农村社会治理场域变迁与政府角色转变

张红霞，姜文静

（1.石家庄学院 政法学院，河北 石家庄　050035；2.河北行政学院 综合教研部，河北 石家庄　050051）

农村社会治理场域变迁与政府角色转变

张红霞1，姜文静2

（1.石家庄学院 政法学院，河北 石家庄050035；2.河北行政学院 综合教研部，河北 石家庄050051）

基层场域的变迁给农村基层治理带来诸多挑战。随着农村社会的分化，政府单一主体难以应对社会治理的秩序诉求，市场经济的变革改变了政府的行动逻辑也使得传统管控模式失去依托，弱化了政治嵌入的基础。农民与政府之间的联系弱化，民众的诉求无法通过正式或非正式的组织向政府部门传达。政府既要革新行为方式也要创新与基层的互动模式，要通过向服务型政府转变，提高民众对政府的认同，让民众通过组织化方式表达合理诉求；要以法治为基础，在政府引导下，培育社会组织、农民个体共同参与社会治理。

农村社会治理；政府角色；农村社会变迁

一、现代化变迁背景下的农村社会治理问题

农村社会治理是国家治理体系中的核心领域之一。随着改革的持续推进，以市场经济为引领，农村被卷入了现代化与城镇化的社会潮流中，农民与传统农业生产相脱离，谋生方式日趋多元化与现代化，农村青壮年不断涌向城市，农村地域人口结构发生变化，农村文化被现代城市文化所影响，注入了诸多现代性元素。伴随着乡城流动、市场经济变革、现代化进程推进，农民个体与国家的链接方式发生改变，农民对集体的依附被破除、对村庄共同体的归属感被弱化。在国家一系列政策推动下，农民被赋予了更多的权益，也有了更多行动的自由。伴随着集体隐退、宗族弱化、传统伦理淡化，农村开启了个体化的新进程。在现代理念的熏染下，农民个性表达彰显、权益要求日趋强烈，农村传统伦理道德约束、原有乡规民约等控制方式逐渐削弱，原有秩序整合方式遭遇困境，各种利益冲突与社会矛盾凸显。农村社会治理是基层场域的秩序建构过程，也是在政府领导下多元主体参与的过程。从一些地方调查来看，目前农村社会的治理模式仍是基于传统的模式，强政府弱社会的格局依然存在。政府角色不清、职责不明导致政府在基层治理中缺位与越位同时存在，一些地区民众与基层政府的关系恶化、群体性事件增多、群众上访事件频出，这不仅给农村基层治理带来挑战，也给基层稳定带来巨大难题。在农村基层发生巨大变迁的背景下，如何定位政府在基层治理的角色和地位，创新政府与基层的互动模式，重塑政府在治理格局中的权威以维持农村社会的稳定成为当前农村社会治理中的关键性问题之一。

二、农村社会治理场域的阶段性特征与政府角色特点

（一）农村基层场域的异质性与离散性使得政府单一主体难以发挥有效作用

伴随着城乡变革与市场经济改革，农村从封闭走向开放，农民职业非农化特征凸显，乡村文化渐趋改变，现代化因素逐渐进入农村社会。市场因素、文化变迁、社会分化交互影响，农村基层场域的异质性增强，农民的生活路径改变，农民个体之间的差异性扩大。农村社会的资源分配模式、组织链接方式、个人与社会的交互机制等都在发生改变，农民对乡土的认同逐渐减弱，对农村生活的认知发生改变，传统的伦理道德与乡规民约遭遇碎片化的境遇。随着农村社会的分化，政治与经济单一的模式改变，农村基层场域逐渐演化为政治领域、经济领域和社会领域各自独立的三大空间，由此构成了政府、市场和社会三大主体，形成了政府机制、市场机制和公民自组织机制三种资源整合的机制。在农村同质性较强的初期发展阶段，依靠单一政府的力量可以满足社会治理的要求，但是随着农村社会的复杂性与多元性的增强，农村社会的治理难度逐渐增大，治理风险逐渐增多。在这种背景下，仅仅依靠单一政府的力量既不能完成农村社会治理的秩序目标，也难以应对基层场域变迁带来的治理风险与难题，必须调动市场机制、公民自组织机制的积极性，整合各种优势资源，在政府的积极引导下，通过合作协商的协同政府模式，才能解决发展中出现的各种新问题。政府作为社会治理的主体需要整合社会组织、公民个体、企业等多方力量参与农村治理。［1］

