我国农地资源保护利益调整机制研究

□张合林

(郑州大学西亚斯国际学院河南新郑451150)

我国农地资源保护利益调整机制研究

□张合林

(郑州大学西亚斯国际学院河南新郑451150)

针对目前我国农地保护制度存在的缺陷与不足，本文构建了由农地资源保护的利益约束机制、经济补偿机制、激励机制和利益调节机制组成的“四位一体”的农地保护利益调整机制体系，试图通过对农地资源保护主体的利益调节，调整其利益主体行为，协调各农地保护主体行为的一致性，进而促进实现农地资源有效保护和可持续利用。

农地资源；保护；利益调整；机制

民以食为天，食以土为本。土地是生存之本、发展之基，关系各行各业，影响千秋万代。我国历来十分重视耕地保护，先后制定了一系列重大方针、政策，一再强调要加强土地管理，切实保护耕地。进入21世纪，我国逐渐开始实行以土地用途管制和农地总量动态平衡为主体的最严格的土地管理制度和最严格的耕地保护制度，我国在保护农地资源特别是耕地方面付出了很大努力，取得一定成绩。但是我国现行以行政计划为主的农地保护制度也存在缺陷与不足，主要表现为上级和单向的行政计划规划控制、法律漏洞与冲突，政府治理成本高昂，而市场性、经济性、利益调节性的调控措施手段一直比较薄弱和缺失，由于二者不匹配，加之信息不对称和技术层面的原因，导致农地资源大量损失，农地质量及利用效率低下，农民土地权益受损严重等突出矛盾和问题，我国农地保护制度和政策的执行效果不尽人意。所以，基于市场机制，按照要素平等交换、利益合理分享的市场规则，通过对农地资源保护主体的利益调节，调整其利益主体行为，协调各农地保护主体行为的一致性，进而实现农地资源有效保护和可持续利用，势在必行。为此，本文构建由农地资源保护的利益约束机制、经济补偿机制、激励机制和利益调节机制组成的“四位一体”的农地保护利益调整机制体系，试图以推动实现我国农地资源有效保护的理想目标。

1 建立农地资源保护的利益约束机制

在目前我国农地产权残缺和土地征用制度框架下，农地征用与出让的过程中，土地增值收益分配比例严重失调。地方政府是最大的赢家，地方政府获取的巨额土地增值收益成为地方财政收入的重要来源，由此驱动地方政府多征地多获利，造成农地过度非农化。所以建立农地资源保护的利益约束机制，约束和规范地方政府的有关行为，是实现农地资源有效保护的当务之急。主要从三个方推进建立农地资源保护的利益约束机制。一是缩小征地范围，把政府的征地行为严格限制在公共利益用地范围内，这样就界定了征地、政府征地权利/行为及其治理的边界，也在一定程度上为市场机制对土地资源配置和发挥其保护农地资源的作用创造了空间。二是改革农地增值收益分配方式，近期内改善的办法是降低地方政府在农地增值收益分配中的比例，减少其纯经济收益，以弱化地方政府农地非农化的积极性，抑制其农地非农化的行为；从改革的视角看，要逐步对公共利益目的土地出让金（地租）按年收缴并纳入财政预算，并逐步转变为物业税，这种制度安排将有利于消除地方政府土地财政的过度依赖，可以规范政府的征地行为，有效遏制征地过程中出现的社会问题，从而有利于有效保护农地资源。三是对大量的非公共利益即盈利性开发用地不能动用行政性的征地权，而是通过城乡统一的土地市场机制来完成，政府也不再参与土地增值收益的直接分配，而主要通过税收的形式间接分享，并形成地方政府稳定而有保障的税收来源，这样将进一步约束和规范地方政府在土地开发中的行为，使地方政府保护农地资源的态度和行为趋于理性。

2 完善和创新农地资源保护的经济补偿机制

农地作为一种自然资源，除了能给农民带来经济效益外，还具有非常重要的社会效益和生态效益，但是这些重要的价值并未体现在农产品价格中，也并未体现在土地价格中，农民从土地获得的收益比较低，使其对经营和保护农地的积极性不高。由于我国农地保护的经济利益补偿机制缺失或不完善，导致地方和农户保护农地的动力不足。我国现行的粮食直补、良种直补、农机具购置补贴等政策对于增加农民的收入，提高农民种粮的积极性确实起到了一定的作用，但是对经营和保护农地的经济补偿仍然偏低，与非农收入相比，农业收入甚微，因此，大多数农民对保护农地的意识不强。此外，由于不同程度的存在“农业粮食大省大县、经济财政穷省穷县”现象，导致地方政府也缺乏主动保护农地的愿望和积极性。为此，迫切需要完善和创新农地资源保护的经济补偿机制。首先，构建科学合理的农地保护利益补偿体系。一是基本补偿。通过增加各种补贴支持，使地方政府和农民经营和保护农地不吃亏。二是土地发展权补偿。应借鉴发达国家和地区的经验做法，探索建立以土地市场收益价格为基础的农地保护利益补偿机制，使以农业用途经营和保护农地也能获得平等的比较利益，保障农村经济社会健康发展。其次，建立和完善农地保护利益补偿机制的保障措施。一是建立农地保护区直接补贴的正常增长机制。应根据国家经济发展和财力增长状况，相应增加直接补贴总量，补贴力度逐步提高到补贴后农业生产与非农生产收入平衡的临界点上，使农地保护区获得合理的比较利益。二是让粮食主销区承担更多的粮食安全责任。其调整思路是，先由粮食主销区政府根据其辖区内耕地占用数量向中央财政缴纳相应的补偿金，再中央财政根据粮食主产区调出粮食的数量,通过转移支付手段,对粮食主产区予以补贴,以体现公平。三是建立和落实国家对限制开发、禁止开发区域中各类农业保护区的区别支持政策。财政政策，国家应增加对上述区域用于公共服务和生态环境补偿的财政转移支付，逐步使当地居民享有均等化的基本公共服务；投资政策，建议国家落实相关的投资支持政策，并不断加大对上述区域公共服务设施建设和生态环境保护建设的投资支持力度；产业政策，引导上述区域发展特色农业。通过上述保障政策措施的实施，使各农地保护区获得与其它地区大体相近的经济利益和均等化的基本公共服务。

