综合统筹创新理念 提高城市贫困救助精准度

■　马明慧

综合统筹创新理念提高城市贫困救助精准度

■马明慧

为有效缓解直至消除城市贫困，最终实现全面建成小康社会的奋斗目标，我省不断加大城市扶贫工作力度，连续9次提高城市低保标准，“十二五”期间城市低保标准年均增长达到16%。在经济发展新常态下，我省城市贫困救助工作还面临着诸多的困难和问题，亟待加以解决完善。

当前城市救助工作中的四个制约因素

管理体制的制约。目前社会救助政策政出多门，很容易造成救助工作的重复和遗漏现象，影响政策的实施效果。我省除了民政部门对贫困群体给予普惠型救助外，人社、卫计、教育、住建、残联、妇联等部门针对不同的贫困群体，各自均有相应的救助政策。这些政策与低保、低收入政策之间存在交叉重叠和衔接不畅的情况，形成各自为政、多头管理的局面。我省各（地）市按照上级要求建立了社会救助联席会议制度，其目的是建立由政府主导、民政牵头、部门配合、社会参与的社会救助工作推进格局，但其对全市社会救助工作的统筹协调效果并不明显，各部门救助制度之间难以实现衔接与整合，存在救济资源重复现象。

运行机制的制约。当前社会救助工作缺乏较为系统化的运行机制。救助工作的具体实施部门在救济对象的确定、救济方式的选择以及救助申请审批程序等方面，都或多或少存在一定问题。对低保、低收入家庭的收入和资产的审核是最大的难题，特别是涉及如有价证券、存款以及灵活就业人员的收入等隐性财产和收入很难核查。据部分（地）市相关部门掌握的情况，现阶段城市居民隐形收入、隐形就业、人户分离现象普遍，家庭收入情况非常复杂，加之缺少有效的信息采集手段和明确的法规或政策依据，社会信用体系不健全，社会救助相关部门之间信息资源分割，很难准确界定救济对象。另外，对于救济对象缺乏有效的监督机制和评估机制，缺乏法律、舆论、非政府组织、群众等多方面的综合配套监督，影响了社会救济工作的深入推进。

政策规定的制约。我省将城市贫困人口分为低保户和低收入家庭两部分。2015年省政府印发的《黑龙江省贯彻〈社会救助暂行办法〉实施细则》确定的九项社会救助政策（即最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助和取暖救助）中，只有“临时救助”制度的享受对象包括低收入家庭，其它制度只有低保家庭和特殊人员才能享受。根据（地）市相关部门反映，现在享受低保的家庭与低收入家庭之间已出现了明显的“悬崖效应”，即低保户的生活状况远好于低收入家庭。低保对象在享有相关社会救助制度中具有优势地位，是否为低保对象，成为决定申请者是否能够成为专项救助制度对象的先决条件，甚至是唯一条件。而对于家庭人均纯收入略高于当地低保标准的低收入家庭，每年除一次性领取微薄的生活补贴外，无法享受到低保的生活补贴，临时救助、医疗救助、住房救助等政策虽然可以申请（个别地市结合当地实际自行出台的政策），但由于申请人员多，资金和资源又极为有限，大多数低收入家庭没能享受，其实际生活水平低于城市低保对象。用群众最通俗的话讲就是“有了低保什么都有，没有低保什么都没有”。当前这种救助制度的“捆绑叠加”造成了制度的内在缺陷，影响了社会的公平和谐。

投入不足的制约。首先是缺少资金的投入。目前各级财力有限，需要地方政府配套的低保、临时救助等资金难以到位。其主要原因是在整个宏观经济下滑的影响下，公共财政压力极大，用于社会救助的配套资金很难落实到位。其次是缺少人力、物力的投入。城市社会救助的具体实施主体在街道和社区，基层工作人员少与工作量大的矛盾十分突出。街道办担负着繁重的基层社会管理事务，一般很难有专职人员负责低保等社会救助工作，各类救助的年度、季度、月份动态管理工作十分繁杂。目前主要依靠社区临时聘用人员协助调查核实，多数街道办和社区的工作条件、办公手段落后，难于及时、准确收集和汇总救助对象的信息数据。

从四个重视入手提升城市救助工作精准度

当前，我省在经济下行压力加大、财政减收的形势下，更应高度重视民生工作，加强城市贫困群体救助，既是贯彻落实中央决策部署的重要体现，也是维护群众利益、改善社会民生、促进社会和谐的具体举措，更是实现全面建成小康社会目标的有力保障。

