慈善法颁布背景下特殊教育发展的研究——在《慈善法》实施之前

黄俊洁　赵　斌，2

（1.西南大学教育学部特殊教育学院；2.西南大学统筹城乡教育发展研究中心　重庆　400715）

慈善法颁布背景下特殊教育发展的研究
——在《慈善法》实施之前

黄俊洁1赵斌1，2

（1.西南大学教育学部特殊教育学院；2.西南大学统筹城乡教育发展研究中心重庆400715）

近年来慈善在我国的发展十分迅速，为了推进国家法治化进程，2016年3月《中华人民共和国慈善法》正式颁布。慈善法的颁布规范了相关慈善组织、机构的管理，进而完善了在教育、培训领域的相关规范，从侧面提升了教育领域在社会支持方面的规范性和高效性，尤其是与慈善关系密切的特殊教育。文章通过文本分析的方法，探索慈善与特殊教育发展的相关内涵本质，找到两者共通之处，旨在搭建特教与慈善相关法律法规的互促机制，并在深入理解《慈善法》涵义的基础上，提高特殊教育社会支持保障体系的建立。

特殊教育；慈善法；互促机制

一、慈善的人文内涵

慈善思想在中国，其发展与崇尚“仁爱”的儒家思想密切相连。但“慈善”一词的形成却经历了很长一段时期的酝酿、融合。从辞源学的角度看“慈”与“善”其实代表着不同的含义。“慈”本意与爱相同，而“善”表美好、吉祥的意思，后经过其内涵的不断丰富，便衍生出友善、亲善等意思。随着佛教在中国的发展，“慈”与“善”逐步形成词组一起出现，且其含义也进一步充实、扩大。

相较于中国，西方对慈善一词的解释从上帝对人类的仁爱出发。后其意义界定变得更为直接、明确。首先，慈善代表了给人提供帮助、救济、施舍；其次，代表一种爱的美德；最后，引申出为处于需要帮助的人而建立的机构、组织或基金会。

由此可见，与西方相比，我国对于慈善的界定本身就较为模糊，导致“慈善”在我国的发展过程上从认识、实施再到认证都存在较为宽泛、尚不明晰性的理解。但不论是中西方对于“慈善”解释的差异，“慈善”在一定程度上都包含了对人发展的关怀之情。因此，从思想观念上看，慈善的内涵是以注重“以人为本”的人文关怀为核心，并从行动上落实着对人建立物质或精神帮助的实践为基调，从而促进社会整体进步，并逐步由物质保障上升到精神关爱。因此，这些与特殊教育的核心思想是不谋而合且密不可分甚至一脉相承的。

本文通过对我国慈善法草案制定的历史及发展情况进行分析，目的在于厘清“慈善”对我国特殊教育发展的推动作用和价值意义。

二、慈善与特殊教育的渊源

“慈善”始终都离不开对人的关怀之情，中国古代儒家创始人——孔子，主张“仁者爱人”，法家代表韩愈则认为“博爱”是爱人的最高境界，以至于之后墨子“兼爱非攻”的思想都能反映“仁爱”在我国传承已久。在政治背景层面下，也很早就出现由政府承担社会福利的主要提供，形成以国家为主体，以灾难救助、弱势辅助为主要内容的慈善发展格局。[1]之后这种由政府主导组织慈善的形式，自新中国成立后逐渐转化成由政府主导济贫帮困向社会其它非政府组织的慈善团体延伸。[2]特殊教育的产生也是如此，最早的有记录、可追溯的是商朝特殊教育机构“瞽宗”的建立，“瞽宗”是由政府建立的残疾人——主要是盲人——集中学习的地方。之后奴隶社会，特殊教育发展更是相当发达，也都离不开国家宏观层面的管理。[3]到了封建社会，特殊教育的发展便开始受到长期的阻碍，一直到新中国成立后特殊教育通过慈善部门、组织发起了一系列救济，使得特殊教育重回人们的视野，并引起社会一定程度的关注。而此时的特殊教育通过慈善的带动恢复了其存在的合理地位，但由于该时期的“慈善法”自身尚不成体系，更没有明文的规定和条例，仅仅只是依靠政府对残疾人的物质救助开展相关慈善活动，使得公众窄化了对“特殊教育”的认识范围，仅仅停留在对残疾人的救助和帮扶上。即使是这样，那些与“慈善”相关的条例仍然大大促进了特殊教育的发展，为特殊教育的发展奠定了社会参与的基础。其中，有的慈善措施，例如，开始收养、救济残疾人等，[4]从一定程度上保障了特殊人群的权利。所以“慈善”与特殊教育的联系紧紧相连。现今，这种联系在我国全面推进依法治国理念的当下更为突出，从2014年政府出台的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2014~2016年）》对特殊教育事业的各个方面做出了明确的要求来看，特殊教育的发展已经不再是教育发展领域的补充，而是社会各界的积极参与，构建和谐社会离不开特殊教育的发展。今年出台的《慈善法（草案）》明确了慈善的基本目的，即致力于促进教育、文化、卫生、体育等事业的发展，促进社会进步，共享发展成果，某种程度上为特殊教育在社会保障领域的发展有迹可循、有法可依，扩展和夯实了特殊教育在各个社会层面的保障落实。

