村级协商民主实际上就是通过村民群众的自由对话、公开讨论等多种形式，让村民群众公平参与到村级公共事务的决策中，提出互相可理解、可接受的理由，确保做出的决定是公平正义的，保证协商结论能够反映大多数民众的意愿并能够经得起未来的考验，让村民真正当家做主，民主解决村级公共事务的问题。由此可见，发展村级协商民主的渠道作用，有利于使各族各界群众紧密团结在党的周围，增强党执政的合法性。

但是，由于我国农村政治生态和社会生态的特殊性，村级协商民主的实践还存在着一些困境。

二、村级协商民主实践困境

（一）时代发展与村级协商民主靠外力推动，内力不足

当前，我国的二元结构还没有真正被破解。二元结构下，农村社会生态的一个主要特点就是大量的农民工涌往城市，只留下妇女、儿童和老人，出现了大量的“空壳村”。如云南省文山州砚山县2013年统计得出：“全县涉及外出务工家庭16 842户，外出务工人员60 781名，占全县农村劳动力总数的18.44%，家庭空壳化率占12.61%。其中，4 551户全家外出，9 132户是青壮年外出，留守妇女13 164人，老人11 889人，儿童13 817人。” [2]青壮年劳力的离乡，直接造成村级协商民主的主体缺位。同时，我国农村社会发育和市场发育程度都普遍较低，民主党派和社会团体比较少，从而造成了协商民主的界别缺失，这种界别缺失与主体缺位的叠加，直接造成了村级协商民主的内力不足。另一方面，随着时代的发展与农村改革的深入，村级社会管理的很多具体事项和议题又很需要通过协商民主来解决，以避免村民自治变成“村干治理”，给村级发展带来损伤。如村级发展规划问题、财务预结算问题、公共基础设施建设问题、村级社会治安管理问题、集体经济发展问题、民生工程建设问题等等。没有了内力，村级协商民主的实践只能靠上级党委政府等外力去推动，会直接影响到村级协商民主的质量，甚至可能会停留在形式上，实践的成效不言而喻。

（二）决策权缺失与村级协商民主成为悬浮

当前，农村公共基础设施建设的决策权主要分布在县级以上人民政府的各个职能部门。普遍的做法是，项目调研、确定、招投标、施工、验收和结算都由县级以上人民政府职能部门一竿子插到底直管。村级组织没有决策权，仅负责施工协助工作。这种决策权的缺失，使村级协商民主失去实质性意义，也使村级公共决策失去基层的理性。同时，由于教育等多方面因素的影响，相对于城市居民而言，广大村民群众在日益复杂的政治生态下，“政治知识危机”尤为突出，主要体现为两方面：一是政治权利和政治要求的自我认知能力低下；二是对他人的政治主张缺乏理性的判断力。这两方面的缺失不仅反映了普通村民群众的政治贫困，更为严重的是直接削弱了村级协商民主的政治效果。协商民主关注的是民主的过程和真实性，决策权缺失与能力贫困的叠加，使村级特别是没有集体经济的贫困村的协商民主失去了很多空间和操作性，会让协商民主悬浮成一种不完整、不充分的实践状态，影响协商民主质量。

（三）宗族势力抬头与村级协商民主失去根基

我国农村实行村民自治以后，宗族势力抬头，形成一种强势力量和强势影响力。温州的一个课题组问卷调查结果显示：“在被问及‘你觉得下列哪个组织对你生活的影响比较大时，村民们认为影响最大的是政府，占38%；紧随其后的便是宗族，占35%。” [3]宗族势力问题是当前我国农村的一个普遍问题。宗族势力的负面性就是其是与生俱来的小团体主义。受宗族传统文化观念的影响，宗族势力往往形成强大的“自家人利益”观念，形成价值偏好的 “山头”。当发生利益冲突时，宗族势力会被固化了的“自家人利益”而左右，强调自我利益的至善性，按照自利的价值偏好进行取舍，不愿妥协和包容，甚至独断协商进程，把少数群体或弱势力量排除在公共事务决策之外，使协商民主失去了公平的伦理基础。协商民主的实质是以承认利益多元化为前提，主张和而不同，妥协宽容。在协商讨论中，每个参与者都能充分表达各自的利益，在充分协商的基础上，产生代表和维护各方利益的公共政策，实现民主解决问题，实现社会和谐。然而，宗族势力和其价值偏好的叠加存在，使村级协商民主的公平性失去根基，形成实践的又一个困境。

