落实高校办学自主权问题的分析与思考——以教学自主权为例

袁桅

（南通大学教务处，江苏南通226019）

落实高校办学自主权问题的分析与思考
——以教学自主权为例

袁桅

（南通大学教务处，江苏南通226019）

高校办学自主权能否落实,政府放权与学校用权是两大要素。本文以高校教学自主权为例，具体分析了存在的问题，并从政府和高校两个方面提出了若干设想。

高校；教学；自主权；落实

我国《高等教育法》规定：“高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理”。落实高校办学自主权，实质上就是要求政府简政放权，为高校提供更大的管理权限。笔者认为，政府办学自主权的下放程度以及高校办学自主权的落实程度,将直接影响到高校教学质量的提升,办学自主权与高校的教学管理和教学质量有着密切的联系。本文以高校教学自主权为例，就如何有效实现政府宏观控制、如何建立高校的自主运行机制，提出了一些建设性的思考，希望为有关政府部门、各相关高校进一步落实高校办学自主权提供一些参考。

一、基本概念解析

1.办学自主权。1985年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》第一次明确指出“扩大高等学校的办学自主权”，《中国教育改革和发展纲要》、《教育法》随后又相继对此做了补充和说明。1998年颁布的《高等教育法》从招生自主权、专业设置权、教学自主权、科研自主权、对外交流权、人事自主权、财产自主权等七个方面阐述了高校办学自主权的主要内容，为高校享有办学自主权提供了进一步

的法律依据。

高校办学自主权是指高校依据办学的特点以及客观规律的要求，在政府法律规定范围内，为实现办学任务和办学目标所必须的自主执行权、自主决策权和自主监督权等权力。“办学自主”意味着高校可以依法自主地治理学校,自主决定各项事务，是针对传统的高度集中的管理模式而提出来的。扩大高校办学自主权,并不意味着高校可以完全摆脱政府的监控,拥有自主权的同时还必须依法接受政府的宏观调控和管理,政府的调控与高校自主办学必须是协调和统一的。

2.教学自主权。教学自主权是办学自主权在高校教学管理方面的一种表现形式。提及教学自主权,我们首先需要厘清高校教学管理的主要内容。高校教学管理主要包括宏观和微观两个层次，宏观层次是指政府对各类高校教学的组织、管理与指导，微观层次是指高校为实现德、智、体全面发展的人才培养目标，依据一定的原则对教学工作进行调节和控制的管理。教学管理的基本内容大致包括人才培养计划管理、教学运行管理、教学质量监控以及专业建设、课程建设、实验室建设、教学基地建设、学风建设、师资队伍建设、教学管理制度等基本建设的管理。

二、高校教学自主权问题分析

十多年来，国家出台了一系列文件，针对教学改革、教学质量、教学管理等方面，多次提出指导意见和具体要求，高校教学自主性得到有效提高，为高校的可持续发展带来了生机与活力。综合高校办学自主权各方面的落实情况，政府在高校教学自主权方面的宏观管理执行情况以及落实情况总体来说是比较好的，但距离建立现代化大学制度的要求还有一些不足之处，主要表现在：

1.学生管理自主权。从政府层面来看，学生管理自主权方面的问题突出表现在招生和就业两个方面。《高教法》规定“高等学校根据社会需求、办学条件和国家核定的办学规模，制定招生方案，自主调节系科招生比例”，自2001年起，教育部启动自主招生试点工作，多年来在入学考试、录取标准、招生程序上下放了一些自主权，但是招生的政策法规、考核标准、招生指标、招生条件、生源分配、录取程序以及考试管理等核心权力，仍然由政府控制。从自主招生权来说，点和面均太窄，有招生权的高校只是极少数，而且数量很少，而且运行监督机制不健全，严重影响了自主招生的质量与教育公平，中国人大出现的腐败现象就是典型例证；从招生程序来说，各省市平行志愿的录取模式，分数优先表面上的公平其实隐藏了很大的隐患，因为平行志愿只有一次投档机会，考生和家长只能选择志愿服从，严重影响了考生个性的发展及其学习积极性，违背了创新人才的培养宗旨，这一录取模式也使得层次较低的高校录取不到高分学生，缺乏高分学生的引领示范，严重影响此类高校的可持续发展。就业方面，政府主要通过就业率进行控制，给予就业率差的高校及专业黄牌警告甚至专业停招的处罚，虽然一定程度上促进了高校专业布局的调整及其办学质量的提高，但很多高校迫于处罚的压力，弄虚作假的现象较多，造成不好的社会影响。

