我国农地产权归属问题研究

徐诗举，许宗凤

（铜陵学院，安徽 铜陵 244061）

□经济学、管理学研究

我国农地产权归属问题研究

徐诗举，许宗凤*

（铜陵学院，安徽 铜陵 244061）

我国农地产权制度改革滞后，影响了城镇化发展的质量，必须研究适应中国实际的农地产权制度。本文概括了现行农地集体产权的特征及其引发的负面效应，提出建立农地“二元”产权制度的设想，即将进城落户家庭自愿退出的土地界定为“国有农地”，打破单一的农地集体所有的农村土地所有制格局。认为农地“二元”产权制度对消除“户籍人口迁移悖论”、提高农地规模化经营水平以及保护农民土地权益免遭侵害等都具有重要意义。

农村集体土地；国有农地；“户籍人口迁移悖论”；“二元”产权；城镇化

一、引言与文献综述

我国农地产权制度改革滞后，土地承包经营权、宅基地使用权等农地要素无法变现，严重影响了城镇化发展的质量。按照常住人口计算的城镇化率，我国的城镇化率从1978年的18%上升到2014年的54.77%，超过了世界上所有国家的城镇化速度。但是，按照户籍人口计算城镇化率，目前城镇化率只有30%多，距离真正意义上高质量的城镇化还有不小的差距[1]。

关于农村产权制度问题的研究，国外文献主要集中在土地所有权与经营权关系的研究。例如，亚当·斯密(1776)[2]主张所有权与经营权合一，认为租佃制会阻碍租佃农户对土地改良的投入；John Stuart Mill(1848)[3]认为所有权与经营权可以分离，因为稳定的租佃权可以弥补租佃制的弊端；Theodore W.Schultz(1964)[4]认为建立所有权和经营权合一的适度规模的家庭农场能够提高农业生产效率。国内文献则偏重于农村土地所有制性质的研究。例如，魏正果(1989)[5]主张农地国有化，也就是国家拥有农地的最终所有权，农户占有和使用农村土地并依法缴纳租税；杨小凯(2002)[6]主张农地私有化，认为农地私有化不会导致贫富分化，且有利于减少社会纠纷和稳定地方财政；迟福林(2001)[7]则坚持农地集体所有制，倡导继续稳定家庭联产承包责任制，并赋予农民长期而有保障的土地使用权。然而，就我国实践来看，公有土地实行所有权与经营权合一无疑是倒退，土地私有化也不是提高生产效率的最佳或唯一途径，而建立长期稳定的承包经营关系在特定时期提高了农户的积极性。显然，不同国家以及同一国家的不同历史时期，都需要与之相适应的农地产权制度设计。

二、现行农地产权制度及其存在的问题

（一）现行农地产权制度特征

我国现行农地产权制度特征主要表现在以下两个方面：

1.农地集体产权是不完整产权。《宪法》第十条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”也就是说，除了法律特殊规定外，农地产权属性是单一的集体所有制。同时也规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”《土地法》第四条规定：“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。”完整的产权应当包括占有、使用、收益、处置等四项基本权能，然而，农村集体组织及个人无权改变土地的用途，即无权将农用地转变为建设用地，也不能进行产权转让，只是使用权或者承包经营权的转让。因此，与城镇国有土地产权相比，农地集体产权是受限制或者不完整产权。近些年来，由于农地产权制度改革严重滞后于城镇化进程，造成我国农村土地大量闲置，土地资源利用效率低下。

