制度反腐何以可能——哈贝马斯的权力法制化方案及启示

刘光斌

（湖南大学 马克思主义学院，湖南 长沙　410082）

制度反腐何以可能——哈贝马斯的权力法制化方案及启示

刘光斌

（湖南大学 马克思主义学院，湖南 长沙410082）

制度反腐何以可能？反腐形势需要、领导重视和反腐经验都无法从理论层面提供满意的答案，这需要从制度本身的合法性出发深入探讨这个问题。哈贝马斯的权力法制化方案重视法律在交往权力和行政权力之间发挥转换器的作用，不仅解释了权力腐败的制度根源，而且强调从权力法制化的层面制衡权力腐败。哈贝马斯的方案在权力监督、制度制定以及权力规范层面给我们提供了理论启示。

制度反腐；制度腐败；哈贝马斯；权力；法制化

随着我国反腐形势日趋严峻，反腐措施、路径和手段等不断被探索，其中制度反腐逐渐受到中国共产党领导层的重视，学术界的相关研究也随之积极推进。结合我国当前制度反腐的相关研究成果，我们注意到制度反腐研究中“制度反腐何以可能”这个基础的理论问题应引起重视，因为只有解决好了这个问题，才能进一步明白腐败产生的制度原因以及该如何更好地利用制度制约腐败这些问题。哈贝马斯（Jürgen Habermas）关于权力的法制化理论为我们回答“制度反腐何以可能”这个问题提供了一个理论方案，并为我国当前制度反腐的理论和实践提供了一定的启示。

一、问题的提出：制度反腐何以可能

制度反腐是人们在长期的反腐斗争和反腐学术研究中的经验总结，目前学术界有关制度反腐的研究已经深入进行，在对制度反腐相关实践和理论研究成果的分析中，“制度反腐何以可能”这个基础性的理论问题需要引起我们的重视，目前有关这一问题的解答存在三种典型的方案。

第一，制度反腐顺应当前我国反腐形势的需要。首先，改革开放以来，我国的反腐形势越来越严峻。江泽民指出：“腐败现象是侵入党和国家机关健康肌体的病毒。如果我们掉以轻心，任其泛滥，就会葬送我们的党，葬送我们的人民政权，葬送我们的社会主义现代化大业。”［1］319江泽民的讲话凸显了反腐败斗争的重要性和反腐形势的紧迫性，为了应对当前的反腐形势需要探讨反腐的新路径。邓小平同志曾指出制度问题关系到党和国家是否改变颜色，因此相比较于其他反腐形式，制度因其根本性、长期性、全局性等特征更能顺应我国当前反腐需要。其次，当前我国腐败现象的产生很大程度上是由于制度反腐的缺失，凸显出制度反腐的迫切性。在市场经济利益刺激以及权力缺乏有效制度制约情况下，国家权力过分集中且官员的权力几乎不受限制，易产生权力寻租现象。因此，有学者指出“制度是一种人们可以预期的行为准则架构，参与的民主化不足和制度制约的软弱是腐败发生的根源”［2］102，所以需要从规范化的制度建设和提高公民民主参与方面治理腐败。制度反腐就是要真正发挥法律对权力的规范作用，对腐败起到预防和惩戒作用。当前制度反腐中存在制度缺陷、制度漏洞、制度执行不力等问题，要真正发挥制度的硬约束力就必须加强反腐制度建设。

第二，领导人的重视推进了制度反腐的实施。邓小平曾经说过：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”［3］333邓小平不仅认识到制度的重要性，而且强调了制度反腐在改革开放过程中的重要作用，他说：“在整个改革开放过程中都要反对腐败。对干部和共产党员来说，廉政建设要作为大事来抓。还是要靠法制，搞法制靠得住些。”［3］379江泽民认为：“从严治党，关键在于建立起一整套便利、管用、有约束力的机制，使党的各级组织对党员、干部实行有效的管理和监督。”［4］1119他主张在以德治国的同时，也要依法治国。胡锦涛指出要“改革和完善监督机制，切实做到用制度管权、用制度管事、用制度管人，保证把人民赋予的权力切实用来为人民服务”［5］。在新形势下，习近平谈治国理政，主张把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。可见，改革开放以来，在反腐的实践中，党的领导人越来越重视制度反腐在反腐败斗争中的作用。反腐制度建设初步取得成效，如《党内监督条例（试行）》《党员纪律处分条例》《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》《中国共产党廉洁自律准则》等规章制度得以制定并实施。

