试论依法治国方略的演进历程及现实启示

祝小茗+王犁潮

[内容提要]中国共产党对“依法治国”方略的探索，经历了几代领导集体的共同努力。60多年的法治实践虽有痛苦的教训，更积累了宝贵的经验。事实证明，只有坚定不移地实施依法治国方略，坚持和改善中国共产党的领导，坚持和维护宪法地位与权威，加强法律文化建设，坚定法治信仰才能不断开创社会主义法治建设的新局面。

[关 键 词]中国共产党；依法治国；历史演进；法制与法治

十八届四中全会的胜利召开为我们再次审视中国共产党坚守的方向与走过的法治道路，开辟了广阔的语义空间。60多年来，我们党励精图治，在社会主义法制建设的道路上艰难探索，有过痛苦的教训，更积累了宝贵的经验。历史告诉我们，建设勤勉务实的马克思主义政党最重要的不在于有没有详尽的蓝图，而在于有没有宽阔的历史视野与直面世情国情党情矛盾的勇气。因此，总结梳理我党法治建设的演进历程，对于在新的历史起点上全面推进依法治国方略的实施，深刻理解“四个全面”战略思想的深刻内涵，具有重大的现实意义。

一、从“法制”到“法治”——依法治国方略的历史展开

由“法制”到“法治”再到“依法治国”基本方略初步形成与全面推进，经历了几代领导集体的艰辛探索。回顾这段历史，主要经历了6个阶段。

（一）社会主义法制体系的初步建立

新中国成立后，新政权宣布废除“六法全书”，强调新中国的司法机关应该彻底抛弃封建主义和国民党反动派遗留的法律法令精神，严厉批判美帝国主义和其他资本主义国家的法律糟粕，认真学习领会马克思列宁主义、苏联的法律法规和“毛泽东思想”中关于国家观、法律观的论述及新民主主义国家的方针、政策和条例，对司法系统干部进行理论武装。在彻底清算旧法“余孽”的同时，着手创建社会主义法制。[1]

在立法上，将《中国人民政治协商会议共同纲领》作为治国理政的总方针，确立了人民代表大会制度，并将破除旧法制、开创新法制写入纲领，该纲领具有临时宪法的作用；而最伟大的立法成果，则是1954年新中国首部《宪法》诞生，以法律的形式确立了国家的政治、经济体制和司法权力的运行。同时，依据共同纲领和宪法制定的一系列法律，如《中央人民政府组织法》、《人民法院暂行组织法》等；涉及革命运动的法律法规，如《土地改革法》、《惩治反革命条例》等；以及涉及行政、经济管理、文化教育和其他工作的法律法规。据统计，截至1957年7月，新中国制定公布的法律、法令、条例、规则等共4 018件。

在司法上，开始了自上而下的司法改革，在改革的同时，不断加强人民司法工作。这些工作体现在1950年政务院《关于加强人民司法工作的指示》中，指出人民司法是“人民政权的重要工具之一”，基本任务是“保护人民民主革命的胜利，镇压反革命活动，巩固新社会秩序和保障人民合法利益”。另一方面先后设立了比较完善的司法和法律监督机构，主要有各级人民法院和人民检察署、公安部、司法部、法制委员会以及协调指导民政、公安、司法行政、法院、检察院等法律部门工作的政治法律委员会等。在土地改革、镇压反革命及“三反”、“五反”运动中，还曾设立人民法庭作为临时性的群众性司法组织。在司法审判过程中，还逐步确立了巡回审判制、公开审判制、三级两审制等有助于司法公正的司法制度。

总之，在继承、废除、改革的过程中，社会主义法制得到了较大的发展，出现了良好的局面，逐步把一些法律原则制度化和法律化，社会主义法制建设呈现新气象。但同时也存在一定的消极因素，例如，全面否定旧法制中的合理因素，过多注重激发人民群众的政治热情，对法律和司法程序的不尊重现象时有发生，使人们原本薄弱的法制观念更加淡薄。

（二）社会主义法制建设停滞不前

1956年的中共八大会议提出：将“系统地制定比较完备的法律，健全我们国家的法制”作为主要任务，指出社会主义国家的政府必须严格依法办事，更要保障人民群众的民主自由。但自1957年至1965年，法制建设严重偏离这一目标，进入停滞状态。主要原因在于“党的工作在指导方针上有过严重失误”，[2] “没有把工作重点转移到经济建设上来，仍然坚持以阶级斗争为纲，轻视教育、科学、文化建设，极端夸大意识形态领域的阶级斗争。” [3]