2.现行的农地集体产权是与户籍挂钩的产权。《土地法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”也就是说，按照集体成员范围大小，农村土地的所有者主体包括乡（镇）农民集体、村农民集体、农村集体经济组织的农民集体三级，与其对应的三级经营管理主体是乡（镇）农村集体经济组织、村集体经济组织或村民委员会、农村集体经济组织或者村民小组。根据各地对农村集体经济组织成员的认定办法，一般对本集体经济组织成员有户口迁出的，其成员资格认定为已经丧失，就需及时注销成员名单。《宪法》第八条规定：“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。”现在不同农村集体组织下的农户承包的耕地面积悬殊较大，原因大致有两个方面：一是因为农村耕地初始分配不均衡导致。由于我国农村集体组织土地的初始分配是按照自然人口分布就近划分的，农村集体组织人均农地的占有量与人口密度相关。计划体制下，农村集体土地所有权分别属于人民公社、大队和生产队三级所有，但是农用土地主要属于生产队所有，即通常所说的“三级所有、队为基础”。现在的乡镇、村和村民小组实际是由计划体制下的人民公社、大队、生产队演进而来。目前，村民小组实际上是农村主要的集体经济组织。因此，在土地分配初始阶段，各个农村集体组织人均占有农地就不同。二是因为长期以来农村集体土地产权被固化在生产队或村民小组内的户籍人口，为了维护农村集体既得土地利益，在农村的行政区划调整中，即使公社或乡镇、大队或村委会等行政区域范围经常变化，但是生产队或村民小组的自然地域空间一般不会调整。但是，由于婚丧嫁娶、生育、迁移等因素，各个农村集体经济组织成员人口增减情况不一，在农地面积固定的情况下，各个集体经济组织（主要是村民小组）人均占有农地面积就会发生变化。因此，现行的农地集体产权与户籍挂钩，客观上导致农户人均占有耕地面积差异较大。

（二）现行农地产权制度的负面效应

现行农地产权制度引发“户籍人口迁移悖论”，造成农村宅基地大量闲置，严重制约了农地规模化经营。具体表现为以下几点：

1.在人口流动过程中，引发“户籍人口迁移悖论”。农村“户籍人口迁移悖论”是指随着农村户籍人口向城镇迁移，农村集体组织成员减少，留下的农户预期自己在第三轮承包期内享有“三权”份额会增加，导致农村户籍向城镇迁移意愿越来越低。目前，村民小组实际上也是农村主要的集体经济组织，根据各地对农村集体经济组织成员的认定办法，一般对本集体经济组织成员有户口迁出的其成员资格认定为已经丧失，就需及时注销成员名单。但是，为鼓励人口向城市迁移，提高户籍人口城镇化率，防止农民权益受到侵犯，2014年7月30日公布的《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》强调，要切实保障农业转移人口及其他常住人口合法权益，现阶段，不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等“三权”作为农民进城落户的条件。应当说，现阶段，对退户农民“三权”的维护，实际上是对农地产权制度改革滞后的临时性应对措施。但是，目前各地离第二轮土地承包期结束仅10年左右，在第三轮承包办法没出台的情况下，农户预期保留农村户籍就可以在第三轮承包期内继续享有“三权”，如果失去农村户籍，可能意味着在第三轮承包期内不能继续享有“三权”，而且农地等集体资产是相对稳定的，随着其他农户或村民户籍移出，农村集体组织成员减少，未来享受“三权”份额还会增加。另外，目前正在推进统一城乡户籍制度改革，全面推行流动人口居住证制度，居住证的福利功能在逐步增加，除了“北上广”等一线城市外，一般中小城市户籍对农民已经没有吸引力。也就是说，在现行农地集体产权与户籍挂钩的产权制度条件下，随着乡村人口不断向城市迁移，农村集体成员数量减少，农户迁移意愿会越来越低。因此，导致我国户籍人口城镇化率低的原因，不仅在于大城市户籍门槛高，更因为农民的户籍迁移意愿低。根据《土地管理法》第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。” 每个农户只能申请一处宅基地，且宅基地使用权不能向本村以外转让。随着农村人口不断向城市流动，农村宅基地闲置现象愈加严重。例如“十二五”末期，安徽全省农村户籍人口为5 031.15万人，农村常住人口仅为3 041.08万人（1），全省农村居民点用地为1 504万亩，人均约190平方米，如果按照新农村建设人均上限标准120平方米测算，存在闲置宅基地600多万亩（2）。