三、慈善立法与特殊教育法律体系建立的比较

（一）慈善立法概况。我国对于慈善立法经历了较长一段时间的完善与探索，其发展脉络大致可以以新中国成立为分水岭。1949年后的慈善发展事业也可以称为现代慈善事业。[5]此时的慈善发展以社会捐助为经济基础，以民营机构为组织基础，以社会成员普遍参与为发展基础。随着我国物质文化水平的不断提高、民间慈善热情的高涨，慈善一度十分盛行，但始终尚无统一、系统的《慈善法》，只有一些与慈善相关的法律，比如1998年的《公益事业捐赠法》，该法在慈善立法过程中有着相当重要的推进作用，其中共涵盖了六大方面的内容，包含了总则、捐赠措施、管理、法律责任以及其他附则等内容，其中也明确提到了教育文化等相关事业的慈善组织建立。此外，还相继出台了《红十字会法》《基金会登记管理条例》等一系列法律法规。这都为《慈善法》的制定打下了基础。

随着社会慈善发展的需要以及更好地开展我国慈善事业，慈善立法已经迫在眉睫。2005年我国成立了专门的“慈善立法小组”，公布了我国第一部《中国慈善事业发展指导纲要（2006~2010年）》，直至2007年《慈善法草案》基本起草完毕。2015年《中华人民共和国慈善法（草案）》公开经过审议，一直到今年3月《慈善法》最终通过并于9月起正式实施，其内容比1998年的《公益事业捐赠法》不论在内容上、结构上还有领域上都有了大大的完善。本法共有十二章一百一十二条。从慈善事业的组织、实施、管理到慈善覆盖的文化、卫生、教育等事业发展都有了较为详细的表述。至此，我国的慈善立法终于有了明确的法律制度保障。

（二）特殊教育法律体系的构建概况。在对特殊教育事业发展的研究中不难发现，特殊教育政策法规的发展也主要是以新中国成立为界限，并快速成长起来的。新中国成立后我国《宪法》规定：“国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。”

1994年，国务院又颁布了《残疾人教育条例》明确了特殊教育的地位。2008年通过对《中华人民共和国残疾人保障法》修订后，特殊教育法律法规及支持保障的研究保持稳步提升。

2010年7月，中共中央、国务院印发的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010~2020年）》指出：“特殊教育是促进残疾人全面发展、帮助残疾人更好地融入社会的基本途径”，强调要“把特殊教育事业纳入当地经济社会发展规划，列入议事日程”，促使特殊教育进一步发展。

直到2014年政府又出台了《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2014~2016年）》，提出：“必须加快推进特殊教育发展，提升特殊教育水平，进一步保障残疾人受教育权利，帮助残疾人全面发展和更好融入社会，使广大残疾人共享改革发展成果”，层层推进对特殊教育的法律保障，加大对特殊教育的政策倾斜与支持力度。[6]

