水电工程移民安置“产业为先”规划理念的探讨

2016-04-14中国电建集团成都勘测设计研究院有限公司四川成都610072

水电站设计 2016年1期

杨洲，张铭（中国电建集团成都勘测设计研究院有限公司，四川成都 610072）

杨洲，张铭
（中国电建集团成都勘测设计研究院有限公司，四川成都 610072）

摘要：随着我国水电工程移民政策不断完善和移民工作不断的深入，传统的移民安置规划已较难适应促进移民安稳致富和区域经济的发展需要。本文从移民安置产业规划必要性、规划定位和作用、产业规划内容和要求等方面进行了探讨，首次提出了水电工程移民安置应树立“产业为先”的规划理念。

关键词：水电工程；移民安置；产业规划

0 前言

我国水力资源蕴藏量居世界第一位，占常规能源剩余可开采储量的44．6%，仅次于煤炭资源。随着我国经济社会的持续发展，能源资源相对短缺、能源需求增长、能源结构不合理等问题将更加突出，水电开发的战略地位越来越重要，伴随着水电开发必然面临着复杂的征地移民问题。

为了妥善安置水电工程的征地移民，国家出台了《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（国务院471号令）等一系列政策，有力的推动了我国水电事业的发展。但随着全面建成小康社会、新农村建设、水电工程促进地方经济发展和移民脱贫致富等国家相关政策要求的逐步实施，移民盼致富谋发展的需求日益增长，征地移民工作正在面临新的挑战，现有水电工程移民“重安置、轻发展”的安置思路已较难适应社会经济发展需求。如何积极响应国家相关政策精神，促进移民长远稳定发展成为现今移民安置工作面临的重要问题。

结合工作实践，本文从移民安置产业规划必要性、规划定位和内容等方面进行了初步探讨，首次提出移民安置“产业为先”的规划理念，以期丰富和发展移民安置规划内容，加快移民安置与产业规划的衔接和融合、促进移民发展致富。

1 问题的提出

1．1 现行移民安置规划的问题

1．1．1 生产、搬迁安置标准各自拟定，未能有效兼顾

现有的移民安置规划中，生产安置和搬迁安置的标准均是根据规范各自拟定。对一些生产和搬迁安置结合的标准未能明确界定和兼顾。如民族地区风貌、特色民族村庄安置标准实际上是一种生产安置与搬迁安置结合的标准，搬迁安置超过标准部分实际上是为了满足移民今后生产发展需要，但目前的规范尚无此类问题的处理原则，导致标准拟定过程中只能机械的制定，无法有效兼容，移民规范至今无法解决村庄风貌费用、人均建设用地超过标准的问题。

1．1．2 移民安置规划“重安置、轻发展”，生产与搬迁规划脱节

现行的移民安置规划主要是侧重于移民安置所需资源数量和质量的配置，要求对移民获取资源遵循“均衡”的原则，即移民土地资源配置应与搬迁前和安置区原居民的土地资源数量和质量均衡。移民安置规划设计重点是对质量较差土地的现状提升，其规划目标是恢复移民原有生产生活水平，关注移民安置资料的落实，但对移民安置后续发展方向、发展措施缺乏思考，移民安置规划存在“重安置、轻发展”的问题。同时，生产规划只注重资源配置数量与质量开发，与搬迁规划相互脱节，未能结合移民居民点风貌、村庄建设等特点有针对性的开展生产规划。

1．1．3 移民安置规划与后期扶持产业规划未能统筹衔接

国家实行开发性移民方针，采取前期补偿、补助与后期扶持相结合的办法。移民发展致富的要求应是贯穿移民安置规划和后期扶持规划的始终。但目前由于移民安置规划是由项目业主牵头，设计单位编制，后期扶持规划是由地方政府制定，两个规划缺乏一个总体指导，未能统筹衔接。