（四）机制缺失与村级协商民主失去规范

协商民主要求事前有章可循、事中有序参与、事后跟踪落实。要达到这样的目标要求，就必须有一整套完整可行的运作机制和规范有序的操作程序。当前，我国建设多层次协商民主的制度正在逐步完善。但是，操作性的制度和机制还比较欠缺。尤其是在农村，协商什么，如何协商，怎样落实协商结果？还没有形成一整套公正而且行之有效的协商机制和协商规范。在机制没有建立、健全的情况下，开展协商活动就容易失去规范和难保质量。实践中，协商形式、协商平台、协商机制和程序建设是村级协商民主需要重点关注的问题。然而，当前机制的缺失与程序缺陷的叠加，将会给村级协商民主陷入实质性困境。

二、村级协商民主实践路径创新探析

我国是一个有着协商民主历史实践基础和经验的国家，当前，村级协商民主实践中遇到的困境，是与我国所处的历史方位和发展阶段相联系的，是民主政治发展中的问题。寻求创新之道，必须从我国的国情出发，从农村实际出发，从现阶段发展的特性出发，才能在发展中创新，在创新中实现跨越。

（一）普及民主知识，培养村民的主体意识、民主精神

协商民主在村级实践，主体是村民群众。村民群众的民主觉悟状况直接决定着实践的成败。要解决村级协商民主的内力不足问题，让协商民主符合发展需要，顺势而为。其先决条件就是培养和提高村民的主体意识，培育民主精神。重点就是要对村民群众进行民主政治理论和知识的普及教育，让村民群众切实解决“政治知识危机”的问题。美国学者乔·萨托利就认为：“随着政治日趋复杂，知识——认知能力和控制力——也会越来越成问题。……我们正在陷入‘知识危机”。[4]由于村民的政治知识危机，使得广大村民群众既缺乏对政治权利和政治要求的自我认识，也缺乏对他人的政治主张和外在政治系统的理性认知。科恩也认为：“公民必须在智能上有所准备，以便担负管理时所必须完成的任务。”[5]通过民主知识的普及教育，让广大村民切实认识到协商民主既是国家和社会的需要，又是自己的神圣权利，践行好协商民主，利国，利民，更利己。心不想则事不就，解决了村民群众的民主自觉问题，村级协商民主的主体意识才能得以提升，当村民有了自觉协商的主体意识和责任，就会主动自由参与到协商中来，自觉推动和监督村级协商民主的开展。

（二）构建协商机制，促进民主解决村级公共事务

从社会学的角度看，机制是指构成事物的各个部分的关系协调，以更好地发挥作用的具体运行方式。在协商民主的实践中，没有最好的机制，只有最合适的机制。构建最合适于村级协商民主的机制是协商民主制度落地农村的基础，村级协商民主是自治性协商，需要构建的机制包括：主体的互动机制、议题的形成机制、活动的规范机制、信息的公开机制、成果的落实机制、责任的追究机制等。鉴于农村客观上存在着宗族势力，为了达到民主与自由地协商的目标，村级协商民主的机制必须突出以“公平”为核心来建树。公平的协商机制应该包含有几个方面的内涵：一是充分实现民主；二是防止协商暴力或独断；三是同等关注弱势群体意见；四是理性讨论，妥协宽容。在协商民主模式中，民主决策是平等公民之间理性公共讨论的结果。通过追求实现理解的交流来寻求合理的替代，并做出合法决策。我国实行村民自治制度，村级协商以议题协商为主体，目的就是通过民主解决村级集体的公共事务，公平性在整个协商机制构建中尤其为重要，其是防止强势力量独断的利器。