3 创设农地资源保护的激励机制

创设我国农地资源保护激励机制的基本思路是：以完善农地产权为基础，以市场化、社会化运作为机制，以保障和实现农户均等经济利益以及农地资源有效保护为核心，加大激励力度，扩大激励范围，增加和创新激励计划、项目，形成公众社会广泛参与的农地资源保护长效激励机制。特别是从城乡土地产权平等保护的物权法精神和农地保护目的出发，我国应在农村农民集体土地上创设土地发展权激励。为此，我们可以借鉴美国的做法。美国的发展权激励即发展权购买，是指政府（后发展为多元化）购买农民所有土地的发展权，交易达成之后农民仍然拥有农地所有权但不拥有对农地的开发权（即发展权），并且该土地必须保持农用［1-2］；土地发展权购买的最主要目的是保证土地不被开发并且保持农地农用；发展权购买项目根据农地用作城市建设用途的价值（公平市场价值）与保留农业用途的价值的差额来确定土地发展权的价格。美国的土地发展权激励不仅成功的避免现有农地转变为非农用地即实现所谓的“农地农用”，而且从土地所有者的角度来看，出售土地发展权是一种从土地获取现金的方式，也是一种不用放弃任何一块土地或者改变家庭生活方式而能够走出“地丰人穷”的困境的一种方法［4］。在我国创设土地发展权激励不仅是必要的也是可行的，其中的一个问题是土地发展权及其激励应归谁所有和分享。从城乡土地产权平等保护的物权法精神和农地保护目的出发，比照将来对征地市场价格合理补偿的原理及趋势，我们认为土地发展权应归农民集体所有：就耕地而言，由于农民将拥有长期而有保障的承包经营权即农地使用权，根据以产权使用效率为中心的现代产权结构发展趋势，土地发展权激励应以农民为主在相关权力人之间分享。而政府则主要通过创设相关的税种进行调节。为了积极稳妥，可在基本农田或永久基本农田等土地发展权严重受限的农地特别保护区试点。对永久性基本农田保护区内的耕地，中央或省级政府可以采用一次性购买土地发展权的方式设定他项权［5］，给农民等基于开发权利益的补偿，使农户拥有种地积极性，以实现永久保护农地的目标。在此基础上，鼓励失去开发权的耕地有效流转，实现土地规模、集约经营，提高农地的利用效率和收益［6］。使城市发展与农地保护保持平衡。

4 构建农地保护的利益调节机制

在我国农地保护的过程中，相关的利益主体（中央政府、地方政府、开发商和农户）之间，缺乏相应的利益协调机制，导致他们之间的利益行为存在相互冲突，难以形成农地保护的合力。中央政府是农地保护的倡导者及其政策制度的制定者，然而目前的农地保护政策偏重于上级单方面的号召、要求和控制，而相应合理的经济利益调节缺失或不足，导致地方政府和农民农地保护的动力不足、各农地保护主体的行为不够一致，尤其是农民为中国城镇化的进程贡献了土地资源，却没有享受应有的经济收益，成为土地“二元制”的最大受害者。所以，要加快构建农地重要保护的利益调节机制。为此，一是加快土地制度尤其是征地制度改革，建立城乡统一的建设用地市场，使市场在土地资源配置和农地保护中很好地发挥调节作用，同时以规范的物业税征收取代地方政府对土地财政的依赖，加快转变城镇化发展方式，使地方政府真正成为负责任的农地保护组织者；二是在加快农村土地产权制度改革和推进农村土地使用权资本化的基础上，加大对“三农”的支持力度和农地保护的合理经济利益补偿补贴，中央政府应主要通过资金配套、财政政策改革、优惠税收等经济手段措推动农地保护，增进农民保持农业生产经营的能力和动力，使农业有利可图、农民经营农地有利可图。通过相应的利益调节，充分调动地方政府和农民保护农地的积极性并变为他们的理性和自觉行动［7］，形成中央、地方政府和农村基层干部、农民等各个农地保护主体行为的一致性，从而有效实现农地保护多样化目标。

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[4]Tom Daniels and Deborah Bowers,Holding our ground:protecting America’s farms and Farm land, Washington,D.C:Island Press,1997,pp.145-169.

[5]方贤雷,邓映之,杜文玲.美国的耕地保护制度经验及对我国耕地保护的启示[J].中国商界(上半月),2010(3).

[6]邢晓娜,高松峰.国内外耕地保护研究进展[J].现代农业科技,2011(2).

[7]马秀鹏.中国农村集体建设用地流转法律制度创新研究[D].南京农业大学,2008:139-140.

1004-7026（2016）14-0008-02

F323.211

A

10.16675/j.cnki.cn14-1065/f.2016.14.006