中美南海军事交锋的“冷思考”

田聿

2016年甫一开局，受国际地缘政治等因素影响，南海问题陡然出现复杂化和国际化的趋势。尤其美国机舰频繁接近中国控制的南沙岛礁，与美国官方关系密切的民间智库也大肆宣扬“中美海空军在南海发生武装对峙甚至摩擦”的前景，臆测南海“军事化”不可避免。

隶属于美国国会的美中经济与安全评估委员会于3月2日发布报告，分析中国在南海设立防空识别区的考虑因素、前提条件以及面临的挑战，称中国可能会先后在西沙和南沙建立两个防空识别区，而菲律宾向国际法庭提起的南海仲裁案的进展情况，将对中方的决定产生重要影响。

然而，在中美军队密集过招之际，两国军方的交流始终保持热络。中国国防部发言人吴谦上校2月26日在例行记者会上公开表示，中方准备好参加美国主导的2016年“环太平洋”演习；曾就南海问题对华“呛声”的美国太平洋司令部司令哈里斯上将也强调，中美军方有诸多沟通渠道，尤其双方签署了《海上意外相遇规则》（CUES）等防护性措施，并对两军关系前景保持乐观。反差巨大的举动，让看似热闹的中美南海军事交锋必须加上一道“冷思考”的“清醒剂”。

来自冷战的产物

时不时被中美战略学者挂在嘴边的两军CUES协定，本质是“信心建立措施”（CBMs）的产物，追溯类似“信心建立措施”概念的诞生，一个是1958年北约与华约组织在“预防突袭会议”架构下讨论大型军事演习互换观察员等事务，再就是美国与苏联之间为了防止“擦枪走火”而设计的各种预防冲突措施，从热线、避免核武器意外协定到防止海上意外协定，不一而足。不管效果如何，在有规范的克制下，世界未再发生大战。

如今国际间研究“信心建立措施”的概念，普遍以1973年在芬兰首都赫尔辛基召开的欧洲安全合作会议（注：后改名为欧洲安全与合作组织）为肇始。当年比利时、意大利代表联袂提出议案，开宗明义地提出“信心建立措施”名词及其概念。试图跨越北约、华约两大敌对组织的欧安会议协定要达成“信心建立措施”，主角还得看美国和苏联。换言之，措施的建立不光是防范冷战阴影下的欧洲爆发热战的危机，更在防范美国与苏联因误判而大动干戈，尤其是避免1962年古巴导弹危机再度发生。

1962年10月爆发的古巴导弹危机，让美苏领导人意识到沟通不良导致情况误判，近乎引爆核战争。有鉴于此，1963年6月20日，美苏代表团在日内瓦签订《建立热线机制备忘录》。当然，仅凭一条热线不足以预防冲突，所以双方于1970年9月在美国华盛顿签署《避免核意外协定》，避免预期的失控可能。

除了预防核冲突外，美苏在预防冲突方面的另一项措施是1972年5月25日签署的《防止海上意外协定》，目的是针对公海上航行的海军舰船可能发生的各种情况，拟定规范，避免局部事件导致全面大战。当时的这套规则汲取了以往美苏为预防双方军舰在公海上航行不预期遭遇时应对准则的经验教训，针对因临场情绪反应而可能出现误判所策订的标准作业程序（SOP），这套精神与设计内涵无疑也成为今天中美类似规则的“参照物”。

协定达成始末

由于CUES不是新玩意，放到当下的中美两军关系中，出现频率最高的地方当属南海。不过几番惊险过招后，双方都能“控局有方”、全身而退，这不能简单理解为两军一线指挥员处置得当，同样要关注中美在军事安全制度建设方面“相向而行”的价值。

2014年4月22日，中国作为东道主在青岛举办第十四届西太平洋海军论坛年会，外界最关心的问题是，随着中国海军积极“走出去”，如何与老牌的“帝国海军”打交道，如何面对越来越多的“竞合博弈”情况。尽管2001年发生过中美南海撞机事件，2009年又有美国海军测量船“无暇”号与中国船只在南海交锋，但中美双方真正考虑CUES规则并探讨实践机会，还是2013年11月23日中国政府公告划设东海防空识别区以后。

而早在2000年举办的西太平洋海军论坛上，澳大利亚与新西兰就曾提出设立CUES的提议，从当初公布的内容看，该规则是指当各国海军舰艇或航空器不期相遇时，应采取哪些安全措施和手段减少相互干扰和不确定性，方便进行通信，而最基础的通信手段就是运用国际海事通信频道——CH16来进行通联。但在长达十余年的岁月里，只见成员国讨论修改而未获得共识。外界认为，这恐怕与中国与东盟及部分东南亚“南海声索方”把主要精力放在“南海行为准则”研讨上有关，但在2012年黄岩岛事件以后，中国与某些东南亚国家关系恶化，加之美国等域外国家积极介入南海冲突，使得这类危机管控机制设计被耽搁下来。