（二）市场经济的介入改变了政府的行动逻辑也使得政府管控模式失去依托

改革开放以前，由于社会基层的简单化与政府行政职能的单一化，以及上下级政府职能的一致性，使得政府角色单一、管理方式单一。政府的主要角色特征表现为对国家意志的贯彻和对上级指令、政策的服从。在这种行政模式和单一的政府角色下，政府对基层的管理模式主要采用管控模式。［2］改革开放以来，市场经济的推行与政府财政体制的改革，不仅使政府成为追逐经济利益的行动者，而且也改变了政府行使行政权力的社会空间。在经济利益的驱使下，基层政府把更多精力放在增加收入扩大自身利益范围等事项上。很多基层政府没有把促进社会治理水平提高或行政事业作为主要职责范围，相反把更大的精力投入到促进地方政府收入提高上。一些学者也认为，当前政府的自利性追求膨胀，形成自利性的经济实体。一些地方政府既不是中央的基层政府，也不是代表民众利益的基层政府，而是演变成地方官员的政府。［3］对于所辖范围的社会治理事务，一些地方政府仍惯用原有的行政手段、管控模式、命令方式，这使得政府的治理权威下降、治理能力弱化。

随着法制化进程的推进，农民的法治意识与权益观念大大提高，农民的规则意识逐渐增强。新时期的农民受个人主义的影响，“为自己”成为他们行为的新指南，在个人利益的驱使下，农民个体关注更多的是“收入多少、生活怎样”等与个体利益密切相关的事务。集体、国家的使命感在个体的生活中不再被认同。［4］在这种背景下，农民不再服从于政府权威，也不再遵从于行政命令，传统的政府管控模式失去了依托，也遭到农民个体的主体性抗拒。但是由于多年以来传统计划经济的行为惯习，政府的行为模式并没有完全改变，通过严格管理、行为控制、命令服从的方式进行基层治理的行为惯性依然存在。这不仅表现为政府在农村监控型的维稳方式，而且还表现为政府与基层民众的非平等性交流以及政府工作人员高高在上的行为作风。一些地方政府习惯于对地方事件进行管控，奉行“不出事”逻辑，在地方治理中，缺乏前瞻性思考与发展性思维，缺乏对农村自治组织的培育。政府在很多方面处于“缺位”与“越界”，直接出面干预农民的行动，缺乏对村委会的指导。在一些地方，村委会变相成为政府的末梢，直接贯彻基层政府的命令。最终使得民众对村委会不信任，甚至产生对抗行动。

（三）市场化机制与农民的流动性特征使得政府介入农村治理失去政治嵌入基础

计划经济时期，国家权力深入到农村基层的每个领域，基层秩序被单向度的政治整合所包围。“三级所有、队为基础”的管控方式，使得农民从生产到生活全部处于国家的严密监控之下。［5］这一时期，农村基层的社会组织通过国家政治的嵌入成为国家政治整合的末梢，生产队、村委会等被注入了更多政治色彩，通过全能政府的模式，农村的集体与个人生活全部在国家权力的监督之下。政治全能主义、经济行政主义、精神统一色彩使得农村基层被融入无所不包的政治体系中。改革开放后，随着市场机制进入农村经济社会运行空间，村庄作为经济生活共同体、归属共同体的作用逐渐减弱，农民个体对集体的依赖关系被破除。联产承包责任制的实行全面变革了农民个体与集体的关系，改变了农民个人与国家权力的相遇方式，计划经济时期的政治强力嵌入的治理模式失去了集体经济的基础。农民凭借个体的力量可以自由地在市场中获取资源与发展空间，政治干预失去依托。尤其随着城乡流动的破除，农民生存不再依赖土地，而通过劳动力市场来往于城乡之间，行为自由、思想解放成为新时期农民的新特点。多样化的谋生方式、自由选择的生活模式，使得政治整合的话语在农村逐渐弱化，国家话语对农民个体的影响减弱，政治嵌入失去依托。在这种背景下，传统的运动型治理、命令型管理、动员型参与等治理模式失去空间。虽然改革开放后，国家并未放松对基层的政治管理，也通过多种方式宣传意识形态，但由于农民流动性的增强与个体化的新特点以及获取资源模式的多元化，农民对政府行政的依赖性大大减弱。在这一时期，村委会作为基层组织的代表对村民的“思想政治工作”很难做通，作为自治组织，虽然可以代表行使一些义务，但在现实中，符合农民需求的工作还可以得到配合，其他不符合农民生产、生活需要的活动均无人参与。基层党委政府的公信力也在弱化，农民对县乡两级政权及其官员的认同度降低。［6］