在立法上，由于片面强调中国社会的主要矛盾仍然是无产阶级与资产阶级之间的矛盾，法制的功能应在于对敌专政，主张“要人治不要法治”，因而立法基本陷入停滞状态，经人大常委会正式批准的只有《治安管理处罚条例》等屈指可数的少数法令，民法、刑法等重要法律的制定被推迟。

在司法上，司法程序和诉讼制度在不同程度上被破坏、被否定。例如，宪法规定的独立审判等原则，被党的绝对领导所取代，各级地方司法机关必须向地方党委负责，服从党委对具体案件的指示；1959年撤销司法部和监察部，地方各级司法行政机关也被撤销；1960年又通过精简机构的方法，将最高法、最高检和公安部整合，整合后的机构由公安部党组统一领导，从此不存在独立的法院和检察院系统；原已确立的辩护制度、律师制度等形同虚设，等等。

这一时期对新中国法制建设的最大损害，莫过于“重政策、轻法律”之思想观念的强化。助长了不尊重法律及法律程序的风气，加之法制本身不健全，政治权威一直高于法律权威，这样就使人民法院在审判案件时本就存在的无法律时依据政策的习惯做法进一步发展，党法不分、以政策取代法律成为普遍原则，对法制建设产生极大的负面作用。

（三）社会主义法制建设遇到重创

对于新中国法制建设而言，发生在1966至1976年的 “文化大革命”，给社会主义法制建设带来了无法挽回的重创，更给党和国家带来极其惨重的损失。这一时期，由宪法和一些基本法律确立的政治体制陷入瘫痪。最明显的表现就在于没有法律授权的“文化革命小组”、“文化革命委员会”完全取代象征国家最高权力机关的全国人民代表大会，宪法所赋予的公民权利和自由被任意践踏，正当法律程序完全被抛弃。“四人帮”大力鼓吹所谓“革命群众组织”的“打砸抢”的权力和自由，绝无任何有正常理性思维的人的言论甚至申辩的自由。

在司法上，司法体制被彻底破坏，司法组织陷入极度混乱。“砸烂公检法”成为以江青为首的反革命集团的一大口号，迅速推广到全国，各地纷纷出现群众专政性质的私设法院和监狱。譬如1975年的《宪法》就明确指出，社会主义人民民主专政国家要废除审判独立、辩护制度，这充分说明“文革”十年我国绝大部分地区司法机关已陷入瘫痪状态，人民民主权利遭到极大破坏，社会主义法制沦落为 “四人帮”排除异己的专制工具。这场人为的社会悲剧，极大地延缓了中国走向法治社会的进程。它不仅彻底摧毁了新中国刚刚起步的法制建设，使得新中国成立以来建立起的相对稳定的社会秩序荡然无存，更让中国人原本淡薄的法制观念每况愈下，而笼罩全国的“法律虚无主义”则大行其道，为树立社会主义新型法治观念设置了诸多障碍。

（四）健全社会主义法制应运而生

十年浩劫结束后，法制建设进入以“拨乱反正”为开端的新时期。但直至党的十一届三中全会召开前，重建工作一直处于徘徊状态。党的十一届三中全会的胜利召开，把加强社会主义民主与法制提上了日程，才真正标志着社会主义法制建设步入重建阶段。这是我国法制建设的历史性转折，在当代社会发展史上意义重大，不仅显示了党在历史转折关头表现出的自省自新、英明果敢和对人民的认真负责，还为我国不断加强民主与法制建设指引了方向、提供了动力，为我国逐步走向依法治国之路奠定了良好的政治基础。

这次会议通过总结历史经验教训，申明了民主与法制的重要价值。有鉴于此，会议制定了以经济建设为中心的基本路线，提出发扬社会主义民主、加强社会主义法制的“16字方针”，并对立法、执法、守法等方面进行了明确规定。1982年党的十二大提出要把建设高度的社会主义民主作为我们的根本目标和根本任务之一。1987年党的十三大进一步提出政治体制改革的长远目标是建立高度民主、法制完备、富有效率、充满活力的社会主义政治体制，对法制建设问题做了较详细的论述。

进入20世纪90年代，法制建设开始焕发更大的活力。在1992年召开的党的十四大，明确提出建立社会主义市场经济体制的总目标，不断解放和发展生产力。而法制建设也要因势利导，主动适应社会主义市场经济的需要。尤其是十四大以后，“市场经济就是法制经济”逐步成为全社会的共识，我国立法工作自此进入“快车道”，执法和司法情况得到了改善，为发展社会主义市场经济提供了有力的保障。

