体育公共服务的基础理论梳理与框架构建

黄生勇?徐国富?苟定邦?雷耿华?马德厚?周强

【摘 要】 体育公共服务是社会公共服务的一项重要内容，而公共服务供给是公共服务的核心问题。本文针对目前社区体育存在的问题，试图从追溯世界公共服务发展的脉络做起，并对其理论来源和理论基础进行梳理和归纳，认为体育公共服务供给的主要理论基础包括：国家管制、公共选择、提供与生产分离、交易费用、多中心治理等8种理论，它们构成了体育公共服务供给理论的体系框架。

【关键词】 体育公共服务；理论梳理；框架构建

一、前言

中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议公报提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。国家治理体系和治理能力现代化的提出，是中国共产党执政理念的进一步发展，是对经济、社会、政治和文化建设的新认识， 是中国发展的重要目标。而社区公共体育服务是社区居民生活质量、环境质量和文化氛围的一个重要内容，也是社区成员享受现代文明生活的重要标志之一。因此，体育公共服务在整个公共服务领域中是不可或缺的重要内容，是民生民权建设的重要表征，是文化治理现代化的应有机制。

2014年，本课题组通过对陕西省8个地市239个城镇社区体育现状的调查与访问。并通过对陕西省社区体育结构性影响因素的逻辑反向推理分析， 认为陕西省城镇社区体育结构性变量的路径，总体上呈积极的正面影响。 但与快速发展的社会体育事业相比，有不少方面仍然滞后。基于对存在问题的深度思考，引发了从社会学、经济学、公共行政学的视角对公共服务基础理论的梳理，并就如何优化服务进行框架构建，试图丰富研究理论，启迪思想，以创新、突破体育公共服务中存在的缺憾。

二、公共服务供给是公共服务的核心，具有丰富的理论基础

公共服务是指公共部门为了满足公民的公共需求，生产、提供和管理公共产品的活动、行为和过程。这些公共产品包括公共教育、公共卫生和基本医疗、公共文化、体育与休闲等等。“供给是公共服务的核心问题，但不代表公共服务的全部问题。公共服务供给是指公共服务主体输入资源将其转化为具体公共服务绩效（输出）的过程”。[1]

由于专门研究公共服务理论基础的文献不多，部分文献将公共服务理论和公共服务供给理论混淆。[2]有的研究文献基于供给模式的角度，按政府供给论、多元供给论、多中心供给论对公共服务供给理论进行了梳理，但由于侧重于供给模式，更多地是对实际操作的总结，理论深度不够。[3]

本文从当今世界公共服务供给方式与潮流出发，按发展脉络追溯其理论来源和理论基础，在社会学、经济学、公共行政学等学科中梳理出以下八种成熟的理论，视为公共服务供给的理论基础，力求构建一个较为完整的体系框架，使之既有益于体育公共服务理论的建构，也有助于引导体育公共服务的实践。

1、国家管制理论

政府历来是公共权力的代言人，是法律执行的主体和民众公共利益的维护者，因此，对公共服务的提供进行垄断或者支配成为了一种惯性的路径依赖。典型代表有霍布斯的国家学说，萨缪尔森的公共支出理论和凯恩斯的国家干预理论。根据国家干预理论的观点，认为市场会存在“失灵”现象。市场失灵主要是指市场机制在实现资源配置方面存在许多的局限性或缺陷性。因为市场不能解决好公共产品的外部性问题，因此国家管制就是最好的服务。[4]

2、公共选择理论

公共选择理论是由公共服务政府失灵（government failure）论引申出来的。由于行政机构的官员也是“经济人”，官员们会以行政机构的名义追求个人和团体的利益，并使之最大化，这必然导致立法机构或财政部门预算的最大化。[5]政府部门预算规模膨胀的直接后果，一方面会导致人员和行政管理费用急剧增长，人浮于事，过度开支；另一方面会导致在忽视或未能真正掌握公共需求的情况下，使政府提供的公共服务全部或局部过剩，高于社会实际需要，造成公共资源的极大浪费，削弱公共服务的投入产出效率。另外，由于信息不对称以及公共服务预算监督的弱化等因素，公共部门在公共服务供给中可能会呈现出权力寻租等腐败现象，造成公共资源的浪费和公共服务供给的低效。由此引申出了公共选择理论。

3、公共服务提供与生产分离理论

制度分析学派的奥斯特罗姆、蒂伯特和沃伦于1961 年首次提出将公共服务供给划分为提供（provision）和生产（production）两个环节[6]。萨瓦斯对此作了进一步的阐述和发展。他解释说：提供，一般是指对公共服务供给的种类、数量、质量、优先次序等做出决策，筹集资金并安排和监督生产。而生产则是指把投入转换成产出的更加技术化的过程，包括设计、建设、制造、维护或经营等，其核心是投入产出的效率。[7]两个环节可由同一主体完成，也可由不同的主体来分别完成。该理论为多种供给模式同时存在奠定了基础。