第三，国内外反腐经验证明了制度反腐的重要作用。首先，制度反腐是国内反腐经验的总结。建国以来，我国主要采取了运动反腐、权力反腐和制度反腐三种反腐败方式。运动反腐采用的是自下而上的反腐路径，通过发动群众性的运动来防治腐败。这种反腐形式影响范围大，易于发挥自下而上的群众监督作用，但往往容易无视法律。权力反腐采用自上而下的反腐路径，通过公共权力的监督来制约官员的腐败行为。这种反腐形式采用自上而下的权力制约权力的方式，往往被看作是体制内的权力改革，缺乏广泛的群众基础，很难避免体制内的权力斗争，有时要寄希望于领导人的反腐决心。制度反腐主要借助规章制度、法规、法律等制度手段加强对腐败的预防和惩治。“制度反腐通过自上而下的公共权力和自下而上的公民权利两种途径，充分发挥各公共权力部门的权力监督作用，又积极拓宽公众参与反腐败实践的渠道与机会。”［6］64也就是说，从反腐经验看，制度反腐是对运动反腐和权力反腐的扬弃，能有效地制约腐败。其次，制度反腐是国外反腐经验的总结。国外一些国家的制度反腐取得了一定成效，注重发挥制度在反腐败中的作用。美国颁布了《文官制度改革法》《联邦贪污对策法》《政府工作人员道德准则》《有组织的勒索、贿赂和贪污法》；新加坡制定了《防止贪污法》《公务员法》《没收非法所得法》；日本制定了《国家公务员法》《行政程序法》等。这些国家从制度上规范公务员的行为，建立起一套比较健全的廉政法律体系，使国家公职人员不得渎职、失职和利用权力谋取私利。各国治理腐败的经验表明制度反腐在制约腐败中发挥了重要作用。

我国近年来也在不断出台各种文件和法规，遗憾的是反腐制度的建立并没有有效控制、遏制腐败现象，反而陷人“越反越腐”的怪圈。这不得不让我们对制度反腐的实效性及合法性产生质疑，即制度反腐是否可能？上述提到的三种支持制度反腐的理由，只是说明当前进行制度反腐是必要的，无法为我们支持制度反腐提供充分理由，都不能成为解决“制度反腐何以可能”的充分必要条件，对这个问题的解答还必须从制度本身寻找答案。恰恰是制度本身的合法性问题得到解释，才能支持为什么制度反腐比其他的反腐形式更有实效，为什么能够顺应反腐形势的需要，为什么党的领导人会重视制度反腐。也许学者们在论证制度反腐的过程中，理论预设中制度的合法性是毋庸置疑的，而实际上，制度本身的合法性是需要论证的。由于制度本身的缺陷，制度可能非但不能反腐反而会导致制度腐败，也就是说，现有的由人制定的制度不仅不能对人们相互间的行为起到规范作用，反而强化了个人或集体滥用公共权力牟取私利的腐败行为。因此，制度反腐需要进一步解决制度反腐何以可能的问题，从制度上寻找腐败产生的根源，探讨制度反腐的运行机制，真正发挥制度反腐的作用。

二、哈贝马斯的方案：权力的法制化

哈贝马斯认为权力腐败是生活世界殖民化的表现形式之一，实质是行政权力干涉交往权力，在法治国中，就是社会权力借助法律的媒介以合法律性的形式使行政权力干涉交往权力。哈贝马斯对社会结构作出了系统与生活世界的二元区分，系统借助权力和金钱两种媒介，能够干预生活世界，从而导致以语言为媒介的交往行为发生扭曲，造成生活世界殖民化。生活世界殖民化在政治领域表现为行政权力干涉交往权力，实际上就是政治权力腐败。在哈贝马斯看来，“政治权力分为交往权力和行政权力”［7］168，两种权力各有其运行特点：行政权力通常跟国家制度联系在一起，包括立法、司法等权力，其运行具有工具性、强制性特点，体现国家制度的权威和威慑力；交往权力形成于公共政治生活领域，反映了公共意志，强调“旨在达成理解之交往的形成共识力量”［7］181，因此，这种行政权力是体现了公共意志的权力，达成理解共识、体现公共意志是其特点。在两者的关系上，哈贝马斯指出公共领域形成的交往权力通过法律建制化才会转化为具有强制力的国家行政权力，这是交往权力与行政权力之间的正向关系，发挥交往权力规范行政权力的作用。但另一方面，也存在行政权力干预交往权力的现象，这是交往权力与行政权力之间的逆向关系，在现实中表现为权力腐败，也就是政治领域中工具性运用的权力入侵公共领域中的规范性的交往权力，政治权力的合法性因此遭到人们的质疑。