2.在农地流转过程中，出现农地规模化经营水平不高。我国人多地少矛盾较为突出，人均耕地面积仅为世界平均水平的40%，迫切需要进行土地制度创新，盘活农村闲置土地资源，提高土地资源使用效率。促进农村人口移出和农地规模化经营是解决“三农”问题的关键。我国农村人口多，农业劳动者人均占有耕地面积少，是农民收入低和城乡差距大的主要原因。例如，2007年我国人均耕地面积（0.09公顷）比韩国和日本（0.03公顷）多，但是，农业劳动者人均占有的耕地面积（0.4公顷）却比日本（2.5公顷）和韩国（1.1公顷）少，甚至比印度（0.6公顷）还少。而同期发达国家平均农业劳动力人均耕地面积达到42.5公顷，中高收入国家平均是5.8公顷[8]。但是，在现行农地产权制度条件下农地流转，并不能实现农地规模化经营。首先，家庭承包经营使农村耕地碎片化，不利于土地集中连片规模化经营。其次，《农村土地承包经营权证管理办法》规定土地流转期限不得超过承包期的剩余期限，很多地方距本轮承包期结束不到10年，不利于农地长期投资，不利于吸引有资金和管理实力的企业投资，农村土地承包经营权流转主要在农户之间，很少是专门从事农业生产经营的组织，流转手续比较随意，导致流转纠纷多，流转规模受限。

3.在土地征收和整治过程中，造成农民土地权益容易被侵害。农民土地权益受到侵害主要表现在两个方面：一是土地征用过程中，农地补偿标准过低。《宪法》第十条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”但是集体土地的补偿标准一般是按照每亩平均产量的倍数进行计算的，补偿标准远远低于土地的市场价格，与国有土地不能同地同价。因为长期受到“涨价归公”思想的影响，集体土地被征用以后，政府按照数倍于农民的补偿标准取得土地出让金，构成地方土地财政的主要收入来源，且大部分由于城市建设，失地农民对此严重不满，一些地方因强征、强拆而引发恶性社会事件。二是在农村土地整治和土地置换过程中，为了片面追求城市建设用地指标，不切实际减少农民新建宅基地指标，逼农民上楼。例如某省《农村宅基地管理办法》规定农户宅基地（包括附属用房及庭院用地）的用地面积限额为：3人及3人以下的农户75m2以内，4人的农户100m2以内，5人的农户110m2以内，6人及6人以上的农户125m2以内。众所周知，农户住宅除了生活居住功能以外，还有仓储粮食、堆放农具、种子、肥料等用途，宅基地除了用以建设居住性房屋以外，还有鸡舍、猪圈、宅院、草垛等用地，农村宅基地面积标准过低，显然不符合农村实际。

三、对改革我国农地产权归属问题的设想

综上所述，只有改革现行农地产权制度，才能提高城镇化发展的质量，促进农地规模化经营和有效保护农民土地权益。为此，本文提出建立农村土地“二元”产权制度的设想。农村土地“二元”产权制度是指在坚持农地集体所有制的基础上，摒弃农村土地归集体“一元”所有的传统思想，将继续留在农村的农户的宅基地、承包地界定为集体所有，将进城落户家庭自愿退出的宅基地、承包地界定为国家所有，打破单一的农地集体所有的农村土地所有制格局。建立农村土地“二元”产权制度的意义主要体现在以下几个方面：

1.有利于消除“户籍人口迁移悖论”。若将退户农民自愿退出的宅基地、承包地界定为国家所有，而不是限定为退户农民所在的原集体所有，就会消除未退户农民在第三轮承包期中享有“三权”份额增加的预期，从而降低农村户籍人口迁移的黏性，促进户籍人口城镇化率。

2.有利于农地规模化经营。若将退户农民自愿退出的“国有农地”由乡镇一级政府管理，并由政府直接将农地经营权有偿出让给规模经营户耕种，从而不改变耕地总量和土地性质。由政府与规模经营户之间签订稳定土地经营合同，可以突破现有农户土地承包期限的限制，有利于鼓励长期投资，实现农地规模化经营效率。必须指出的是，政府与规模经营户之间关于“国有农地”经营合同关系不同于目前的农村土地承包经营合同关系，前者是一种关于农地的纯粹的商业化经营关系，后者则赋予农村土地更多的社会保障职能。

