浅谈行政事业单位内部控制制度建设

浅谈行政事业单位内部控制制度建设

■陈登明

(福建省交通运输厅，福州 350001)

长期以来，行政事业单位内部控制制度建设普遍相对滞后，存在着单位重视不够、制度建设不健全、发展水平不平衡等问题，制约和影响了行政事业单位提供公共产品和服务的效率。本文结合对行政事业单位内部控制制度建设的分析与了解，简要地进行探讨如何构建完善的内部控制制度，为行政事业单位开展各项经济活动提供有力的保障。

行政事业单位 内部控制 建设

0 引言

内部控制是现代管理理论的重要组成部分，是单位为了保证信息质量真实可靠，保护经营管理资产安全，提高经营管理效率，促进法律、法规能够得到有效遵循而由单位管理层及员工共同监督实施的一个权责清晰、制衡有力、动态改进的管理过程。所谓行政事业单位内部控制，是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。

2016年6月24日，财政部印发了《关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》(财会〔2016〕11号)，决定于2016年下半年开展行政事业单位内部控制基础性评价工作。该通知是继2012年《行政事业单位内部控制规范(试行)》、2015年《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》之后的第三个行政事业单位内部控制建设的重要文件。通过开展内部控制基础性评价工作，一方面，明确单位内部控制的基本要求和重点内容，使各单位在内部控制建设过程中能够做到有的放矢、心中有数，围绕重点工作开展内部控制体系建设；另一方面，旨在发现单位现有内部控制基础的不足之处和薄弱环节，有针对性地建立健全内部控制体系，通过“以评促建”的方式，推动各单位于2016年底前如期完成内部控制建立与实施工作。

1 内部控制制度建设的意义

(1)完善单位治理的保证

内部控制是行政事业单位内部治理的重要组成部分，其根本目标是提高公共服务的效率和效果。通过建立经济活动风险定期评估机制，对单位经济活动存在的风险进行全面、系统和客观评估，实现制度的优化，最终在行政事业单位基础业务流程管理上实现优化，让更高层级的管理者归位，而不是越位和缺位。

过去，行政事业单位在内部管理实践中，往往将单位的“人、财、物”汇集到一把手中，有意无意形成绝对的领导，规章制度容易成为摆设，一个领导一个想法，让人感觉制度总是在变，造成制度不执行，以现任领导指令为准。内部控制可以将制度的建设与优化评价变为常态，逐步实现制度稳定性，并不断优化其执行，实现制度建设系统化、规范化、流程化，促进行政事业单位的管理从目标管理走向流程管理。

(2)有效防控廉政风险

人们常说，道德使之不愿、法律使之不敢、制度使之不愿。从实践生活中来看，单纯的靠人们的“德性”和法律来约束人们的自利性，是远远不够的，道德具有被动性，并且人人都有道德风险问题。法律具有滞后性，一旦出现后果，为时已晚。而制度建设具有预防性，它可以有效的避免舞弊机会的发生。通过内部控制建设，实现对单位制度的梳理和优化完善，融入行政事业单位的管理之中，更加科学、合理地管理单位资产，使行政事业单位的收入与支出都能够更加规范化、透明化，最大限度地把预防腐败的要求融入到权力结构和运行机制各个环节，从源头和机制上防范廉政风险。

(3)保证会计信息质量

一些行政事业单位没有健全的、有效的内部控制制度，造成某些重要会计资料在传递的过程中因相互脱节而发生问题，致使会计信息失真，会计信息的质量得不到保证。通过制订和执行相应业务处理程序、科学的职责分工，使会计信息资料在相互牵制条件下产生，从而及时、有效地预防错误和弊端的发生，保证会计资料的真实性、可靠性。

2 当前行政事业单位内部控制存在的问题

(1)内部控制意识淡薄

长期以来，行政事业单位不必对资金的使用效益负责，个别单位领导对会计工作要求停留在核算和财产物资的维持上，财务管理主要防止会计核算差错和财产失窃等行为的发生，缺乏对内部控制知识一些基本的了解，轻视了对内控制度的重要性及其现实意义。部分领导层只注重强调内控制度的制定，忽略了对制度执行的力度，将建立的内部控制手册、文件和规章制度，成为应付有关部门的审计和检查之物。更别说，在制定内控制度后及时根据单位内部组织结构、外部经济环境的发展变化带来的风险变化来调整，导致内控制度严重脱离了实际情况，形同虚设，难以发挥应有的作用。

同时单位内部少数干部认识不到位，存在怕烦思想，认为按规范的业务流程操作，程序复杂繁琐，在一定程度上降低了工作效率，因此参与的积极性不高，尚未形成良好的内部控制氛围。

