全球治理

【摘 要】 文章阐述了全球治理的主体及需要跨国公司参与的必要性，分析了全球治理中跨国公司的地位和作用。认为，跨国公司参与全球治理，既是国际政治权威体系发生变化的结果，也是处理和应对全球问题的必然趋势与客观需要。在全球治理的多元化主体之中，跨国公司作为非国家行为体，处于国家权威的辅助与从属地位，跨国公司是全球治理的重要主体之一。尽管在实践操作中仍然受到诸多限制，但全球治理所呼唤或倡导的平等、协商与合作，跨国公司的作用不能被忽视。

【关键词】 跨国公司；作用；全球治理；非国家行为体

伴随着全球治理在当代全球化背景下的重要性日益凸显，以及跨国公司在国际社会中的作用越来越受到重视，关于跨国公司与全球治理的议题逐渐引起了国内外社会学界的关注，愈来愈多的学者参与到这一领域的相关研究中。

国内著名学者俞可平认为，全球治理已经不是一种单纯的国际政治理论，而是目前国际政治中一个紧迫的实际操作行为。作为当前处理全球问题的一种实践方式，全球治理必然要关注：由谁治理，为什么治理，如何治理，治理什么以及治理的结果等主要问题。本文在探讨全球治理参与主体——即由谁治理这一议题的基础上，着重以跨国公司为视角，尝试理解以下问题：跨国公司是否被视为参与全球治理的主体之一？如果是，为什么需要跨国公司的参与？跨国公司在其中的地位如何，主角还是配角？

一、全球治理的主体

全球治理理论的兴起，对传统国家主权构成了深刻的挑战。普遍认为，所谓全球治理，是在全球化背景下一些原来的国内问题成为国际问题，除了国家间的经济贸易关系、战争与和平等传统问题之外，还涉及环境和生态保护、动物保护、人类文化历史遗产保护、海洋和空间资源利用、跨国犯罪、恐怖主义、国际移民、国际人权、人口控制、疾病控制、核武器和其他大规模杀伤武器的控制等。这些问题的发展不仅以跨越国界为趋势，更走向了全球。在以无政府状态为特征的全球体系中，需要某种具有约束力的国际规制来解决全球性问题，以维持正常的国际政治经济秩序。国际社会需要为解决全球性问题做出制度和组织上各方面的框架安排。

全球治理的主体，指的是制定和实施全球规制的各类国际关系行为体。正因为全球治理是一种针对公共产品和服务的地域性与层次性的国际公共管理模式，所以全球治理的主体必定是多元的。关于全球治理的主体，“全球治理委员会”的看法是：“在全球层次上，治理基本上是指政府间关系，但现在我们必须理解，它也包括非政府组织、公民运动、多边合作和全球资本市场。”英国学者安东尼·麦克格鲁（Anthony McGrew）认为：“全球治理不仅意味着正式的制度和组织——国家机构、政府间合作等——制定（或不制定）和维持管理世界秩序的规则和规范，而且意味着所有其他组织和压力团体——从多国公司、跨国社会运动到众多的非政府组织——都追求对跨国规则和权威体系产生影响的目标和对象。”罗西瑙甚至提出至少10个治理单位已经得到人们的认可：非政府组织（NGOs）、非国家行为体（nonstate actors）、无主权行为体（policy networks）、议题网络（issue networks）、政策协调网（policy networks）、社会运动（social movements）、全球公民社会（global civil society）、跨国联盟（transnational）、跨国游说团体和知识共同体。俞可平介绍国际上有一些学者认为全球治理的基本单元应当有五种：超国家组织（如联合国）、区域性组织（如欧盟等）、跨国组织（如公民社会与商业网络）、亚国家（sub-state，如公共协会和城市政府等）。而国内学者亦有着类似的认识，例如俞可平本人提出有三类：一是各国政府、政府部门及亚国家的政府当局；二是正式的国际组织，如联合国、世界银行、世界贸易组织、国际货币基金组织等；三是非正式的全球公民社会组织。蔡拓提出，全球治理的主体一般包括民族国家、正式的国际组织、非正式的全球公民组织和跨国公司四类。黄河认为，在全球治理中，国际组织和跨国公司需要发挥更大的作用，由于国际组织自身就是国际公共产品，它们必须与跨国公司合作。

从以上国内外学者们的观点可以看出，尽管国家间体系仍然是国际社会的核心体系，但国家权力已经渐渐向跨国组织或国际制度转移。现代跨国公司作为经济全球化的发动机和主要操纵者，不仅在相当程度上左右着民族国家的国内政治，对于“全球游戏规则”也有极大的兴趣去塑造或建立。因而，跨国公司已经普遍被视为全球治理的主体之一，不仅在理论上，在实际的治理行为中同样如此。