从高校层面来看，学生不能参与学校管理，是学生管理自主权缺失的主要表现。由于特殊国情及传统管理体制的影响，我国高校学生实质性参与学校管理的制度普遍不健全，极少数高校，如中国矿业大学、天津大学、华东师范大学等，近几年通过设置“校务参事”“学生校长助理”等岗位让学生参与学校管理，但是这些学生有没实质的权力，有没有真正参与到学校教学管理中去，笔者没有考证，总体来说绝大多数高校学生是没有教学管理实质参与权的。

2.教学常规管理自主权。教学常规管理主要包括人才培养计划管理、教学运行管理、教学质量监控以及专业建设、课程资源建设、实验室建设、实践基地建设、教学管理制度等基本建设的管理。其自主权问题主要表现在专业设置、人才培养体制、课程资源的利用等方面。

《高教法》规定“高等学校依法自主设置和调整学科、专业”。2001年，教育部针对高校专业设置做了明确规定：高校可根据《高等学校本科专业设置规定》在《普通高等学校本科专业目录》之外设置社会发展急需、具备培养条件的本科专业。但多年来高校专业设置的自主程度仍然是很低的，一直由政府实际控制着，只有北京大学等少数部属院校以备案制代替审批制获得自主设置本科专业试点权，绝大多数高校仍然缺少自主性，必须按照审批程序向地方教育部门申请，审核通过后再报教育部审批。从2012年开始，虽然高校设置新专业全面采取备

案上报的形式，减少了中间环节以及省教育部门的审批权，但最终仍须教育部审批，各高校设置新专业的权限仍受到一定的限制。

学生转专业，要符合相关规定，并得到省级教育部门的审批。如前所述，在平行志愿招生体制下，很多学生是通过服从志愿录取的，不少学生希望通过转专业来满足自己个性的发展，但只有极少数能够如愿，因为各高校对于转专业均有较为严格的规定，他们转而希望通过双学位或双专业人才的培养来寻求发展的方向，但是我国普通本科院校没有双专业人才培养的授权，学生可以申请第二学位的学习，但这也仅限于211等少数重点院校，绝大多数高校没有授予双学位的权利。

在课程资源方面，有关政府部门统一规定人才培养方案中必须开设一些课程，有的甚至还规定课程名称、内容、学时等，如思想道德修养等课程，这类课程占比较大，但教学效果并不理想。近年来，政府要求高校哲学社会科学类相关专业统一使用马克思主义理论研究和建设工程重点教材，这对于高校坚定社会主义办学方向、推进马克思主义在我国的宣传和普及发挥了积极作用，但在一定程度上对各高校的课程资源建设也产生或多或少的负面影响。

3.师资管理自主权。师资管理自主权是指高校有权根据学校实际,自主确定教学人员及其机构的设置；有权自主评聘教师及专业技术人员；有权对评聘教师的工资和津贴进行自主调整，并自主实施包括奖励、处分等在内的各项教学管理活动。

师资管理自主权缺失，最主要体现在职称评审上。高校教师职称的评定一直由省级政府教育部门规定标准，各高校进行遴选推荐，经过省学科组初评、高评委终评、公示等环节，最终获得批准，少数重点高校虽然具有评审权，但评审结果也需上报，由省高评委最终裁决。这种做法一定程度上削弱了高校师资管理自主权，在行政化和政策化导向下，教师职称评聘以论文和课题数量、级别等为标准，由此造成重科研轻教学的现象长期存在，并滋生出造假抄袭、学术腐败等不正之风。高校不能以教师的业务水平作为主要的审定标准,不仅不利于教学质量的提高，也不利于教师资源的优化配置，影响了教师教学的积极性。

4.高校内部教学管理运行机制自主权。当前，我国高校内部教学管理运行机制自主权应该说是比较大的，机构的设置、调整、变更，总体来说较为自主，一般由各高校自主决定。但是，政府直接任免校级领导的做法以及高校行政化的倾向对我国高校内部教学管理运行机制自主权的影响不容忽视，政府直接任命校级领导，忽视了教职员工的参与权和知情权，助长了校内提拔干部的任人唯亲现象。高校行政化的倾向，使得高校部门的设置除个别部门外与政府的没有多大区别，高校没有根据自身的要求及教学特性自主设置教学、科研等机构；教学管理行政化倾向，导致高校缺乏自主办学、自我发展、自我约束的能力，不能建立有效的自主办学运行机制；校内教学管理监督机制不健全，不能依法保障教职工参与民主管理和监督的合法权益。