重视制度统筹。首先应加大政府统筹协调力度。严格按照《黑龙江省贯彻〈社会救助暂行办法〉实施细则》要求，强化以政府领导、民政牵头、各有关部门配合、社会力量参与的统筹协调机制，健全“一门受理、协同办理”机制，将相关部门掌握的资源和物资整合到一起，有效破解社会救助“碎片化”困局，实现政府资金、政策投入的最大效益。此外，可将现行的下岗、失业人员基本生活保障、失业保险、最低生活保障三项制度统一归口管理，这样有利于加强对低收入群体的生活保障和就业工作的协调与衔接。建立独立于救助政策审批部门之外的第三方信息督查机构，强化监督检查，实现救助制度的公正和公平。其次应建立大救助工作体系。将分散在各部门的生活、医疗、住房等方面的救助政策和项目统筹纳入大救助信息管理平台，形成立体式的社会救助管理和服务信息网络。研究制定全省统一的家庭人均收入测算量化指标体系，并出台易于操作的具体实施办法，对需要核查的收入类型、内容、统计方法及核查方式做出明确规定，提高对申请家庭经济状况核查的准确性。另外，应将社会救助工作经费纳入财政预算，把富余的人员编制充实到社会救助工作队伍，确保基层工作正常运转。

重视特殊贫困。首先应重点关注特殊地区贫困问题。目前，我省以煤炭、林业发展为主的资源型城市主导产业低迷，导致当地就业渠道狭窄，下岗失业人员增多，贫困群体范围不断扩大，在财政减收的情况下老贫困与新贫困都要解决，资金压力加大。有关部门应考虑这些地区的实际困难，增加专项资金拨付额度，同时积极争取国家的资金、政策帮扶。其次应重点关注特殊贫困群体。各地可结合本地财力的实际情况，逐步放宽各个救助制度享受对象的范围，将符合低收入标准的困难群体纳入政策保障范围，缩小低保与低收入家庭之间的生活差距。加大户籍、社会救助等制度的改革力度，将流动人口纳入当地社会服务范围，为他们提供有针对性的人力资源投资，提高他们的生产技能和把握经济机会的能力，让长期生活在城市的流动贫困群体同等享受当地贫困居民的社会救助政策。

重视创新理念。首先应创新救助办法。应探索建立支出型贫困家庭综合救助办法。目前的社会救助政策主要是针对单一的收入型贫困家庭进行救助，而对于那些因特殊情况陷入支出型贫困的家庭还缺乏切实有效的救助措施。为此，应转变观念，尽快将支出型贫困家庭纳入基本生活救助体系，改变以往仅仅根据收入情况来核准是否享受社会救助的办法，以家庭实际生活支出和医疗、教育等重大刚性支出为指标，形成新的核准指标体系和操作办法，使支出型贫困家庭的救助形成政策性安排和制度保障，从根本上解决支出型贫困家庭的实际困难。其次应创新救助形式。应在传统的、单一的物质和现金救助的基础上创新救助形式，通过物质保障、生活照料、精神慰藉、心理疏导、能力提升和社会融入相结合的综合援助，实现社会救助的多样化、组合化、专业化和个性化的转变，最大程度发挥社会救助制度体系的综合效用。最后应创新岗位设置。应有组织有针对性地开发一些适合下岗失业人员从事的就业岗位。当前，应重点发展社区服务业，完善社区就业服务体系，开拓社区就业岗位。人社、民政等有关部门的就业服务重点应面向低收入群体，进一步落实就业指导、职业培训和信息服务等优惠政策，为困难群体尤其是大龄人员就业打开“绿色通道”，为他们营造良好的就业创业环境。

重视信息共享。依托低保信息管理系统，逐步建立和完善困难群众基本信息数据库，搭建居民家庭经济状况核对信息平台，形成省、市、县（市、区）三级联网，实现社会保障、计划生育、扶贫开发等相关信息的互联互通，形成纵向贯通、横向互联的社会救助信息共享机制，切实掌握贫困群体的生活情况和就业动态，为政府决策、数据查询和动态管理提供依据。建立慈善资源与救助需求的信息对接平台，在受助人群和慈善主体间架起桥梁，畅通信息沟通渠道，提升救助效率，实现精准扶贫。

（作者单位：省政府发展研究中心）

责任编辑/杨松yangsong@fendouzazhi.cn