二、全球治理需要跨国公司

传统政治是国家中心的政治，国家主义深嵌于全部的政治行为与规范中。而全球问题所凸显的跨国关系，要求一种区别于传统国际政治和世界政治的全球政治，倡导关注人类的共同利益、共同价值。全球问题链接人类的共同利益后，传统的国内统治模式和国家间治理（国际治理）模式都有了很大的局限性。因为单靠国家的力量无法应对复杂的国际事务和交错重叠的诸多关系。“人类公共事务的管理必须转向：从政府转向非政府，从国家转向社会，从领土政治转向非领土政治，从强制性、等级性管理转向平等性、协商性、自愿性和网络化管理。”

全球治理以全球问题的应对与处理为其目标与结果。首先，全球问题的解决有赖于合作。21世纪以来，从反对恐怖主义到应对国际金融危机，现实的需要使国际合作有了进一步发展。人们更加懂得，在日益严峻的全球性问题面前，人类有共同的利益，并且只有相互协调才能应对全球性挑战，实现人类的整体利益与进步。政治主体不再是一个个零散的国家，而是人类这一整体，从而超越了传统政治的分割性。其次，全球问题需要通过制度化安排进行多层次、多领域的治理。当前全球化深入发展引起了国际体系的重要变革，以往单一的“国家”视角已经不能有效地解释全球政治的这种深刻变革。国家间、超国家的、次国家的事件和行为彼此渗透已成为一种趋势。可见，在当前的全球治理框架中，无论是理论构建，还是实际需要，尽管国家仍然是全球政治体系中的主要行为体，但是非国家行为体获得了更大的自由度和活动范围，并且各种非国家行为体与国家形成了多元互动关系。因此，随着全球政治体系中国际行为主体的多元化趋势，全球治理必然并且也需要多元化行为主体的参与。

关于全球治理中多元主体之间的合作与互动，有这样两个方面的认识需要加以阐释。一方面，民族国家的治理模式在应对全球性问题时显得越来越力不从心，从而给非国家权威的兴起提供了丰富的土壤，也给全球治理提供了合法性基础。正如《勃兰特报告》引言中所强调的：“无论我们愿意还是不愿意，反正我们正面对越来越多的问题，这些问题总体上涉及整个人类，所以，解决问题的办法在越来越大的程度上都必须国际化。各种危险和挑战——战争、混乱、自我摧毁——都在全球化，这就要求一种世界内部政治，它要超越宗教的视野，而且远远超越了民族国家的边界。”斯特兰奇也提出，现在世界市场经济的发展已超出了国家权威的能力所及，民族政府显然既缺乏权力也没有意愿要弥补不平等和不稳定的缺陷。可见，国家权威与非国家权威并存是全球治理主体的一大特征，也是全球治理的需要和必然的趋势。

另一方面，由于国家权威的分散和多层治理机制的出现，强调国家、政府间组织与跨国行为体共同参与的全球治理以及跨国合作模式发展起来。蔡拓提出，全球治理就是在解决全球问题的过程中，在全球的公共部门、私人部门以及第三部门这三种权威中心形成新的平衡以及全球共治的网络。跨国公司即属于其中的私人部门。关于跨国公司在当今世界经济体系中的重要地位，斯特兰奇认为，跨国公司在世界经济中已经成了“核心的组织者”，成了世界经济活动的“增长引擎”。它们已是国际交易活动包括国际贸易的“驱动力量”。事情已经到了这样的地步——“经济决策的权力即决定谁获得什么、何时何地及如何获得的权力，如今部分地转移到了跨国公司手中了”。在当代，尽管绝大多数跨国公司对国土和统治毫无兴趣，但在某些特定国家和地区，政治控制和利润是密不可分的，而且有相当数量的跨国公司有能力在政治、经济和文化上干预东道国的事务。可以说，沃尔玛公司、埃克森美孚公司、英荷壳牌公司、丰田汽车公司、美国电话电报公司、西门子公司等跨国公司富可敌国，人才济济，它们有多种手段影响国际政治、经济政策，因而，也是重要的国际关系行为体。

关于跨国公司作为非国家的国际行为体之一，斯特兰奇曾提出一个重要假设，在国家权威向市场权威的转移过程中，这种权力的转移实际上导致了跨国公司政治角色的形成。对于同样的问题，吉尔平也有着类似的看法，他引用了约翰逊在分析了20世纪70年底的国际经济问题之后所作出的如下预测：“从一个重要方面来看，未来的根本问题是民族主义的政治力量和推动经济世界一体化的经济力量两者之间的冲突。当前这种冲突……（发生在）民族国家政府和国际公司之间，至少目前来看力量的天平还朝向民族国家一方。但是长期来看，经济力量有可能压倒政治力量，……。最终，只有组成一个世界性的联邦政府才能应对世界的经济问题。”吉尔平将该论点中所提到的冲突，称之为“主权困境”，并且提出，“主权困境”模式可以约简为一个有关利益和权力的问题，即谁有权力让跨国公司和世界经济为其利益服务？