（五）依法治国方略的提出与实施

1997年党的十五大报告正式提出“依法治国、建设社会主义法治国家”的伟大方略，以此为起步标志，新中国的法制建设开始步入全面振兴阶段，从法制走向法治。江泽民同志在十五大报告中继承并全面发展了十一届三中全会确立的法制建设方针，明确提出并阐述了“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略与建设目标。十五大报告确立的依法治国方略，丰富和发展了十一届三中全会确立的社会主义法制建设的“十六字”方针，对我国新世纪法制建设的长远发展具有划时代的意义。以十五大报告为代表的伟大抉择，把对“依法治国”的认识从理论层面上升到战略高度，不仅显示了第三代领导集体认真对待、最终接纳理论界的学术主张的审慎态度，也正式表明了党和国家厉行法治的宏大决心。

党的十三届四中全会以后，以江泽民同志为核心的第三代领导集体于1996年2月提出了“依法治国”思想。1997年，党的十五大报告第一次深刻地阐述了依法治国的含义，并把依法治国确定为党领导人民治理国家的基本方略，提出了“建设社会主义法治国家”的历史任务与 “坚持依法治国与以德治国相结合” 的新论断。1999年3月，九届全国人大二次会议正式把“依法治国”方略以宪法形式确定下来。2004年9月，在首都各界纪念全国人民代表大会成立50周年大会上，时任国家主席胡锦涛进一步强调：“更好地把坚持党的领导、人民当家做主和依法治国统一于社会主义民主政治建设的实践，统一于社会主义现代化建设的全过程，推动人民代表大会制度的与时俱进，使社会主义民主更加完善，社会主义法制更加完备，依法治国的基本方略得到全面落实，人民的政治、经济、文化权益得到切实保障。” [4] 在此期间，“全国人大及其常委会已经制定了涵盖全部7个法律部门共计229件现行有效的法律，而与此相配套，国务院制定了近600件现行有效的行政法规，民族自治地方的人大制定了600多件现行有效的自治条例和单行条例”，[5]开启了中国民主法治建设的新征程。

（六）依法治国方略的确立与深入

党的十八大以来，以习近平同志为总书记的新一代中央领导集体，站在新的战略高度，就法治问题多次发表讲话、部署出台举措，提出了一系列的新观点、新思想、新论断，提出建设平安中国、法治中国的新目标。法律的作用不断凸显，社会主义法治理念得到空前强化，“法治”日益成为当代中国出现频率最高的焦点性词汇之一。

2013年2月23日，中共中央政治局就全面推进依法治国进行第四次集体学习。习近平在主持学习时指出：“全面建成小康社会对依法治国提出了更高要求。各级要全面贯彻落实党的十八大精神，以邓小平理论、‘三个代表重要思想、科学发展观为指导，全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，不断开创依法治国的新局面。” [6]2014年10月，中国共产党十八届四中全会重点研究全面推进依法治国问题并做出了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，这是在“依法治国”方略提出17年之后，第一次以“依法治国”作为党的全会的主题，无疑为未来中国建设法治国家描绘出新的图景，是我国法治建设史上的里程碑。值得一提的是：“全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国、全面从严治党的四个全面伟大布局是以习近平为总书记的党中央在当前和今后一个时期治国理政的总方略。它的形成和提出不但丰富了党的执政理论和治国思想，而且使中华民族伟大复兴的中国梦更加明晰，让全党和全国上下目标更加明确、信心更加坚定，让人民更加真切地触摸到了中华民族伟大复兴中国梦的美好愿景。” [7]

二、坚持“四个必须”——中国共产党法治建设的现实启示

汤因比说：“所谓历史眼光，不是站在现在批判过去，而是站在未来审视现在。”在构建中国特色社会主义法治体系的进程中，我们积累了丰富的经验，更有惨痛的教训。因此，认真总结和吸取经验教训，是党在新的历史条件下贯彻实施依法治国方略的宝贵财富。