（三）搭建现代网络协商平台，促进协商高效完成

“空壳村”的存在是我国的国情和现阶段发展的时代特性所决定的，大量的农村青壮年到城市打工谋生不可逆转。如何解决“人在他乡事在家乡”的空间间隔问题，运用网络协商是一种最佳的手段。当前，网络已基本覆盖到我国的农村各地，利用网络搭建网上协商平台不仅成为一种可能，而且成为一种必需。陈威如、余卓轩在《平台战略：正在席卷全球的商业模式革命》中提出：“从现代意义来说，‘平台是指通过一系列精密规范和机制系统，有效激励多方群体之间互动，使各方需求都得到充分满足，形成良性循环的环境。” [6]春秋《管子·九守》有言：“以天下之目视，则无不见也；以天下之耳听，则无不闻也；以天下之心虑，则无不知也。”如何才能让协商的村民主体做到目视天下而洞察、耳听天下而齐闻、心虑天下而无不知呢？这就必须搭建现代网络平台。网上协商平台的特点在于信息沟通的双向交流。利用平台，协商双方能够交互式地提供和交换信息，从而大大缩短信息反馈时间，最大限度地避免信息不对称，促进协商的高效完成。当然，网上协商平台的搭建，需要专业的系统开发和使用培训，这一工作，村民群众及村级干部都能力不济，需要上级部门统一规划主持、统一系统开发、统一培训使用，才能使这一平台真正服务于村级协商民主的实践，发挥实际效能。

（四）坚持党的领导，确保协商成果有效落实

中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，协商民主是中国特色社会主义民主政治的重要组成部分。中共十八届三中全会《决定》指出：“在党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施中”。基此，始终坚持党领导协商民主的实践是我国的制度安排，也是实践的需要。坚持党的领导是协商民主得以顺利开展的前提。在农村，有党组织的领导，才能使村级协商民主始终保持正确的政治方向，不脱离实际，不偏离村级经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益这一重心，真正体现把协商贯穿于决策之前和决策实施中的要求；有党组织的领导，才能充分发挥党组织统揽全局、协调各方的作用，确保村级协商的内容切合主题、协商事项务实高效、协商对象积极参与、协商结果有效落实。在村级协商民主的实践中坚持党的领导。一是要坚持协商前，由村级党组织根据协商民主的制度要求，结合村级实际，织织村民群众通过民主的方式制定协商民主的机制和规则，确保村级协商民主有章可循；二是要坚持协商过程的高效组织和管理，确保村民群众的有序参与；三是要坚持协商之后的跟踪督查落实，确保协商决策高效实施。

（五）培育社会团体，提高协商质量

社团的组成是以共同的价值追求和共同的兴趣爱好为基础的。吴忠泽在《社团管理工作》中写道：“社会团体是人们为了实现一定的宗旨，依照一定的法律，自愿结成的不以营利为目的组织。” [7]美国政治学者R·达尔则把政治社团定义为：“任何一群为了争取或维护某种共同利益或目标而行动的人。” [8]由此看来，不管是一般的社团还是政治社团，都有着公益性、共同价值、特殊利益和互益性的特征。这些特征也决定了社团在村级协商民主中的两个功能：一是可以突破宗族势力圈，形成新的共同利益圈。有利于在协商中形成共识，克服宗族势力的价值偏好的影响，提高协商的效率。二是社团为了实现自身的特殊利益目标，会积极集中智慧和聚合力量，交流专业技术，从而成为该领域的技术代表。有利于在专题协商中提高专业技术水准，用专业的方法解决专题的问题，提高专题协商的质量。当前，我国农村的社团建设还比较薄弱，社团的存量和增量都比较少，应在广大的农村社会中大力培育和发展社会团体，特别是政治、经济、管理和技术类社会团体，并把界别协商工作常态化，充分发挥社团在界别协商中的特殊作用，从而提高村级协商民主的整体质量，尤其是专题协商的质量。

参考文献

[1]吴水霖.推进人民政协协商民主的原则与路径[N].人民政协报，2013-10-30.

[2]文山新闻网.砚山县农村空壳化现象调查与分析.[EB/OL].2013-12-20.http：//wsnews.com.cn/newsview.aspx？

id=65227.

[3]金伟标、曹隆焕、胡晓宁、杨芝莉、陈跃俊、金斌武.关于农村宗族势力的影响的调研报告[J].中华文本库，2012.11.09.

[4][美]乔·萨托利.冯克利等译.民主新论[M].北京：东方出版社，1998：12.

[5][美]科恩.聂崇信等译.论民主[M].北京：商务印书馆，1988.

[6]陈威如、余卓轩.平台战略：正在席卷全球的商业模式革命[M].北京：中信出版社，2013.

[7]吴忠泽.社团管理工作[M].北京：中国社会出版社，1996.

[8]李寿棋.利益集团与美国政治[M].北京：中国社会科学出版社，1988.

责任编辑/韩 芳