另一个未能尽早获得共识的原因，在于“美国规则”镶入了字里行间。由于美国及其盟友早有这类经验，因而试图利用西太平洋海军论坛这样的多边机制尽早推出自己炮制的协定模式。据美国《连线》杂志称，早在2012年西太平洋海军论坛，美国就集合一帮盟友打算集体通过其主导的CUES协定，但当时中国投了弃权票。两年后，在2014年的论坛中，中国海军挟东道主的机会，加之已有与美国海军进行危机管控的经验，索性推动论坛通过了CUES协定，这也标志着中国在成员国中具备了一定影响力。

值得注意的是，过去较为熟悉的CUES协定多来自双边（如美国与苏联），但2014年论坛会议达成的21国多边协定，实属少见。更重要的是，该规则建立在共同遵守、相互信任的基础上开展合作、避免误判，却无约束力，一旦相遇双方有罅隙（冲突潜因），想降低风险、避免误判，恐怕仍得靠各方自制。

当各国通过CUES协定后，日本也开始试图与中国恢复停滞不前的“中日海上联络机制”。2015年1月双方展开首次复谈，同意尽快启动海上联络机制，并计划配合5月在新加坡举行的“香格里拉对话”期间由双方的防务代表进一步举行磋商（但相关新闻未有报道），目的是希望尽快完成这具备防止偶发冲突机制的共识，建立“海空联络机制”，方便双方交流磋商海上和空中安全问题。

游戏规则下的“挑衅”

查看国际各类CUES协定，一般有两个共同点：第一，平时减少各国海空军事行为的误判，避免海空意外事故，进而维护区域安全稳定；第二，现行的CUES协定发展，脱离不了舰队实力与《国际海上避碰规则公约》的既有规范。

尽管各国在国际水域（公海）皆有航行自由，但国际海事组织早于1972年便公布海上航行的国际规则，包括海上瞭望、船舶安全速限避碰及其采取措施、狭窄水域、分道航行区、船舶相遇、受限制船舶、船舶灯号等航行规则皆有明定细节；即使没有CUES，各国航行舰船皆有“让路船”或“权利船”的义务，就算视界不明（能见度受限），在灯号之外也还有音响信号配合。加上各国通信设备因为保密需要，工作频率不见得相同，所以彼此最基本的通联是通过CH16国际海事救难频道来传达彼此意图，换言之，有无CUES，似乎也没那么重要，重点是“别去挑衅”与“肌肉够大”。

具体到中美两支太平洋上规模最大的海军力量，除开第14届西太平洋海军论坛年会通过CUES规则，双方又于2014年8月签署内容更为详尽的双边《海空相遇行为准则》。正是在这一谈判前后，中美海军分别在亚丁湾与南海进行了基于CUES规则的通信验证，此后中美机舰只要发生“性质敏感”的“相遇”，两国军事学者纷纷拿出CUES，认为它起到“防撞垫”的作用，推测美军不断测试中国海军是否遵守相关规范，同时试图以此为由，让美军舰船在各个海域“自由进出”，维持军事存在。

不过，当上述规则推出后，中美机舰“敏感接近”反倒有增多趋势（尤其在南海）。美国海军战争学院教授詹姆斯·霍姆斯在2014年4月为《外交官》杂志撰文《亚太海事法则的局限：海上意外相遇规则不会为我们这个时代带来和平》，点出这样的规则只是复制现有规则，而非新的海上安全规范。在他看来，这样的协议本质上所代表的只是外交承诺，缺乏足够的保证机制。

至于“防撞垫”能不能避免故意招惹对方的情况，霍姆斯同事、海军战争学院教授彼得·达顿在美国《国家利益》撰文称，无论CUES一类互信机制还是中美之前签订的一系列单项合作备忘录，均无法从根本上消除中美关系中的危险因素，“这些规则的政治意义大于实际意义，因为现行规则在具体实施方案上存在空白，特别是对可能违反国际法规的一方该承担的责任，利益受损一方是否仍然能够遵守约定等等，均未做界定”。

在他看来，美军对解放军有多少诚意遵守规范感到怀疑，加上中国加紧建设南海岛礁，美国只得借口“维持海空航行自由”，派遣舰机深入南海，穿越几座被“加工中”的岛礁附近海域。

2015年5月11日，驻新加坡的美国濒海战斗舰“沃斯堡”号在驶近南沙南威岛时，中国“盐城”号（舷号546）尾随在数海里外紧密监控，这则新闻被媒体报道得形势紧张，但在新加坡国际海事防务展上，“沃斯堡”号舰长在接受媒体采访时回答，当时他们的舰船行动、施放MQ-8B无人机与MH-60R直升机起降，均按照中美海军CUES规则进行通报，实情并不像外界描述的那样剑拔弩张。从这些事态来看，美军舰机巡弋南海，中国海军舰艇进行监控，结合CUES协定，早已为这种带有挑衅、却符合新型大国关系中常态化的“竞合博弈”提供了生动“教材”。

可以预期，美军将会更多地“不预期”与中国海军进行验证，凸显现实情况下中国海空军的做法到底有无改变、是否真的遵守游戏规则。其背后含义是美国面对崛起的中国，双方在亚太长远利益上有着巨大分歧，在某些领域甚至无法取得共识，即使能相互理解，也不代表不存在（军事）冲突的可能性。