（一）坚定不移地实施依法治国方略

我国依法治国理念的形成经历了一个曲折的过程。1956年9月，董必武在党的八大会议上，首先提出“依法办事——有法可依，有法必依”的重要法制思想，为我国社会主义法治建设开辟了一个良好开端。但是，在这之后，我国法制建设逐渐走上弯路，尤其是“文化大革命”时期，出现人治代替了法治，个人凌驾于法律之上的情况，法律体系与司法机构遭到严重破坏。以邓小平为核心的党的第二代中央领导集体，在总结经验教训的基础上，坚定地提出了“加强社会主义民主，健全社会主义法制”的历史性任务，确立了“十六字”方针。以江泽民为核心的第三代领导集体在正确的历史方向上继续前进，确立“依法治国、建设社会主义法治国家”为我国法治建设的目标和方向。1997年，党的十五大报告明确提出“依法治国，建设社会主义法治国家”，第一次把“依法治国”确立为党领导人民治理国家的基本方略。1999年，第九届全国人大二次会议将“依法治国”载入宪法，这是中国首次以国家根本大法的形式昭示，中国将建设社会主义法治国家。进入新世纪，以胡锦涛同志为核心的党中央，提出了“依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导” 20字的社会主义法治理念，成为这一时期建设法治国家的基本依循。2007年，党的十七大对中国特色社会主义法治建设做出战略部署，提出“全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家”的总任务。党的十八大以来，在以习近平同志为总书记的党中央治国理政的决策中，在推进全面建成小康社会的进程中，全面深化改革与全面依法治国，被视为 “鸟之两翼”、“车之双轮”，成为上下贯通的 “姊妹篇”，推动各项事业滚滚向前。尤其是党的十八届四中全会是第一次将法治作为中央全会的主题，标志着依法治国方略进入新的阶段，更为中国社会主义法治确立了新的功能导向和路径选择。

（二）坚持和改善中国共产党的领导

江泽民同志指出，“共产党的领导是实现工人阶级历史使命的根本保证。中国人民选择共产党的领导，选择走社会主义道路，这是在长期艰苦卓绝的斗争中得到的共同认识，反映了历史发展的必然。” [8] 历史证明，中国人民在中国共产党的带领下取得新民主主义革命胜利以后，始终将马克思主义与中国国情相结合，建立了包括人民民主专政的国家制度、人民代表大会制度、共产党领导的多党合作制度。在此过程中，我们党在深刻总结社会主义法制建设正反两个方面经验的基础上，领导人民积极稳妥地通过政治体制改革来促进社会主义政治发展，使社会主义政治文明建设有了长足的发展和进步。

在当代中国，发展民主政治，建设社会主义政治文明必须坚持党的领导，而执政党自身也必须在宪法和法律的范围内活动。在法理学看来，党制定的路线、方针、政策不能作为治国理政的依据。要消除以往“政策治国”的种种弊端，“必须坚持群众路线，通过法定程序将党的路线、方针、政策上升为国家意志——即法律。” [9] 苏共灭亡的教训警醒我们，执政党不能游离于宪法和法律之外，一旦失去监管和监督，就会出现“特权阶层”和“权力滥用”，甚至亡党亡国。所以，实现政治文明和人民当家做主，中国共产党必须将自己置于宪法和法律的约束监管下，弘扬自我完善、自我净化、自我革新的理论品质，切实加强自身建设。同时，做好坚持党的领导与改善党的领导相统一，要以改革创新的精神丰富党的领导方式和执政方式，实现依法执政。不断深化政治体制改革，弘扬理论联系实际的优良学风，坚持在实践中进行探索，不断总结经验，把握规律，建立和健全适应新形势的领导方式和执政方式。在推进“四个全面”的总体布局中，巩固和完善已取得的实践成果，并通过法律法规的形式加以确认和固定，使其具有法律效力。同时，不断完善新闻舆论监督和人民监督的有效机制，使党始终在宪法和法律允许的范围内活动。

（三）坚持和维护宪法地位与权威

宪法是国家的根本大法，它集中体现了统治阶级的意志和根本利益，是一切国家机关、社会组织和所有公民活动的最高依据和准则。宪法的地位得不到凸显就等同于法治形同虚设。因此，依法治国的前提是依宪治国。而宪法能否正确实施，关系到国家的安定进步和社会稳定发展的大局；而宪法正确实施的水平和程度也是衡量我国民主与法制建设水平的尺度。国家的长治久安、社会的发展进步、人民的美满幸福，同宪法的正确实施关系极为密切。

