论农村土地承包经营权流转保障体系的完善

2016-04-14李留录

地球 2016年12期

关键词：农地经营权抵押

■李留录

（广州建通测绘地理信息技术股份有限公司广东广州510000）

论农村土地承包经营权流转保障体系的完善

■李留录

（广州建通测绘地理信息技术股份有限公司广东广州510000）

随着中国经济社会的不断发展，党和政府对土地流转的必要性认识不断加强，在关于我国农村改革发展政策中提出，不断完善农村基本经营制度，对当前的农村土地承包关系确保长久不变，在相关法律法规的基础上自愿有偿和加强服务基础上完善土地承包经营权流转市场，发展多种形式的经营模式，支持农民专业合作以及农业产业化龙头企业的发展，不断完善农业社会化发展服务体系，提升农业经营组织化。农村土地经营权的有序流转是确保农民土地权益和对土地资源保护以及确保农村和谐稳定的需求。因此本文主要就对农村土地承包经营权流转保障体系的完善进行分析和探讨。

农村土地承包经营权流转保障体系完善

1 我国农村土地承包经营权流转现状

1.1 农村土地承包经营权流转法律制度滞后

我国的农业、农村、农民工作一直受到党中央、国务院高度重视，2015年8月10日国务院发布《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》，2015年11月出台《深化农村改革综合性实施方案》、“十三五”规划建议等多项政策，其为农村土地的改革以及土地承包经营权的流转表明了方向。然而当前的法律体系较为落后，并且还出现脱节的情况。法律和政策不同步，因此政策就很难落实，其也就在操作中缺少法律的支撑。农村土地承包经营权流转过程中的保障机制、监管体制等从政策到制度，到实践落实存在差距，土地流转不规范，土地流转纠纷、土地侵权案件多发。

1.2 农村土地承包经营权流转确权制度不统一

乡(镇)人民政府农村土地承包管理部门应当建立农村土地承包经营权流转情况登记册，对农村土地承包经营权的情况需要加强及时记载。2015年施行的《不动产登记暂行条例》规定，申请不动产登记的，应当由当事人双方共同申请，或者由当事人单方申请。因此，农村土地承包经营权需要依法纳入到实际的不动产强制等级的范围。登记为强制登记，不经登记不仅不产生对抗效力，也不产生公信力。农村土地承包经营权流转的登记监管制度不统一，不利于流转秩序的保障。

1.3 农村土地承包经营权流转市场体系缺失

土地承包经营权流转尚未形成市场化运作，流转主体缺乏市场化运作意识，流转方式多元化不足，多限于转包、转租、互换，入股、抵押、转让等。流转信息的搜集、管理、发布不充分，体系化的市场规则、相应的中介服务体系基本没有建立，流转程序不规范，诸多因素制约了土地承包经营权流转市场的发展。土地承包经营权流转基本停留在部分地区的政府引导和大多数地区的自发流转状态，不仅影响土地效能的发挥，甚至导致土地资源的严重浪费。

2 农村土地承包经营权流转保障体系的完善

2.1 明晰土地产权法律界定

从维护农村长远发展与稳定角度来说，坚持和完善农村集体土地所有是应当坚持的路径选择。在坚持农村土地集体所有的前提下要明确“集体”概念范畴，应当明确村民委员会作为土地所有权的代表主体。因为在乡镇、村、村民小组三级体制中，村民委员会是由村民依法直接选举产生的农村最基层的自治组织，与村镇相比有着充分的自治权力，与村民小组相比具有较为健全的组织机构。另一方面，在土地流转获得的收益分配上能够兼顾各方利益，更能保障农民个人利益的实现。所以，明确村民委员会为农村集体土地所有权的代表是解决农地所有权虚置的明智之举。

2.2 建立和完善土地登记确权制度

登记制度是国家规制农地秩序的基本需要。但现行法律制度对土地承包经营权的不同流转形态采取的规定亦不相同。如《农村土地承包法》第38条规定采取互换、转让方式流转承包经营权的，如当事人要求登记，应当向县级以上地方人民政府申请登记。未登记的，不得对抗善意第三人。而对于其他方式流转的土地是否应当进行登记，却无明确规定。而且由于本条并未规定具体的登记部门，在具体实践中，不同性质的农村土地，负责登记的机关也不尽相同，如农村土地所有权由国土资源部门进行登记，农村土地承包经营权由农业部门进行登记，不同部门在农地登记管理中相互掣肘，难以协调，不仅导致了行政资源的浪费，更影响了登记证书的权威性。为了解决这一问题，尽快建立和完善土地登记确权制度是十分必要的。从国家法律法规层面来讲，有必要修正相关法律，统一土地承包经营权效力、统一土地承包经营权登记机关、完善土地承包经营权登记内容。

2.3 完善土地承包经营权抵押立法，增强土地融资信贷功能

首先，修订相关法律，赋予土地承包经营权完整的物权权能，明确土地承包经营权可进行抵押、担保的法定原则，并设定其他配套法规，严格控制抵押土地，保证其所有权和用途不能发生变更，从而形成完整配套的法律体系。如果不能从立法上对土地承包经营权抵押权进行肯定，再多的抵押融资创新也只能是打擦边球，不能从根本上解决土地承包经营权流转所面临的资金来源这一瓶颈问题。其次，建立规范的农村土地承包经营权融资机构。农村信用社为最主要的农村金融机构，但农村信用社架构较为扁平，最高级别单位为省级总社，缺乏一个全国范围内的协调领导机构。这就导致各省的信用社各自为政，造成了抵押贷款政策的不统一，削弱了金融机构抗击风险的能力。将来的改革趋势应当参照国外成熟的农村金融模式经验，设立一个类似银行总行的机构统一管理农地抵押融资，不仅能统一协调，统一监管，更有利于形成全国范围内的农地承包经营权的抵押市场，在不改变抵押物性质用途的前提下，快速实现抵押物变现，减低金融机构风险，促进抵押担保业务的开展。