例如某项目根据移民安置方案对移民土地均要求按照水田标准进行配置。由于移民安置生产用地区域土地坡度大，现状质量较差。为达到质量要求，规划对生产用地进行坡改梯，并配置80 cm的耕植土。由于当地缺乏耕植土，需外运耕植土，运距长达40 km，因此亩均土地改造投资达到6万元。移民安置后，为促进移民发展致富，地方安排移民后扶项目大力发展当地特色水果产业，移民原按水田标准配置的耕地均种植上果树。原规划的坡改梯和80 cm耕植土均未能发挥应有的效益，造成移民资金浪费。因此，在产业规划指导下开展移民安置规划，既有利于充分利用当地优势产业、最大程度合理利用资源，也有利于整合行业规划，避免重复浪费。

1．1．4 移民安置规划与地方中长期规划衔接不够

围绕水电工程移民安置工作，除了移民安置规划和移民后期扶持规划措施外，地方政府也围绕区域经济发展开展了区域的产业规划。同时，水电开发大多是在社会经济条件较差的少数民族地区，水库库区和移民安置区往往也是贫困地区，国家的扶贫项目和资金也对这一区域有较大程度的倾斜。加之对于区域的发展，各个行业主管部门也有各自发展项目和资金。

但由于目前移民安置规划措施主要是为了恢复移民原有的生产、生活水平，移民安置配套措施主要考虑与原有条件一致，未能全面的与地方现有的中长期发展相衔接。

从上述分析可以看出，现行规范要求的移民安置规划面临的问题主要在于未能全面的统筹移民生产安置与搬迁安置标准和规划的衔接；移民前期安置规划与后期产业扶持规划衔接；移民规划与地方产业、行业发展规划的衔接。因此，亟待提出一个总体的规划思路来统筹移民安置涉及的各项规划。

1．2 国家政策新的要求

现行的水电工程建设征地移民安置规划设计主要是依据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（国务院471号令）和《水电工程建设征地移民安置规划设计规范》（DL／T 5064－2007）的要求进行编制的。其内容均要求：“农村移民安置规划应当与国民经济和社会发展规划以及土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划相衔接”。据此，现行移民安置规划主要是在城集镇等总体规划确定的规模和发展方向、用地范围、空间布局的指导下开展的，重点是明确移民安置的规模、标准、布局等内容，缺乏对移民产业发展的定位和规划。

为了满足移民安置长远发展需要，国家发改委在《关于做好水电工程先移民后建设有关工作的通知》（发改能源〔2012〕293号）中要求：“农村移民安置，应当进行深入细致环境容量调查、分析、论证，合理规划生产安置措施，与当地产业布局相衔接；农村移民居民点应按新农村建设标准布局”。《四川省＜大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例＞实施办法》（川府第268号令）要求：“编制移民安置规划应结合相关规划、产业政策、新农村建设和少数民族地区特点等……农村移民居民点可按新农村（聚居点）建设标准布局或结合小城镇建设进行。”

国家新出台的政策均明确要作好移民安置规划与产业规划、新农村建设等衔接，要求将产业规划作为移民安置规划的前提要求。

2 移民安置“产业为先”规划理念

产业规划是指运用发展阶段理论、产业结构理论，主导产业理论，产业集群理论等理念分析工具，从当地实际状况出发，充分考虑国际国内及区域经济发展态势，对当地产业发展的定位、产业体系、产业结构、产业链、空间布局、经济社会环境影响、实施方案等做出科学的计划。

产业为先的移民规划理念，是指根据移民安置区的实际状况出发，在移民安置总体规划方案中充分考虑区域经济发展态势，对当地产业发展状况及现有产业规划进行综合分析，提出移民安置的优势主导产业，明确移民安置产业发展规划布局，指导移民安置方案的编制，统筹移民安置规划与地方发展规划。实现“产业规划先行、行业发展统筹、资源配置优化、安置标准衔接、移民安稳致富、助推经济发展”。

3 移民安置产业规划定位

移民安置产业规划，是运用产业规划的方法，在移民安置总体规划中提出与地方产业规划、移民安置标准相互衔接的特色主导产业，并确定移民安置产业布局。本文分别就移民安置产业规划与移民安置总体规划、地方产业规划、移民安置标准的关系分析其定位与作用。