（四）流动时代与社会变迁时期的农民期待政府革新与基层互动模式

变化的农村场域使得基层民众对待政府的态度与行为也发生了很大的变化，他们对基层政府的行为带有更多的质疑。由于社会的变革，农民与政府之间的联系弱化，他们的诉求无法通过正式或非正式的组织向政府部门传达。村委作为民众的代理人更多的是满足村干部的个人利益或满足上级的行政诉求，并没有成为传达民众意愿的代理机构。农民缺乏自组织，也无法通过正式的方式传达自己的意愿。由于缺乏外部的有效约束，村干部对于民众的基层诉求处于关心较少的状态，农民对村干部的权威性也有一定的质疑。在此种状态系下，村委会作为政府与民众互动的中介作用逐渐萎缩，政府与基层民众的互动处于隔离状态，缺乏社情民意与政府之间的有效沟通机制。基层政府与村委会本应是指导与被指导的关系，但在现实中却是领导与被领导关系。村委会只对上级负责，对基层民众的利益关注较少。政府无法了解民众的真正诉求，而民众的诉求缺乏向上沟通的正式、非正式渠道，缺乏通达机制。

随着基层场域的变迁，农民个体意愿的表达需求日趋强烈，由于缺乏民情意愿的通达机制，农村也缺乏代表农民个体意愿的自组织。政府与农民之间的沟通渠道堵塞、互动方式欠缺，从而导致了农民的积怨加深、矛盾加剧。在当前时期，农民的较高的流动性更加剧了农民同代表公共利益的机构的失联，由于属地分割的行政特点与公共利益机构的属地化特征，农民的一些权益无法在新的就业地通过公共机构获得再现。这使得处于信息时代的农民既无法通过正式的渠道或自己的代理机构向政府表达自己的意愿，也无法通过有效方式同基层政府建立间接联系。

三、政府角色转变与治理机制创新的路径选择

（一）通过向服务型政府转变，提高民众对政府的认同，提升农民公共责任意识

在我国的社会体系中，“强政府—弱社会”的社会治理模式导致了政府凌驾于社会之上的政府本位的官僚治理形态。这种政府治理模式已经影响了政府维持社会秩序进行社会治理的能力。因此，要根据社会转型的需要和社会秩序的要求对政府角色方式进行转变。［7］要以公共服务为基点，向服务型政府转变，通过公共服务凝聚农村基层民众对政府的向心力，在公共服务的送达中，传递政府的治理理念。

在现代政治体系中，公共服务是现代政府的合法性基础和权力源泉。市场经济的推行需要政府为基层社会提供更多的服务以满足社会的需求，同时，公共服务的提供状况为政府提供了公信力基础。在目前的农村基层社会，管制型政府依然存在，由于行政权力干预过多，导致政府的治理能力下降，更导致政府公信力走低。随着农村基层场域的变迁，农民的现代性思维日趋提高、个体化意识逐渐觉醒，压制性政府与干预性政府的角色急需转变，控制性的治理方式需要转型，需要把服务理念渗入到基层政府的治理逻辑中。基层政府要通过为社会提供公共服务促进社会的发展，以服务型治理达成治理角色的转变，通过尊重民众的诉求、满足社会的需求整合社会秩序。在公共服务中，设身处地为农民考虑，视尊重农民的生存权、发展权为提供公共服务的核心理念之一，从农民的需要出发，使得公共服务对农民既具有工具性的支持也具有浓厚的人文关怀，通过公共服务化解治理基层民众与行政权力之间的张力。［5］同时作为社会治理的主导者，政府要扮演好决策与引导的作用，通过制定公平公正的社会政策、创造和谐发展的经济环境，发挥“掌舵”作用。要改变传统的事无巨细的管理方式，通过规则制定、服务提供、市场监督等方式，提高治理效率。［8］