4、交易费用理论

交易费用的概念是科斯在1960 年提出的，他认为，交易费用是获得准确的市场信息、谈判和达成契约需要付出的费用。阿罗认为：“交易费用是经济制度的运行费用”。[8]威廉姆森提出了影响交易费用大小的三大因素： 资产专用性（asset specificity）、不确定（uncertainty）和交易频率（frequencyof transaction），这使交易费用理论发展成熟。[9]按照交易费用理论，一种公共服务供给机制或模式是否应该被采用，取决于该种机制或模式下公共服务供给过程中的交易费用是否最小。[10]也就是说，在收益相等的前提下，应该选择成本较低的公共服务供给模式，允许各种供给模式同时存在。

5、新公共管理理论

20世纪80 年代以来，西方国家进行了一场声势浩大的公共行政改革实践，胡德将这一改革运动命名为“新公共管理”（New Public Management，NPM）并进行了比较总结和理论概括。[11]按照新公共管理理论，政府公共服务供给以追求“3E”（Economy，Efficiency，Effectiveness），即经济、效率、效能为基本目标，应体现以下理念：（1）政府在公共服务中是“掌舵”而不“划桨”。政府在公共服务中应该把决策和执行分开，削减政府规模，减少开支。（2）更加重视公共服务的产出和效果，重视公共服务的质量和效率。为此，应明确实施公共服务绩效的目标控制、测评与评估。（3）强调公共服务的顾客导向。公民作为“纳税人”，是享受政府公共服务的“顾客”，政府应把自身看作负责任的“企业家”，奉行顾客至上，重视公众的满意度。（4）将竞争机制引入公共服务供给中。（5）在公共服务供给中采用私营部门的管理手段。如强调成本效率分析，推行服务承诺制等[12]。

但是，“新公共管理理论主张公共服务市场化，又在很大程度上夸大了政府失灵的程度，并无视了公共服务供给中市场失灵的不可避免和不可控制”[13]等等。为此，登哈特夫妇在对新公共管理理论进行反思和批判的基础上，又提出了新公共服务（New Public Service，NPS）理论，该理论的七大原则是：（1）政府的职能是服务而不是掌舵；（2）公共利益是目标而非副产品；（3）战略地思考，民主地行动；（4）服务于公民，而不是服务于顾客；（5）公务员的责任并不是单一的；（6）重视人，而不只是重视生产率；（7）重视公民权胜过重视企业家精神。[14]

6、准公共产品理论

由于消费者对公共产品存在着不同的偏好，布坎南提出了“俱乐部产品”（club goods）这样一类准公共产品： 即一些人能消费，而另外一些人被排除在外[15]。戈尔丁认为，公共产品除了有任何人来消费的“平等进入”（equal access）之外，还有消费者只有在满足一定的约束条件，例如付费后才可以进行消费的“选择性进入”（selective access），后者被认为是准公共产品。[16]

7、第三部门理论

1973年，列维特首次使用第三部门（Third Sector）这个名词，用以统称处于行政部门和营利部门之间的社会组织。[17]第三部门介于政府和私人企业之间，因此它又被称为“非政府组织”或“非营利组织”。

第三部门理论是“社团革命”的产物，与具有悠久历史的公民社会理论高度契合。萨拉蒙认为“组织性、民间性、非营利性、自治性、志愿性和公益性”是第三部门的六个关键特征。[18]根据第三部门理论，第三部门不但具有提供公共服务的动力，而且具有提供公共服务的优势。与私人企业相比，第三部门在提供公共服务中不但运营成本低，而且监督成本也低，能够减轻消费者和生产者之间的不信任程度。与政府部门相比，具有种类优势、时间优势、人道优势等。因此，第三部门能够弥补政府和市场在公共服务供给中的缺陷和不足。

但是，第三部门在公共服务供给中的作用也非完美无缺，也存在“失灵”。萨拉蒙将失灵的情形分为四个方面：（1）供给不足，即缺少资金和利他性地激励机制；（2）特殊主义，即可能无法覆盖有公共需求的亚群体，而降低制度的整体效率；（3）家长式作风，即控制资源的人根据自身偏好提供公共服务，而忽视公共需求；（4）业余，即由于资金限制而无法吸引更多更好的专业人员加入。[19]第三部门的失灵理论，为多主体协同、联合、合作提供公共服务奠定了理论依据。

8、多中心治理理论

多中心治理是相对于政府“单中心”管理的概念提出的。多中心治理理论是由奥斯特罗姆夫妇创立并赋予了丰富的含义。“多中心”意味着在公共服务供给的过程中，存在着包括各级政府部门、各类政府单位、各种非政府组织和私人机构及公民个人在内的许多供给中心，以多种形式共同成为公共服务供给主体。公共服务的消费者能够在可替代的公共服务供给者之间进行选择。多中心治理理论的核心是：自主组织和互动参与，强调竞争与合作并行，供给民主化。[20]