三、落实高校教学自主权几点思考

（一）政府真正放权，进一步加强宏观管理与行政指导

借鉴国际上高等教育管理的成功经验,高校办学自主权的实现,是以理顺教育行政部门与高校之间的关系为前提的。教育行政部门对高校的管理不能停留在高校日常办学事务上,而应当着眼于高校系统内外部的宏观关系上以及办学的质量标准及方向上,摒弃传统的行政化管理方式,做到真正放权。笔者认为，不管是教学自主权还是高校办学的其它自主权，政府均必须首先做到下列两点：

1.制度建设与政策引导。规划与立法应该成为我国政府规范、导向高校教学活动的最有力的调节手段。各级政府应清理和废止与《高等教育法》等法律、法规相抵触的、不适应高等教育发展需要的政策和文件，进一步更新理念，解放思想，简政放权。通过制定法律法规等政策制度、制定高教发展宏观规划,通过提供高校自主办学的方向和目标，发挥财政拨款的杠杆作用以及发布国家教育信息等手段，把对高等教育的管理引导到依靠制度和法制的轨道上来；通过制定和完善高等教育市场的竞争规则,充分体现高等教育的开放性、公正性、可控性、竞争性、统一性等特性，以维护高等教育市场的竞争秩序。

2.宏观管理与评估监督。有一种观念认为，我国高校并不缺少办学自主权，甚至比任何国家的高校都要自由，因为政府教育行政部门对我国高校的评估与监督管理相对薄弱，机制不健全。因此，落实

高校办学自主权，必须彻底转变政府当前的教育管理职能。《高教法》规定：“高等学校的办学水平、教育质量，接受教育行政部门的监督和由其组织的评估”，在明确高校办学自主权的同时，也明确了政府对高校的办学水平、教学质量负有监督权。而行使这一监督权最好的途径就是要求政府建立和完善高等教育质量保证制度和评估制度，加强对高校的分类指导和监督管理。政府教育部门通过检查、验收、评估等活动对高校办学活动进行监督,同时通过培育发展社会中介机构，充分发挥各类社会中介组织的评估、审议、监督等方面的职能，形成政府、社会和高校团体共同参与的、多层次、多途径的管理监督运行机制。

（二）高校切实用权，进一步完善自主办学运行机制

权利和责任是矛盾的统一,自主的条件首先是自律。在政府放权的前提下,办学自主权能否得以充分运用和落实,能否发挥有效的功能,就要看高校能否适应政府职能的转变,能否建立和完善与政府宏观调控相适应的自主办学运行机制。

1.提高师生对于高校办学自主权的认识。长期以来，高校对办学自主权的宣传不足，意识不强，重视明显不够，有些高校领导，习惯了行政化的管理方式，为了权力甚至有阻遏办学自主权落实的言行。适应现代化高等教育发展趋势，高校必须顺应时代的潮流，积极宣传和落实办学自主权。首先，要加强宣传，动员师生都来关心学校的自主办学，组织师生共同研讨学校如何形成自主办学的运行机制，赢得师生的支持，努力营造自主办学的舆论氛围；其次，高校各级管理干部要树立正确的权力观，应自觉认识到办学自主权是责权利义务的统一，不是个人的权力，从而提高学校各级干部的责任意识；第三，有没有制定与国家法律法规相衔接的大学章程是衡量高校办学自主权落实程度的最主要的标尺。因此，各高校必须加快制定和完善大学章程，真正做到落实办学自主权有法可依。

2.完善高校内部教学管理权力运行机制。学校内部教学管理机制不完善，高校教学自主权难以充分实现，因此，必须理顺学校内部学术权力与行政权力的关系，去除学校教学管理过程中不科学的管理做法，充分发挥学术权力和行政权力在自主办学中的积极作用,为教学质量的提升奠定制度基础。要摒弃官本位意识，树立服务教学、以师生为本的管理理念，调动师生参与教学的积极性；要实行民主开放的教学管理模式，让专业骨干教师真正掌握教学上的管理权，自主管理，全员参与，突出院系在教学管理中的主体地位，强化院系的教学管理职能及办学责任；要完善学术委员会、教学委员会、专业建设委员会等学术和教学机构，积极推行“教授治学”群体决策制度，充分发挥学术、教学机构在专业建设、教学改革等教育教学活动中的决策作用，推动民主决策与民主管理；要建立有效的学校内部监督约束机制，改变教代会流于形式的现象，充分发挥教代会监督、决策、反馈的作用，畅通民主监督渠道；要实行信息公开制度，加强管理层级之间的相互监督和约束,加强教学管理部门与院系之间的监督和约束,建立健全自我约束机制，真正做到依法自主办学。