（二）以平等为理念，革新政府与基层互动模式

在传统计划经济时期，单位作为政府公共责任的代理人，把社情民意传达给政府，而个体通过单位也建立了与公共服务部门的链接。改革开放以后，农村集体经济解体，生产队等组织解体，村委会的职能也发生了一些变化。由于缺少集体经济的支撑，作为村集体代言人的村委会与农民个体之间的互动交流减少，农民对村委会的依赖性降低。在这种状况下，要改变政府与基层社会的沟通方式，不仅要培育农民个体的自组织，而且要培育村委会代表群众意愿的能力，让农民通过组织化的方式与政府进行沟通，并且要强化村委会代表村民向上级政府表达意愿的责任担当意识。在目前的情况下，作为自治组织，村委会干部缺乏代表村民公共利益的意识。在个体化的时代变局和市场经济的交换利益驱使下，村干部忙于应对上级命令、消极对待民众诉求的现象比比皆是。因此，在治理体制上，要强化村委会的公共责任，在村委会建立政府和民众沟通互动的工作站。可以通过驻村联络人的形式进行，每个行政村分配一名基层政府工作人员作为社情民意联络员。通过面对面沟通、现代通讯方式交流等形式，让民众有机会表达自己的意愿和需求。政府工作人员也要改变以往高高在上的行为方式，在尊重农民的主体需求、权益要求的基础上尊重每一个农民个体的发展诉求，变革“汇报”式的沟通模式，建立新的沟通渠道。

（三）以法治为基础，政府践行领导与引导的角色，培育社会组织、农民个体共同参与社会治理

随着农村基层场域的多元化变迁，市场因素、社会力量等对农村社会秩序的影响逐渐增强，渐弱的传统乡土因素、增强的现代理念给农村社会治理带来了诸多挑战。在这种背景下，农村社会治理需要以法治为基础，改变原有的政府单一主体的治理模式，转变行政权力单向度的治理方式，从多元主体、多种力量共同运行的角度重建农村社会治理格局。从各种力量参与社会治理的机理来看，政府机制或官僚机制更多体现了权力驱动，其运行主要基于制度、规则、程序与等级控制，强调命令与服从；市场机制则是利益驱动，其运行基于交易、竞争的方式；社会机制是共识驱动，其运行逻辑基于价值认同、沟通互动与协商合作的方式。［9］在政府力量介入、市场机制与社会力量交互影响的治理格局下，农村社会治理要发挥政府的引导作用，作为农村社会治理的主体性与领导性角色，政府要积极培育社会组织的力量，引导农村居民有序参与社会治理。具体而言，政府要通过政策宣传、行为引导、理念培育等多种方式，帮助农民个体积极参与农村治理，培养农民公共责任意识。政府要在制度空间、政策规范等方面给予农民参与社会治理的行动空间，给予农民充分的信任。在组织方式上，由于集体经济的隐退，目前农民个体与政府的组织关联在弱化。农民处于组织化程度低、个体化特征强等状态，这非常不利于基层社会的稳定。从基层的现状出发，政府要强化农民的组织联系，引导村委会从农民利益出发，为基层民众负责，重塑村委会在农民心中的地位。鼓励农民在政府或基层党组织的引导下，建立各种自组织，给予农民组织化的活动空间，帮助农民建立对组织的归属感与认同。在政府引导下，通过村委会或自组织有序参与农村社会治理。