首先，宪法权威的体现就是它的覆盖性和整体性，即没有特殊党员和特殊组织。真正做到党科学立法、保证执法、带头守法，尤其要体现宪法精神和权威地位，按照法律的逻辑和法治思维解决社会问题，建立健全话语表达体系。使任何权力必须在法治的轨道上运行，一切行政行为都要接受监督。当然，光有一纸宪法，不等于落实了依宪执政。真正落实“任何组织或者个人，都不得有超越宪法和法律的特权。一切违反宪法和法律的行为，都必须予以追究。” [10]这样宪法才有生命力，才有权威。新制度经济学原理告诉我们，良法的实施需要有符合现代治理原则的制度设计。这个制度设计，就体现在宪法的基本要求与基本内容之中。比如对公民各项权利的界定，划分公权力的基本边界，明确权力运行的规则和架构。对于在宪法中只是原则性、方向性的条文，要尽快细化量化；对如何贯彻实施，需要立法机关与司法机关进行解释和实施。同时，要建立违宪审查机制，清算违背宪法精神的法律法规、红头文件、领导精神以及各类违宪行为，并建立可操作的审查途径与之配套。总之，“宪法要有牙齿，宪政才能落地”。此外，尤其要发挥全国人大的作用。有效履行全国人民代表大会的职责，用好“立法权”这一利剑，划分政府机构的立法权限与边界，防止法律冲突。充分发挥预算审查和权力监督的功能，避免人大机关在干部任免时只是“走过场”的现象。

（四）加强法律文化建设，坚定法治信仰

在西方社会，法的信仰来源于宗教。从奴隶制时期开始，法治的理念即已出现并逐渐被人接受。“风可进，雨可进，国王的马车不能进”这一法谚形象地体现了西方社会唯法不唯上的理念。在中国的传统道德体系中，忠、孝、仁、义、礼、智、信是首要的做人准则，忠君爱国、下级服从上级的等级观念根深蒂固。当代中国，“人治”社会的思想依然有着不小的市场，虽然国家在改革开放以后提出了依法治国的方略，但司法终局的理念并未真正深入人心，甚至部分地区基层党委红头文件的效力远大于全国人大通过的法律，存在“信访”不信法的现象。解决上述问题，首先要从文化心理上建立起全社会对法律的普遍尊重，要让法律意识成为人们灵魂深处的宗教信仰，要运用影视、报刊、网络等传媒长期向社会大众渗透这种意识，要在具体的立法、行政、司法中贯穿这个指导思想，政府和干部更要带头践行。其次，强化法制教育和普法工作。深入开展全民普法教育过程应在普及法律知识和强化公民守法意识的同时，注重对现代法治观念的灌输和培育，构筑法治的精神意蕴，引导全体社会成员树立起对法律的忠诚与信仰。与发达国家相比，我国公民整体法律素养偏低，不少人仍把违法与犯罪相等同，部分群众遇到涉法问题，还是喜欢先找“关系”，甚至害怕诉讼。[11]总之，普法工作任重道远，普法内容要与时俱进，尤为要重视法治观念与正义感的培养，高度重视学校法制教育是弘扬法治文化、进行法律启蒙、培养法治人才、树立和更新法治观念的阵地作用。概言之，只有以平等为特征的权利观念体现于法律制度的安排中，才会燃起人们对法律的信仰。

三、结语

中国共产党对依法治国方略的实践与探索积累了丰富的经验和理论成果，更找准了问题的症结所在，并已形成初步共识，这为法治中国建设集结了强大动能，中国迈向法治社会的时机业已成熟。当然，我们也要看到：在转型时期的格局下，法治社会无法自发实现，执政党全面主导仍是必然。那么，再论依法治国之“法”，就必须回应国家法和与之共存的党内规则所构成的多元制度体系；而依法治国之“治”，就要实现国家主治、公权备位的互动共治。我们坚信，以“法治国家、法治政府、法治社会”一体化为标志的当代中国，必将迈向平等、理性、和谐、公正的社会主义康庄大道。

参考文献

[1]蒋丽娜.中国当代法治建设与本土法律文化[M].镇江：江苏大学出版社，2008：7-12.

[2]罗平汉.党史细节：中国共产党90年若干重大事件探源[M].北京：人民出版社，2011：231.

[3]曾宪义.中国法制史（第三版）[M].北京：北京大学出版社，2013：103.

[4]中共中央文献研究室.十六大以来重要文献选编[M].北京：中央文献出版社，2011：498.

[5]张静如.中共党史专题研究[M].北京：北京师范大学出版社，2011：53.

[6]中共中央宣传部.习近平总书记系列重要讲话读本[M].北京：人民出版社，2014：79.

[7]“四个全面”党员干部读本[M].北京：北京联合出版社，2015：401.

[8]江泽民文选（第1卷）[M].北京：人民出版社，2006：138.

[9]焦洪昌.宪法学[M].北京：北京大学出版社，2013：77.

[10]刘茂林.中国宪法导论[M].北京：北京大学出版社，2009：244.

[11]张士宝.法学家茶座（第25-28辑）[M].济南：山东人民出版社，2014：512.

基金项目：国家社科基金项目“中国特色社会主义道路基本特征研究”（14BKS039）阶段性成果。

责任编辑/李永生