哈贝马斯进一步引入法律来说明权力腐败。哈贝马斯认为，在现代法治国中，法律与现代社会整合的三种资源发生联系，即与生活世界、政治系统和经济系统发生联系。与生活世界的关系表明法律的社会整合功能必须建立在规范基础上，法律必须体现公民的共同意志；与政治系统的关系表明，国家权力组织的建立必须以公法为依据，依据法律形式运作；与经济系统的关系表明，私法的建制使市场的建立成为可能。由于法律与生活世界、政治系统和经济系统都有关联，因此哈贝马斯指出法律在系统与生活世界之间发挥了转换器的独特作用。法律能够对不同来源的迫令进行处理。一方面，法律的有效性需要建立在共识、理解的基础上，能够实现交往权力的制度化并转化为行政权力；另一方面，行政权力的运行必须取得法律形式，但行政权力也能通过法律形式影响公共政治领域，干预交往权力。如此一来，法律制度究竟是促进了权力腐败还是规范了权力的使用，除了法律究竟如何平衡交往权力与行政权力之间的关系外，法律自身的合法性问题也成了我们需要考虑的因素。在现实中，权力的法制化将以两种方式出现：一是政策、法规和法令需要进行规范性论证，以保证法律的合法性，为行政权力的合法性提供辩护，这就为制度反腐开辟了道路。二是政策、法规和法令成了政治权力，尤其是行政权力再生产的手段和工具。这种情况下，法律自身的合法性成了问题。“法律使政治权力合法化，权力也可以把法律作为一种组织手段和工具加以利用。因此，合法律性的权力不一定就是合法性的权力，社会权力完全可以披上合法的外衣干不合法的事，转化为制度腐败。”［8］42也就是说，政治权力通过迫令以法律形式赋予非法力量以合法性外表，这就是权力腐败或制度腐败。哈贝马斯所说的权力的法制化不是指权力遵从法律的合法律性制约，而是指权力符合法律的合法性规范，即从法律的规范层面平衡交往权力和行政权力之间的关系。

在现代法治国中，要实现制度反腐，哈贝马斯主张“把法律看作是交往权力借以转化为行政权力的媒介。因为交往权力向行政权力之转化的意义就在于，在法律授权的框架内赋予权力”［7］184。也就是说，交往权力通过法律实现制度化，通过合法之法来实现政治权力的合法化，那么行政权力的运行就是法律规范下的工具性运用，实质上就是实现权力的法制化，让权力在阳光下运行的真实表现。要做到这一点，着重要发挥两个方面的作用：

首先，发挥公共领域中公共商谈的作用。交往权力形成于公共领域之中。在公共领域中，各种内容、观点、意见等得到充分的表达，人们的观点主要是以辩论商谈的方式加以过滤和综合，从而围绕特定议题形成了公共意见或舆论。交往权力体现了公共领域中的公共意志，因此它必须通过合理论证理论才能作出解释，为人民所接受。如此一来，可以排除来自外在政治、经济子系统和策略性动机的影响，通过公共领域的商谈，避免交往权力受行政权力的操纵。哈贝马斯指出：“有约束力的决策——如果它要具有合法性的话——必须受到交往之流的导控，这种交往之流发于边缘领域，穿过位于议会组织或法院入口处（必要时还有实施政策的行政部门的入口处）的民主的、法治国的闸门。”［7］422也就是说，公共领域要发挥作用，还必须实现公共领域中形成的公共政治意见法制化。现代社会中出现权力滥用和腐败很大程度上是由于公共领域被边缘化，人们难以监督权力，人们的观点很难得以制度化，或者说交往权力难以转变为行政权力，因此必须从制度上保障公共领域免受侵害，发挥公共领域中公共商谈的作用。