（三）特殊教育法律与慈善法发展趋向。从时间节点来看，慈善事业和特殊教育事业自新中国成立后便有了齐头并进、不断完善的趋势（见图1），在颁布年限上更是彼此相近。慈善法从内容上虽未明确提及特殊教育，但是慈善法对教育领域以及公益性教育帮助的改变显而易见，尤其是2016年《慈善法》在发展的过程中明确强调对公益教育事业的支持与法律保障，从一定程度上促进了特殊教育的发展。

从内容上，慈善法强调了对文化、教育、卫生的关注，尤其是在教育领域学校等教育机构应当将慈善文化纳入教育教学内容，从教学上引导正确的慈善行为和积极的慈善意识；此外，开展医疗康复、教育培训等慈善服务，应当执行国家或者行业组织制定的标准和规程。慈善组织招募志愿者参与慈善服务，需要专门技能的人员，应当对志愿者开展相关培训。

四、慈善与特殊教育公法化的趋同性

特殊教育与慈善事业从开始阶段就带有一定的普惠性，虽是由政府牵头但其发展始终处于其他公共事业的补充之位，因此，在许多方面并不能做到正式、正规且独立成体的运作。首先，特殊教育在发展之初就带有很强的公益色彩，在政府部门自上而下的推行中确保社会稳定，不至于让部分残疾人边缘化。这不但能惠及部分弱势群体，而且能改善公众的认识态度，使得以后的特殊教育发展有了转机。可以说，慈善的救助在一定程度上提高了公众社会的认识，让更多的人不再排斥，甚至愿意怀着同情心参与到特殊教育发展中来。但是，公益化的社会态度使得人们对特殊教育的理解仅仅停留在“怜悯”的态度反应上，甚至有的认识出现了偏差，觉得特殊教育就是“献爱心”，导致特殊教育虽然得到了社会的慈善救济，但是从根本上并没有让公众运用法治的思维来思考如何平等对待特殊群体以及发展特殊教育，使得特殊教育表面上发展迅速，但不利于其长远建设。因此，不得不借助政府的有效引导，行政的精确组织、定位使得特殊教育发展层层渗透、改变。慈善也是一样，在产生过程中多是由政府牵头，民间自愿自发地开展相关活动，但是始终由于可操作空间大、利益各方多元化，从而不能脱离政府单独运作，亟需政府介入。因此慈善组织自身定位之变化皆已明显透露出慈善组织本体之行政化。[7]行政化就意味着二者都需要法治的约束和保障，因此，慈善和特殊教育的发展都不可避免地走向公法化的道路。

第一，特殊教育的公法化离不开慈善的外在表现形式。虽然特殊教育发展至今已经在法律层面得到保障，但是究其原因也离不开慈善方面的相关帮助。慈善促进特殊教育向法律迈进，法律反过来促进特殊教育从“慈善”向“权利”演变。原因在于，法律的实施一方面肯定了慈善机构和团体以及个人投身特殊教育的努力，另一方面将特殊教育纳入公共教育体系，使得特殊教育不仅仅是自愿团体的“慈善事业”，而是体现国家民主和进步的“人类权利”[7]。

第二，慈善的公法化规范了特殊教育自愿组织的条件约束。以往的特殊教育在社会相关组织的介入下得到重视，越来越多的个人、组织、部门纷纷加入。但是，特殊教育的特殊性要求从业人员以及相关参与人员拥有相应的技能。所以，盲目的加入可能导致不良后果。但是，之前的公益组织并没有严格的法律化的规定，使得公益投入产生无效作用。此外，特殊教育自身对于从业人员也有相应的要求。当前的《中华人民共和国慈善法》规定，开展医疗康复、教育培训等慈善服务需要专门技能的，应当执行国家或者行业组织制定的标准和规程。慈善组织招募志愿者参与慈善服务需要专门技能的，应当对志愿者开展相关培训。由此，弥补了特殊教育在公益组织参与下形成规范的空白。