治理，既不同于统治，也不同于管理。治理意味着政府把“原来由自己独自承担的责任转移给公民社会，即各种私人机构和公民志愿性组织”，[21]“治理是各种公共机构或私人，管理他们共同事务的诸多方式的总和”。[22]具体到公共服务方面，则是公共部门、私人部门和非营利组织都可以充当公共服务的供给主体，而这种多中心的公共服务供给又给予了公共服务的消费者———广大公众以选择的权利。

三、结束语

社会公共服务的定义是“维护社会再生产可持续健康发展的各种措施、制度和事业的总称”。[23]体育公共服务是整个公共服务领域中一项重要内容，也是国家治理现代化的一个重要方面。它的基本原则是“普遍、足额、平等和法治”。

对于国家治理现代化的理解，胡鞍钢的解释是，国家治理现代化是治理制度和治理能力作为现代政治要素，不断地、连续地发生由低级到高级的突破性变革的过程。[24]对于国家治理现代化的主要内涵，唐皇凤总结出以下六个层面：（1）治理主体的多层化和多元化；（2）治理结构的分权化和网络化；（3）治理制度的理性化；（4）治理方式的民主化与法治化；（5）治理手段的文明化；（6）治理技术的现代化。[25]

良性的体育公共服务提供过程应具备以下特点：公开透明；社会参与；高效、方便、及时、可得；公平、公正；惠及贫弱群体；可问责。要从根本上改变目前社区体育公共服务供给不足和低效率的原因，必须从问题的源头入手，改革政府高度垄断的体育公共服务供给体制，引入其他能有效提供体育公共服务的主体。

在体育公共服务多主体供给机制下，政府和社区居民如何选择特定的供给方式，各主体间如何协调合作以实现高效供给，将是今后有待研究的问题。

【参考文献】

[1] 张序、劳承玉.公共服务能力建设：一个研究框架[J].理论与改革，2013（2）.

[2] 徐艳晴.公共服务供给主体多元化的理论来源[J].兰州学刊，2010（5）.

[3] 孙建军.我国基本公共服务均等化供给政策研究[D].浙江大学博士学位论文，2011.

[4] 郑晓燕.中国公共服务供给主体多元发展研究[M].上海人民出版社，2012.

[5][6] [美]萨瓦斯.周志忍等译.民营化与公私部门的伙伴关系[M].北京：中国人民大学出版社，2002.

[7] [美]布坎南，吴良健译.自由、市场和国家[M].北京： 北京经济学院出版社，1988.38.

[8] [美]埃里克·弗鲁博顿、鲁道夫·芮切特，姜建强、罗长远译.新制度经济学———一个交易费用分析范式[M].上海： 上海人民出版社，2006.

[9][11] [美].奥利弗·E.威廉姆森，王健、方世建等译.治理机制[M].北京：中国社会科学出版社，2001.

[10][12] [美].康芒斯，于树生译.制度经济学[M].北京： 商务印书馆，2009.

[13][16] 许继芳、周义程.试析新公共管理理论中的公共服务供给观[J].南京邮电学院学报（社会科学版），2003（4）.

[14][19] [美].珍妮特·V·登哈特、罗伯特·B·登哈特，丁煌译.新公共服务：服务，而不是掌舵[M].北京：中国人民大学出版社，2010.

[15] [美].詹姆斯·M.布坎南，马珺译.公共物品的需求与供给[M].上海：上海人民出版社，2009.

[17][20] [美].莱斯特·M.萨拉蒙，贾西津等译.全球公民社会———非营利部门视界[M].北京：社会科学文献出版社，2007.

[18] [美].莱斯特·M.萨拉蒙，田凯译.公共服务中的伙伴： 现代福利国家中政府与非营利组织的关系[M].北京：商务印书馆，2008.

[21] [美].格里·斯托克，华夏风译.作为理论的治理： 五个论点[J].国际社会科学杂志（中文版），1999（1）.

[22] 俞可平.治理与善治引论[J].马克思主义与现实，1999（5）.

[23] 余斌.试论公共保障与社会保障[J].河北经贸大学学报，2015（3）.

[24] 胡鞍钢.中国国家治理现代化的特征与方向[J].国家行政学院学报，2014（3）.

[25] 唐皇凤.中国国家治理现代化路径选择的若干思考[J].华中科技大学学报（社会科学版），2014（3）.

【作者简介】

黄生勇（1950-）男，陕西渭南人，教授，研究方向：社会体育.

徐国富（1955-）男，陕西延安人，教授，研究方向：体育教育.

苟定邦（1952-）男，陕西咸阳人，教授，研究方向：体育教育.