其次，发挥法律在交往权力转化为行政权力中的媒介作用。哈贝马斯分析了法律的合法性理论，他认为必须把法的合法性与合法律性区分开来。法的合法性表明公民不仅认可法律制度而且在现实中行为符合法律规范要求；法的合法律性表明公民可能出于自身利益考虑策略性地遵守法律规范要求，但内心并不认可法律规范。哈贝马斯主张法律要发挥交往权力转化为行政权力的媒介作用必须要求法的合法性，法律规范的承受者应当把自己理解为这些规范的理性创制者，这需要通过公正的民主程序使公共商谈中达成的特定共识取得法律建制化形式，“舆论界的政治影响——就像社会权力一样——只有通过建制化程序才能转变成政治权力”［7］449。公共论辩达成的原则和规范根据公正程序，以立法等程序而被制度化，必须符合政治领域的民主原则。这一原则解释了“合法的立法过程的程序是什么。也就是说，这个原则规定，具有合法的有效性的只是这样一些法律规则：它们在各自的以法律形式构成的商谈性立法过程中能够得到所有法律同伴的同意的”［7］135。民主原则只适用于法律规范，它“不仅确定一个合法的立法程序，而且对法律媒介本身的产生进行导向”［7］136，民主程序保证了法律主体的私人自主和公共自主的统一，公共领域中通过私人自主提出的议题经过法律建制体现了公共自主，通过排除法律制度化过程中行政权力以法律名义干预生活世界，保证了法律的合法性。合法之法发挥了交往权力转化为行政权力的转换器作用，“从规范上说法律应该是合法性的来源、而不仅仅是组织统治的手段的话，那么，行政权力就必须始终同交往产生的权力保持原有联系”［7］228-229。交往权力通过法律建制转化为行政权力，实现了规范引导下的行政权力的工具性运用，这就是哈贝马斯所说的权力法制化。

三、方案的启示：发挥法律转换器的良性机制

哈贝马斯的权力法制化方案表明需要正确发挥法律转换器的良性机制，即法律在交往权力和行政权力之间发挥了转换器的作用。根据上述分析，法律的转换器作用呈现两条路径：“行政权力→法律→交往权力”路径，即行政权力通过法律建制干预交往权力，这是制度腐败采用的形式；“交往权力→法律→行政权力”路径，即交往权力通过法律建制规范行政权力，这是制度反腐采用的形式。哈贝马斯采取“行政权力→法律→交往权力”的制度框架分析制度腐败，也就是说，政治领域的行政权力或社会权力影响的行政权力以工具性方式操纵政治权力，在法律领域赋予行政权力以合法律性的方式干涉公共领域内的交往权力，从而使得政治领域的行政权力超出了其边界，干涉了公共领域中的交往权力，最终使公共领域中的交往权力不能规范行政权力，无法发挥群众监督和制衡行政权力的作用，使法律的转换器的作用不利于权力的规范。要避免制度腐败，必须以法律规范权力，实现权力的法制化。借助于公共领域中人们通过交往达成的共识意见，通过法律领域中的民主程序，使这些意见得到法律建制，以公共意志规范政治领域内的行政权力，实现交往权力向行政权力的转换，使行政权力获得法律的规范，以合法性的法律规范权力。这种权力法制化的方案表明社会权力以反映社会公共利益的形式体现出来，实现了对工具性运用的行政权力的引导，说明了权力的合法性只能来自于广大群众，法律规范了权力的使用范围，并从制度上保障人民大众监督权力行使的作用，从而实现了对权力的制衡。

哈贝马斯的权力法制化方案构建了“交往权力→法律→行政权力”之间有序的、良性的转换机制，保证了法律自身的合法性和权力规范的有效性。所谓有序的转换机制就是公共领域的交往是法律和权力建制的基础，通过公共领域的商谈达成的共识通过法律建制化成为行政权力，法制化的过程中需发挥民主原则的作用；所谓良性的转换机制指行政权力应该在其自身的范围内发挥作用，而不能通过社会权力干预立法，入侵公共领域，否则将产生了权力的逆循环。这一有序的、良性的转换机制把公共领域监督的制度化和法制对权力的规范化结合起来。制度反腐何以可能？哈贝马斯的权力法制化方案强调法律在系统和生活世界之间实现平衡，也就是实现公共领域内的交往权力和政治领域的行政权力的平衡，发挥法律在两个领域之间的转换器的作用，实现制度本身的正义性，规范政治权力运行的有效性。哈贝马斯的方案为我国当前制度反腐提供了以下理论启示。

（一）制度反腐需要发挥公共舆论的监督作用

从权力制衡的主体看，需要发挥公共领域监督权力的作用，“自主公共领域的培育，公民参与的扩大，传媒权力的约束，以及没有国家化的正当的中介作用，对此具有核心意义的”［7］545。公共领域崇尚多元自由、公开开放、平等参与等，畅通公共领域与政府之间的沟通渠道有利于发挥公共领域发表意见形成公共舆论从而监督政府权力运用、规范权力等功能。不管是意识上还是具体行动上，民众参与权力监督都是不够的，这一定程度上滋长了贪腐之风，而不良的社会环境和社会风气极易造成社会权力通过行政权力干预交往权力。制定无所不能的、无所不包的法律是不可能的，因此需要依赖公共领域的监督，并以立法的形式，上升到法律层面，从而完善法律体系。公共领域集中反映了公共意见和舆论，反映了大众的意见。哈贝马斯指出：“一定条件下市民社会可以在公共领域中赢得影响，可以通过它自己的公共意见而对议会组织（以及法院）造成一定效应，并且迫使政治系统转到正式的权力循环。”［7］461