3．1 与地方产业规划的关系

移民安置产业规划，应先行对地方产业规划进行深入了解。对于有地方产业规划的移民安置区域，移民安置产业规划可遵从地方产业规划。使移民产业规划与地方规划相结合，达到移民安置产业规划效益最大化。

对尚无地方产业规划的移民安置区域，可对区域发展机遇进行分析，全面、深入挖掘规划区域发展潜力，制定切实可行的移民安置产业规划，通过移民安置区引导地方产业规划布局与移民安置产业规划相衔接。

3．2 与移民安置总体规划的关系

现行移民安置总体规划多将城集镇迁建新址位置、移民安置去向、重要专项复建方案等作为移民安置方案的重要内容，缺乏对移民产业发展的定位和规划。移民安置产业发展的科学规划有利于对移民生产、搬迁安置规划方案作出指导，建议将移民安置产业规划纳入移民安置总体方案，作为移民安置规划的重要组成部分和移民安置方案拟定的前提条件，避免部分项目由于移民安置规划与其后续产业规划不能兼容，造成的重复建设、投资浪费的问题。有利于对各规划区域针对性地进行配套设施建设，达到移民安置效益最大化。

3．3 与移民安置标准的关系

移民安置产业规划发展的要求与现行移民政策所确定的移民安置标准应统筹协调。若产业规划标准超出移民安置标准时，应按移民安置标准编制移民安置规划方案，但应在移民安置规划方案中为后续产业发展预留空间。例如某移民安置点，根据移民安置产业规划，该点的产业发展方向为“民族风情旅游村寨”，为满足旅游接待的要求，安置点人均建设用地要求较高，超过移民安置标准。为统筹衔接移民安置规划标准，移民安置点房屋采取自由分散布局，为下一步发展旅游产业预留用地条件。

4 移民安置产业规划内容

参照产业规划的方法，结合移民安置特点，移民安置产业规划大体可分为现状调查分析、产业可行性研究、特色主导产业选择、产业方案布局四个阶段。

4．1 现状调查分析

移民安置产业规划的现状调查主要包括区域基本情况、区域发展状况、现有相关规划三方面内容。现状调查可通过资料收集、现场调研、深度访谈、问卷调查等方法。

区域基本情况：包括规划区及所属县地理、气候条件、矿产资源等自然资源条件以及区域国民生产总值、人均GDP、地方财政收入等基本情况。

区域发展状况：包括区域基础设施状况、产业用地空间、产业发展状况。

现有相关规划：主要包括土地利用总体规划、城市总体规划、行业规划等。

4．2 产业可行性研究

产业规划采用“可能性、可行性”论证模式，该模式下确定的产业规划是经过“可能性”筛选与“可行性”验证之后的结果，使产业的确立不仅具备研究的完整性与逻辑性，也符合实施性与操作性的要求。

可能性研究：根据现状调查分析，从区位条件、交通条件是否良好，区域内有无传统重点项目，区域生产资料是否丰富，宏观政策是否提供了良好的发展机遇、区域市场经济观念是否发达等方面入手，初步拟定可能的产业发展方向。

可行性研究：根据产业发展方向，从产业发展的基础条件、产业属性、资源供给、竞争威胁和市场因素，确定可行的产业发展方向。

4．3 特色主导产业选择

特色主导产业，就是在区域经济中起主导作用的产业，它是指那些产值占有一定比重，采用了先进技术，产业关联度强，对其它产业和整个区域经济发展有较强带动作用的产业。

移民安置特色主导产业的确定应首先明确特色主导产业判定标准，根据判定标准对可行的产业发展方向进行优劣势分析，综合比选出适合各区域的特色主导产业。根据移民安置产业规划的特殊性，特色主导产业判定标准应重点考虑：

（1）产业规划应与移民安置配置的生产资料紧密衔接。

（2）产业规划应有一定市场前景，收益较为稳定。

（3）产业规划项目应便于推广实施，其生产管理技术易于移民群众掌握。

4．4 产业方案布局

产业方案布局在静态上看是指形成产业的各部门、各要素、各链环在空间上的分布态势和地域上的组合。移民安置产业规划布局，应根据移民安置方案确定的移民安置方式和移民安置去向进行确定。在特色主导产业分析的基础上，明确移民安置区产业规划的空间分布。如库区后靠的移民安置点，可结合水库蓄水后的资源优势，布局环湖产业和水上休闲产业。移民安置产业规划结构体系见图1。