如果能回答这一问题，在很大程度上就可以回答：全球治理为什么以及凭借了什么让跨国公司参与和服务？关于凭借了什么的问题，由于文章主题的关系，在这里不做探讨。本文主要关注的是“全球治理为什么需要跨国公司参与”这一个话题。以上从国家权威的流失与非国家权威的兴起这一角度阐述了全球治理所呈现出的多层次多领域的参与体系，不同主体在多元权力主体并立、多重权威并行、多向权力运作的制度框架内都可以充分发挥自己专长，弥补其他行为体的不足。而跨国公司正是其中具备整合全球资源能力的重要的非国家行为体，与国家政府、国际组织、非政府组织等其他主体形成优势互补以及利益上的互动，因此被当代国际体系视为全球治理的重要行为主体之一，以共同造福全人类。

三、全球治理中跨国公司的地位

要讨论跨国公司在全球治理中的地位，首先需要明确以下两个方面的现实情况：

首先，全球治理的行为体之间存在着严重的权力不平等。尽管在全球治理中，多元行为体之间的关系范围和深度都在不断加深和扩展，但大国权力中心仍然在多层全球治理的网络中根深蒂固地存在着。现代国家体系建立和发展的过程就是中心对边缘进行殖民化的过程。日本学者星野昭吉精辟地指出：“中心与边缘的价值分配过程，即统治与依赖的结构依然是全球政治的根本实质和内容。”必须要承认的是，迄今为止，全球治理还处于初创阶段，普遍缺乏足够的权威和资源，自身并不完善，尚未形成紧密、有效的全球治理网络，还经常受到国家的掣肘。在当今全球治理体系中起主导作用的还是以美国为首的西方八国集团，广大发展中国家以及非国家行为体在全球治理结构中作用的发挥受到了诸多历史和现实因素的限制。美国等超强国家的结构性权力，嵌入了正在运作的全球制度和全球秩序之中，这对于塑造全球治理体系的结构功能和运行模式，以及决定其效能是被难以忽视的，全球治理的应有之义也经常因此或被扭曲或被抑制。

其次，在共同参与的治理模式中，非国家行为体扮演了主权国家、国际政府组织辅助者的角色。全球治理在理论上主张国家、国际政府组织、非政府组织、跨国公司、全球公民社会等全球治理的主体之间建立起一种平等、协商和自愿的伙伴关系，以对话和合作的方式，通过一系列有序的国际规制，共同处理全球性问题。在共同参与模式中，非国家行为体致力于弥补国家治理的缺失和不足，成为解决全球政治、经济和社会问题的重要补充。但在实际的治理实践中，全球治理目前还难以超越主权国家和国际政府组织，在全球共治的网络中，说到底，仍然是以国家权威为主，非国家行为体为辅，只不过尽量在国家权威与非国家行为体之间追求建立起一种前所未有的新的平衡。

在有些学者看来，目前全球治理还是一个理论探讨多于实际操作的问题。根据以上所述，一方面，在发达国家主导国际组织和国际事务的全球秩序下，超越国家主权和国际组织职责范围的全球治理势必受到发达国家操纵；另一方面，全球治理在更大程度上是一个理想化的理论主张，在实践中受到诸多限制。不过全球治理理论的提出并在某些范围内积极探讨也从另一侧面说明，全球化使各国以及世界组织看到处理国际问题的另一种可能的选择。

所以，如果要在全球治理的多元化行为主体之中考量跨国公司所处的地位，不仅需要积极肯定其作为非国家行为体被视为重要的治理主体之一，同时，还需要看到治理体系的现实情况，即目前虽然已处于国家权威让渡与分散的过程中，但国家政府仍然是全球治理体系及其治理行为的标准制定者与组织操纵者，跨国公司在这样的制度框架内，虽然有着合作者的身份或名义，但更多的是作为一种从属和辅助的角色，大部分是在资源整合、科技研发和资金支持等方面发挥一定的推动或影响性的作用。

【参考文献】

[1] 蔡拓主编.全球问题与新兴政治[M].天津：天津人民出版社，2011.

[2] 黄河.跨国公司与当代国际关系[M].上海：上海人民出版社，2008.

[3] [美]罗伯特·吉尔平，钟飞腾译.跨国公司与美国霸权[M].北京：东方出版社，2011.

[4] [美]罗伯特·吉尔平，杨宇光，杨炯译.全球政治经济学：解读国际经济秩序[M].上海：上海人民出版社，2006.

[5] [英]苏珊·斯特兰奇，肖宏宇，耿协峰译.权力流散：世界经济中的国家与非国家权威[M].北京：北京大学出版社，2005.

[6] 俞可平.全球化与国家主权[M].北京：社会科学文献出版社，2004.

【作者简介】

王振江（1978-）男，汉族，深圳市宝安区委党校讲师，中国社会科学院研究生院中共党史专业博士.