（二）制度反腐需要保证制度的合理制定

哈贝马斯指出：“从规范上说法律应该是合法性的来源、而不仅仅是组织统治的手段的话，那么，行政权力就必须始终同交往产生的权力保持原有联系。”［7］228-229他认为反腐制度必须依照合法之法而确立，如此建立的反腐制度才能获得民众支持，并增强制约公权力的强制力。“行动合乎法律与否的强制性法律要获得社会整合力，法律规范的承受者应当同时作为一个整体把自己理解为这些规范的理性创制者。”［7］40-41法律制度制定的合法性只能来自于广大人民的授权，法律规范的承受者就是这些规范的理性创制者，以科学的、民主的方式制定反腐制度，保证法律的权威，这样可以避免“本该向公民提供机遇和保障的整个体制已变成一个被财富和权力之间的通谋所腐蚀的权势市场”［9］76。当前，制度制定应实现从党内反腐制度向法律制度转变，实现反腐制度的合法化。

（三）制度反腐需要实现权力的有效制衡

哈贝马斯认为权力对权力的制约是工具性的运作，缺乏有效的规范性，如果公共意志不能建制化，其约束力也是很弱的。也就是说仅仅发挥自上而下的权力制约作用，或者自下而上的监督作用，对于制度反腐的作用都是有限的。法律在生活世界和系统之间发挥了转换器的作用，其实就是私人自主转为为公共自主的过程，公共意志通过法律制约权力，权力行使者约束着其他权力，又受到其他权力的约束。发散在公共领域中的意见一旦转化为公共政治领域中的公共意志并遵循民主原则以法律建制的形式表现出来，就是实现了私人自主与公共自主的统一。实际上就是用公共领域的自下而上的方式监督权力和自上而下的法律制度制约权力，从而实现了权力的制衡。制度反腐通过实现自下而上的权力监督的法律化，形成自上而下的权力制约，从而最大限度地压缩腐败现象存在的空间。

［1］江泽民.江泽民文选：第一卷［M］．北京：人民出版社，2006.

［2］蔡宝刚.腐败征候群解读与制度反腐策略 ［J］.南京社会科学，2012，（3）：102-109.

［3］邓小平.邓小平文选：第二卷［M］.北京：人民出版社，1994.

［4］中共中央文献研究室.十五大以来重要文献选编：中册［M］.北京：人民出版社，2001.

［5］胡锦涛.在中共中央政治局第八次集体学习时强调：全面贯彻依法治国基本方略，推进社会主义政治文明建设［N］.人民日报，2003-10-01（1）.

［6］钱佳妹.从制度反腐走向法律制度反腐 ［J］.中共乐山市委党校学报，2008，（6）：64-65.

［7］［德］哈贝马斯.在事实与规范之间：关于法律和民主法治国的商谈理论［M］.北京：生活·读书·新知三联书店，2003.

［8］刘光斌.法治国中的政治权力——论哈贝马斯对政治权力合法性和合法化的分析 ［J］.石家庄学院学报，2013，（5）：39-43，54.

［9］［美］迈克尔·约翰斯顿.腐败征候群：财富、权力和民主［M］.上海：上海人民出版社，2009.

（责任编辑张转）

The Possibility of Anti-corruption by Institution:Habermas'Theory of Legalization of Power and Its Implications

LIU Guang-bin
（School of Marxism，Hunan University，Changsha，Hunan 410082，China）

How can anti-corruption by Institution be possible？The needs of corruption situations，the leaderships'attentions and the experiences of anti-corruption are unable to provide satisfactory answers from the theoretical level，which requires us to answer it from the view of the legitimacy of the system itself.Habermas'theory of legalization of power emphasized the role of law in the process from communicative power to executive power，so he not only explained the institutional roots of corruption of power，but also stressed the balance of power corruption by the legalization of power.Habermas'theory of legalization of power can be implicated into supervision of power，system developed and power regulated.

anti-corruption by institution；institutional corruption；Habermas；power；legalization

B089.1；D630

A

1673-1972（2016）05-0064-05

2015-04-29

国家社科基金项目“哈贝马斯的政治权力与法律互动关系研究”（15BKS076）

刘光斌（1978-），男，湖南洞口人，副教授，博士，主要从事西方马克思主义与法兰克福学派理论研究。