特殊教育从来都离不开社会慈善的帮助，由于其本身的普惠性使得特殊教育在发展过程中展现了其慈善的某些特性。但是绝不能只停留在单纯的慈善观点上，慈善和特教的公法化意味着强制性、规范性的建设。在慈善自身的发展朝向法治化的进程中，特殊教育不可避免地也要吸收其法治的观点，使得特教内涵丰富、明确。

五、慈善立法之于特殊教育发展的相关启示

（一）加强各法规体系之间的密切联系。在研究了慈善与特殊教育发展的历史脉络，以及整理了二者共同的关注领域后发现，慈善立法虽为明确规定对特殊教育的保障，但是可以从其条款中找到相关依据作为法律支撑。这就要求各政策、法规之间相互关联，相互汇通，以便有法可依、有法必依，从而达到成果共享。而再对慈善法以及特殊教育相关法律进行探索时发现，虽然在有关方面他法可以作为特教某些领域的立足点，但是这样的支撑比起直接明文规定的强调，在力度及针对性上还存在欠缺。因此，加强各法律、法规之间互通的联系性是必要且可行的，尤其是在诸如关联性高的慈善法以及特殊教育相关法规之类的立法上，应多考虑法律规范的多面性、完整性，以便更好地促进相关事业的发展，起到及时补充的作用。

（二）构建慈善与特教交叉、互补的发展趋势。慈善与特教在核心内容上有着本质的共同点，因此特殊教育能够通过慈善组织得到社会的支持。特殊教育在慈善机构的参与下能够找到更好的平台及出口，不仅仅只局限在教育领域。反之，特教也能在一定程度上延伸慈善的覆盖范围，丰富慈善的内涵，凸显慈善的含义。这关键也是要找到慈善与特教的相关点，扩大相关性，使得慈善更好地为特殊教育发展服务。在特殊教育快速发展的今天，慈善无法也不能回避对特殊教育的推进，这是慈善内涵的题中之意，并且，只有形成互补发展的趋势才能显示慈善立法的必要性，也只有互补发展，特殊教育在社会支持保障上得到更好的支持。

（三）深入挖掘慈善立法内涵，正面引导特教发展。慈善法的颁布离不开方方面面的考量，首先慈善法的制定考虑了社会存在的诸多问题，对于本质相近的特殊教育关注也不例外。但是，我们不能生搬硬套误读甚至扭曲其本意，这样不但会导致片面的理解，还有可能引发一些法律的冲突。因此，在准确找寻两者之间的共同之处外，我们应该做到坚持以深入理解为主，正面导向为先。

慈善，是国家文明的充分体现，在特殊教育领域我们无法避免需要相关慈善的帮助，但最主要的还是要充分地理解“慈善”的真正含义，使得特殊教育在当代社会转型。我们一方面需要社会的慈善支持，另一方面要宣传大家对慈善的正确认识，让特殊教育不断且健康发展，让有特殊需要的人最终能共享发展的果实。

[1]李敏.慈善法的立法模式和法律体系研究[D].济南：山东大学，2010.

[2]徐麟.中国慈善事业发展研究[M].北京:中国社会出版社，2005：246-43，246-64.

[3]赵斌,王琳琳.论特殊教育从人文关怀到行动支持走向[J].中国特殊教育，2013（1）：57-64.

[4]王俊秋.中国慈善与救济[M].北京：中国社会科学出版社，2008：265-17.

[5]国务院办公厅.国家中长期教育改革和发展规划纲要（2014~2016年）（国办发〔2014〕1号）.

[6]褚蓥.慈善法的公法化嬗变[J].北京：北京航空航天大学学报，2016（1）:65-15.

[7]苏鲁云.特殊教育发展与特殊教育立法[J].博览，2005 （5）：43-11.

[责任编辑王占峰]

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2095-0438（2016）10-0127-04

2015-03-05

黄俊洁（1992-），女，西南大学教育学部在读硕士研究生，研究方向：特殊教育基本原理;赵斌（1972-），四川平昌人，西南大学教育学部特殊教育系副教授，博士，研究方向：特殊儿童心理发展与教育、特殊教育师资。

重庆市教育科学“十二五”规划重大课题“城乡特殊需要群体素质比较与提升研究”（2013-TC-006）阶段性成果。