3.健全高校教学管理制度。教育法律法规及政策体现了国家对高等教育的要求,是国家约束高校依法办学的一种重要手段，高校必须通过制定和完善教学管理规章制度,将国家关于教育的政策转化为规范学校行为的具体准则,将学校的行为引导到符合国家要求的方向上来,使权力在制度轨道内运行，这是高校教学管理自我约束机制形成的重要环节。

以制度建设为核心，规范教学管理，加大教学资源配置和教学管理评价机制的改革力度，应成为今后高校教学自主权落实中重点关注的问题。在教学资源管理方面，针对分配透明度低、使用效益缺少评估等问题，高校必须完善各项监督机制，建立健全公开透明机制、有偿使用机制以及使用效益评估机制等制度，强化教学机构在学校资源分配中的辅助决策职能，从源头上遏制资源分配不公和资源浪费的现象；在教学评价机制方面，要重视专业教学，彻底纠正重科研、轻教学的现象，构建充分体现教学中心地位和教学科研紧密结合的发展性评价体系，充分调动教师投入专业教学的积极性。

4.落实和完善学生自主权制度。从本质上讲，高校办学自主权就是培养人才的一种手段，其教学管理模式应该为学生提供良好的成长环境，能够激发学生的学习热情,使他们真正成为学习的主人,使学生拥有主动参与教学管理和学校民主管理的机会和条件，这是衡量学生能否真正拥有自主权的

重要标尺。学生参与学校的管理，除了体现高校民主的进步，还具有人文教育的意义，正如南开大学校长龚克所言：参与学校的管理对学生是一种学习过程、一种社会体验、一种公民的民主体验、一种成长的经历和职业的准备。因此，高校必须充分落实和完善学生自主权制度，积极鼓励学生参与学校的日常管理,构建适应社会需要和学生个性发展的全新的教学管理模式。2014年10月，经教育部核准，北京大学等9所高校的章程得以发布，其中《北京大学章程》明确了学生也将有机会参与监察委员会，行使检查师生遵守规章制度、调查处理师生违纪行为、维护师生相关权益的职权，校务委员会和学术委员会的成员中也会有学生代表，这不仅体现了北大内部民主集中制的进步，也将促进国内其它高校的民主治校改革和学生自主权的进一步落实。

法律赋予高校办学自主权,其目的是提高高校办学活力和适应社会经济发展的能力，形成办学特色。高校办学自主权的落实是一个逐步完善的过程，高校不仅要继续坚持政府的宏观指导和社会监督，善待使命,恪尽职责,还要将自主权与责任紧密结合起来,完善自主办学机制,创新现代大学制度，提高自主办学水平。

[1]胡乐乐.学生参与管理是大学章程的亮点.《光明日报》，2014年10月10日第二版.

[2]房喻.高等教育质量的提升与高校办学自主权的落实[J].陕西师范大学学报（哲学社会科学版），2010（4）.

[3]庄丽娜.构建现代大学制度中的关键问题与对策研究[J].长春理工大学学报（社会科学版），2011（11）.

[4]李红惠.高校办学自主权政策的文本考察与趋势[J].现代教育管理，2012（12）.

编辑：林军

Analysis on the university running autonomy——Taking the teaching autonomy as an example

YUAN Wei
(Academic Affairs Office Nantong University，Nantong Jiangsu 226019)

government decentralization and university implication are two points about university running autonomy.Taking the teaching autonomy as an example,this paper analyzed present problems and promoted relative measures.

universities；teaching；autonomy；implementation

G46

A

2095-7327（2016）-11-0162-05

袁桅（1983－），男，江苏南通人，南通大学教务处助理研究员，硕士，研究方向：教育管理。

本文系中国交通教育研究会教育科学研究课题“基于内涵发展理念的专业综合改革建设研究”(编号:交教研1402-199)的研究成果。