(2)内控制度设计不完善，流程不合理

受到现有体制的制约，部分行政事业内部尚未专门设置财务管理或是职能部门，缺乏一套比较统一的财务管理体系，主要表现在以下方面：一是岗位设置问题较多,不合理兼岗现象较为普遍，而不相容职务分离是内部牵制制度的精髓。但在实际工作中,基于编制有限、人手紧张等原因,许多行政事业单位存在不合理不合法的兼岗现象,不相容职务未能合法合理分离，如单位出纳兼任记账,出纳兼任档案保管,记账兼任复核等等。二是授权审批的金额界限不明,授权审批制度有待改进。授权审批是内部控制的重要方法,而一些单位都是长期实行 “一支笔”审批制度,这虽与行政事业单位业务简单、规模不大的特征相适应,但却影响了财务控制的实际效果,并使单位内部的财务监督检查流于形式。三是流程控制体系不完善，有些经济事项没有明确的审批控制业务流程，或流程控制过于简单,仅仅局限在事后审批上,缺乏事前控制的程序,或流程控制的先后顺序不尽合理，如行政事业单位的费用报销流程多采取“先审批后审核”的程序,执行起来影响财务人员审核把关的效果。

(3)内部控制人员综合业务素质有待提高

再有效的制度也需要有人执行，内部控制制度的有效运行，对财务管理人员提出了更高的要求。目前，大部分行政事业单位已进入核算中心集中核算，各单位设置会计岗位管理单位的财务，并负责单位资金的结报工作。但在日常工作中，部分会计人员缺乏必要的专业素质，认为集中核算后，由核算中心把关，过份依赖核算中心的审核而没有起到应尽的职责，还有些单位的会计人员由办公室人员兼任，相当部分缺少必要的财务知识和专业技能，对违反财经法规的行为没有辨别和拒绝能力，还不能适应内部控制的要求，造成单位的内控制度执行不力，内控效果较差。缺乏对单位内部控制的深层次问题思考的专业人才。

3 加强行政事业单位内部控制的有效措施

(1)领导重视是加强单位内部控制的前提

行政事业单位领导只有充分认识到内部控制的重要性，才能引起其思想上的高度重视，才能认真地去组织人员立制度、抓落实。为提高内部控制效益，在行政事业单位内部可以推行法人经济责任制，将责任风险直接与决策层人事任免、经济效益挂钩。按领导分工相应予以授权，规定职责，从而实现各尽其职、相互协调、相互制约的控制目的。

(2)完善制度是加强内部控制的重要保障

建立和完善单位内部资金使用制度是推进内部会计控制制度建设，维护财经纪律，抓好增收节支，强化财政管理职能的重要措施。对于行政机关与事业单位内部会计控制制度，我国各地做法不一。财政部门可以针对当地具体情况，在国家已经出台的加强对内部会计控制的相关条款的基础上，以行政单位会计管理制度为载体，统一模式，制定相对规范的行政单位内部财务会计管理控制制度，使各行政单位在内控方式、技术、手段等方面有章可循，使得各行政事业单位内部会计机构和岗位设置合理、职责权限划分明确，从而进一步减少资产损失风险，切实规范行政单位的会计行为，提高财政资金的使用效益。

(3)加强预算管理是实现内部控制的关键

预算管理是行政事业单位管理的核心，贯穿整个单位的业务活动。加强预算管理主要体现在编制与执行环节。编制时要“准”，即部门编制预算要在实施综合财政预算的基础上，努力做到零基预算和细化预算，特别是在编制支出预算时，应从单位当年实际需要出发，结合当年财力状况，核定具体支出额度，明确各项支出的方向和用途。执行时要“刚”，即在执行环节应进一步强化预算的刚性约束，防止随意调整追加预算以及超预算、扩大预算范围等行为的发生。

(4)实施动态监控是加强内部控制的有力手段

内部控制是动态的、持续的，其有效执行，仅靠各部门和相关人员的自主执行远远不够，必须建立两级监控体系对实行全面动态地实时监控。第一级是财政部门负责对行政事业单位监督，第二级是行政事业单位内部纪检审计部门负责对内部各机构进行监督。通过定期开展内部审计来审查内部控制制度是否健全，执行是否有效，评价相关部门和人员执行内部控制制度的情况，其目的督促其充分、有效地执行内部控制制度。

(5)提高财务人员素质是加强内部控制的根本

行政事业单位内部控制的成败根本因素在于单位成员素质的高低程度，尤其是财会人员。他们既是内部控制制度的执行者，又是监督者，所以不仅要求他们具备较强的政策法律意识和较高的专业技术水平，而且还需要有一定的职业道德水准。教育培训是提高财务人员素质的有效手段，通过培训使行政事业单位的会计人员政策法律意识不断增强，知识不断更新，技能不断提高，会计职业道德不断提升。有“能”才有“力”，只有财务人员素质提高了，他们在执行内部控制的实际工作中，执行力和监督力才能不断增强。

总而言之，各个行政事业单位应该针对自身存在的问题，加强单位的内部控制建设，强化内部控制意识，建立切实有效的考评制度，从人才培养，内外部监督等方面不断完善行政事业单位的内部控制机制，促进行政事业单位的进步与发展，更好地履行国家赋予的职能。

[1]财政部.行政事业单位内部控制规范(试行).

[2]财政部.关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见.

[3]杨淑静.从《行政事业单位内部控制规范(试行)》看行政事业单位内部控制存在的问题及对策[J].会计师，2014(16).

[4]张庆龙.解读财政部《行政事业单位内部控制基础性评价》(1).