3.有利于保护农民权益。若将退户农民自愿退出的土地划归国有，则理所当然应由政府出资对退地农民进行补偿，既能解决退地农民补偿资金问题，保障退地农户利益，又能提高退地积极性，提高城镇化质量。为此，建立专项的政府农地周转基金，并主要由财政“国有农地”储备投资、“国有农地”经营权出让收入、“国有农地”征收补偿金等构成，主要用于对退地农民进行补偿。对转户居民自愿退出宅基地使用权及农房的，参照同时期区县征地政策对农村住房及其附着物给予一次性补偿，并一次性给予宅基地使用权补偿及购房补助。对自愿退出承包地的，按本轮土地承包期内剩余年限和同类土地的平均流转收益给予补偿。另外，建立“国有农地”产权制度，有利于缓解直接对农户征地的冲突。对于城镇建设规划范围内的“国有农地”进行直接征收，亦即政府直接改变农地用途，将“国有农地”转为城镇建设用地；对于在城镇规划范围内的集体农地征收，可以通过“国有农地”与被征用集体农地之间的互换形式，即通过一定的面积和质量的互换，将“国有农地”转换为集体农地，让一些集体所有土地被征地的农户继续耕种。

注释：

（1）中安在线： http://ah.anhuinews.com/system/2016/03/24/007275568.shtml

（2）安徽省国土资源厅网站：http://www.ahgtt.gov.cn/news/show.jsp?row_id=2009090000004666

[1]冯蕾.户籍人口城镇化率[N].光明日报,2015-11-03（04）.

[2]亚当·斯密.国民财富的性质和原因的研究[M].北京：商务印书馆,2005.

[3]John Stuart Mill,Principles of Political Economy with some of their Applications to Social Philosophy[M].London:John W.Parker,West Strand Press,1848

[4]Theodore W. Schultz,Transforming Traditional Agriculture[M].New Haven:Yale University Press,1964

[5]魏正果.我国农业土地国管私用论[J].中国农村经济,1989(5).

[6]杨小凯.中国改革面临的深层问题——关于农村土地改革[J].战略与管理,2002(5).

[7]迟福林.赋予农民长期而有保障的土地使用权[J].中国农村经济,1999(3).

[8]郭熙保,白松涛.农业规模化经营：实现“四化”同步的根本出路[N].光明日报,2013-02-08(11).

On the 0wnership ofAgricultural Land Property Rights in China

XU Shi-ju,XU Zong-feng
(Tongling University,Tongling 244061,Anhui)

The reform of rural land property right system in China lags behind the quality of the development of urbanization,and it is necessary to study the system of agricultural land property right in China.The characteristics and the negative effects of the current land collective property rights are summarized.The idea of establishing a"dual system"property rights is put forward.It is of great significance to consider the"dual system"property right of agricultural land to eliminate the"paradox of household migration",to improve the level of agricultural land scale management and protect the rights and interests of farmers and so on.

rural collective land;state-owned agricultural land;"paradox of household migration";Dual System property rights; Urbanization

F301.1

A

1004-4310（2016）05-0117-04

10.14096/j.cnki.cn34-1044/c.2016.05.24

2016-08-05

国家社科基金项目“促进人口布局与主体功能区规划相协调的财政政策研究”(12BJL070）；教育部人文社科规划基金项目“主体功能区视阈下的城乡土地置换问题研究——以皖江城市带为例”（12YJA790157）；铜陵学院人才科研启动基金项目“主体功能区建设背景下政府间转移支付制度创新研究”（2011tlxyrc03）；铜陵学院学术带头人及后备人选科研项目“促进安徽农村劳动力转移的财政政策研究——基于农产品主产区发展战略的视角”（2014tlxyxs13）

徐诗举（1968-），男，安徽省长丰县人，铜陵学院教授，经济学博士，主要研究区域经济与地方财政；许宗凤（1964-），女，汉族，安徽省无为县人，铜陵学院教授，财税与公共管理学院院长，主要研究财税理论与政策。