四、结论与讨论

农村社会中市场经济的迅猛发展与非农化进程的迅速推进带来了农村经济的繁荣与社会发展水平提高，但这一发展进程并没有促进农村社会整合程度的跃进，相反随着农村经济的变革、乡土文化的弱化、农民流动性的增强，农村社会的分歧和冲突逐渐增多，各种社会矛盾影响着农村社会的和谐。在这种背景下，农村基层政府的治理角色面临多重期待。农村基层场域的变迁使得政府作为单一主体难以发挥有效作用，市场经济的推行与政府财政体制的改革，使得政府成为追逐经济利益的行动者，同时改变了政府行使行政权力的社会空间。农村集体经济的弱化、农民权益意识与法治观念的增强使传统的管控模式失去了作用。市场化机制与农民的流动性特征使得政府介入农村治理失去了政治嵌入的基础，农民与政府之间的联系弱化，民众的诉求无法通过正式或非正式的组织向政府部门传达。在新的治理背景下，政府既要革新行为方式也要创新与基层的互动模式，要通过向服务型政府转变，提高民众对政府的认同，提升农民公共责任意识，同时以平等为理念，提升村委会代表村民意愿的能力，通过培育农民自组织，让民众通过组织化方式表达合理诉求。在市场、社会力量多元分化的农村基层场域，以法治为基础，政府要践行领导与引导的角色，培育社会组织、农民个体共同参与社会治理，创新农村社会治理的新格局。

［1］安彩英.阶段与转换：政府在农村社区建设中的角色思考［J］.理论与改革，2013，（1）：87-89.

［2］丘海雄，徐建牛.市场转型过程中地方政府角色研究述评［J］.社会学研究，2004，（4）：24-30.

［3］张静.基层政府权威重建之关键 ［J］.博览群书，2011，（7）：80-81.

［4］张红霞.城镇化背景下农村个体化趋势及社会治理转型［J］.理论导刊，2016，（3）：70-73.

［5］张红霞.农村现代化变迁与社会工作介入农村社会治理路径研究［J］.福建省委党校学报，2015，（5）：82-87.

［6］杨华，王会.政府兜底”：农村社会冲突管理中的政策工具选择［J］.国家行政学院学报2015，（4）：43-47.

［7］吴业苗.农村公共服务的角色界定：政府责任与边界［J］.改革，2010，（6）：74-79.

［8］董江爱，何璐瑶.角色定位与职能转变：城镇化背景下的乡镇政府改革路径［J］.中共福建省委党校学报，2014，（11）：4-10.

［9］于水，杨萍.“有限主导-合作共治”：未来农村社会治理模式的构想［J］.江海学刊，2013，（3）：133-137.

（责任编辑王昕）

The Changes of Rural Social Governance Field and the Transformation of Government Role

ZHANG Hong-Xia1，JIANG Wen-Jing2
（1.Dept.of Political Science&Law，Shijiazhuang University，Shijiazhuang，Hebei 050035，China；2.Dept.of Comprehensive Courses，Hebei Academy of Governance，Shijiazhuang，Hebei 050031，China）

The changes of the primary field have brought challenges to the rural grass-roots governance.With the differentiation of the rural society，the single subject to deal with the order claims of social governance，market economic reform has changed the government's action logic，also makes the traditional control mode lose the basis.The link between the farmers and the government is weakening，and the demands of the public can not be conveyed to the government through formal or informal organizations. The government should innovate the mode of behavior as well as create the interactive mode with grassroots，transform to the service-oriented government to improve public recognition of the government，so that people can express a reasonable appeal through the organization.Based on the rule of law，under the guidance of the government，social organizations and individual farmers are involved in social governance.

rural social governance；government role；rural social change

C911

A

1673-1972（2016）05-0136-04

2016-07-02

2014年度石家庄学院科研启动基金项目“现代化变迁背景下农村社会治理模式创新研究”（14YB012）；2016年度河北省社会科学发展研究课题“河北省农村环境综合治理研究”（201602030202）

张红霞（1975-），女，河北衡水人，讲师，主要从事城乡社会问题与基层社区建设研究。