4．5 案例分析

根据大岗山水电站移民安置总体规划，泸定库区移民2 000余人规划安置在得妥集镇。为实践移民安置“产业为先”的规划理念，为移民后续发展致富提供条件，开展了得妥移民安置区的产业规划工作。

图1 移民安置产业规划结构体系

按照移民安置产业规划的工作思路，首先对得妥乡特别是安置区域进行了现状资料的本底调查，分析了该区域产业发展存在的问题：三产比重低，还处于萌芽状态；一产规模化和品牌化程度较低；自身资源不足，产业发展目标不明确。但同时，我们分析发现得妥乡位于泸定县旅游主轴上，又位于海螺沟旅游区和大岗山旅游辐射区的交汇地带，旅游发展优势突出。

其次，我们对产业的可行性和特色主导产业进行了研究。根据现状资料，结合大岗山水库蓄水后的特色资源。经综合分析，将得妥集镇总体形象定位为七彩阳光田园、美丽湖畔小镇。功能定位有以下几方面：海螺沟景区南大门，和磨西镇一起分担海螺沟景区旅游接待；大岗山水库“碧湖、阳光”休闲度假区；泸定县高半山高效农业与乡村旅游结合示范点；以汉彝文化为特色的精品小镇。

最后，根据得妥集镇形象定位与功能定位，结合山体、水等自然条件规划成组团状的空间产业布局结构，形成“一带、四区”的功能结构，其中一带为沿大渡河形成的水上休闲活动带；四区分别为：在繁荣片区建立魅力阳光度假区，其核心功能是旅游接待片区，承接游、娱、住的旅游接待核心区域。在集镇镇区建立汉彝风情小镇区，承接传统集镇文化、政治、经济职能，着重为旅游配套服务的商贸业。在烂田湾区域建立七彩现代田园区，承担居民生产功能的区域，以高效的现代农业为主，展示得妥产业特色。在南头建立绿色生态乡村区，其核心功能是区域内农村居民产业用地补充，原生态乡村风貌展示。

在上述产业方案布局的指导下，根据“一带、四区”不同功能结构，有针对性地进行了移民搬迁安置和生产安置规划。如在繁荣片区，为实现移民后续发展旅游接待功能的需要，平面规划布局较为分散，预留接待发展用地；房屋风貌规划上侧重于彝族建筑风貌，形成特色。在为凸显七彩现代田园区风貌，移民生产安置可集中烂田湾进行土地开展整理，设计过程中根据产业发展需求进行坡改梯设计，并配套设施农业、田间道路等项目。

5 结语

（1）在全面建成小康社会，水电建设促进地方经济发展和移民脱贫致富等国家相关政策要求下，征地移民工作面临新的挑战。本文首次提出了移民安置“产业为先”的规划理念，初步探讨了移民安置产业规划的定位和内容。移民安置产业规划应是移民安置总体规划的重要内容，是移民安置方案拟定的重要前置条件。移民安置产业规划内容丰富和发展了水电移民安置规划设计的内涵，促进了移民安置规划品质的提升。

（2）移民安置产业规划是一项系统性强、项目

范围较广的社会经济发展规划。本文在提出移民安置产业规划的理念基础上，仅就移民安置产业规划的定位和主要内容进行了初步分析，提出了总体思路。下一步应重点就产业发展的项目分析、项目运营模式等方面进行进一步的探讨和分析。

参考文献：

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［2］张一军，等编．《水电工程建设征地移民安置规划设计规范》（DL／T 5064－2007）［S］．2007．

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［6］周青林．特色产业开发与一村一品发展的实证研究［D］．北京：中国农业科学院，2007．

作者简介：杨洲（1980－），男，四川广安人，高级工程师，从事水电工程建设征地移民安置规划、设计工作。

收稿日期：2014-12-03

中图分类号：D632．4