中国农业贸易开放新观察

倪洪兴 于孔燕 吕向东/农业部农业贸易促进中心

中国农业贸易开放新观察

倪洪兴 于孔燕 吕向东/农业部农业贸易促进中心

随着我国农产品市场高度开放，近年来农业贸易快速发展，在增加有效供给的同时，给国内农业产业发展带来了越来越大的挑战，需要采取有效对策，切实加强两个市场统筹。

一、农业贸易开放现状及国际比较

（一）从政策层面看，我国是世界上农产品市场最开放的国家。由资源禀赋和农业特性决定，各国间农业规模和基础竞争力存在比工业更加难以克服的差距，对农业实行高保护是各国普遍做法。目前世界农产品平均关税水平为60%，而且大量采用较为复杂的关税形式。美国、欧盟、日本和韩国等成员可以使用以进口数量和价格自动触发为特征的特殊保障机制，食糖、牛肉、乳制品等重要产品的关税水平都非常高，还保留了大量的“黄箱”国内支持政策和出口补贴政策空间。此外，各国越来越注重使用技术性和检疫性措施实施对农业的有效保护。这些措施种类越来越多，标准越来越高，程序越来越复杂，费用也不断增加。在自贸区建设中，各国普遍对其重要农产品保留了高关税保护。

我国农业在入世过程中做出了重大承诺，取消了数量配额、许可证等所有非关税措施；关税和关税配额制度成为调控农产品贸易的唯一手段；农产品平均关税水平仅15.2%，只有世界平均水平的1/4；关税形式单一，实施税率与约束税率同一；粮棉糖配额外关税最高也只有65%。除一些岛国和个别农业规模大竞争力很强的国家外，其他国家农产品关税水平都比我们高。我国还承诺取消所有形式的出口补贴，黄箱支持维持在8.5%的微量许可水平以内，没有使用特殊保障措施的权利。

（二）从农产品贸易发展实际看，我国农业利用国外市场资源已达到了相当的规模和水平。首先，我国农产品贸易持续快速发展，贸易规模达到相当的水平。2001-2014年，我国农产品贸易总额由279亿美元增长到1946亿美元，年均增幅16%；进口额由118亿美元增长到1226亿美元，年均增长20%。我国已成为世界最大的农产品进口国，大宗农产品呈现全面净进口。其次，随着贸易的发展，我国农业对外依存度达到了相当的水平。2014年我国农产品贸易额是农业增加值的21%，其中进口占农业增加值13%。按播种面积当量计算，2014年粮棉油糖肉和奶净进口相当于9亿亩播种面积的产出，占国内作物总播种面积36%。就粮食而言，2014年我国粮食总产量达到6.1亿吨，粮食净进口1.04亿吨(含玉米酒糟)，按表观消费量计算，粮食总体自给率为85%。

二、农业贸易开放面临的挑战

农业贸易对于提高资源配置效率、增加农产品有效供给、减缓资源和环境压力具有十分重要的作用。但是，我国农业是小规模生计型农业，农业基础竞争力不足，加之农业支持保护和调控手段有限，贸易的发展给我国农业带来了越来越大的挑战。

（一）进口失控和进口过度问题突出，对国内产业的挤压效应增强，适度进口战略面临挑战。大豆、羊毛、大麦最早受到进口挤出和抑制效应的影响。大豆产业在需求快速增长的同时，播种面积和产量下滑，2014年大豆需求量比2001年增长了4.1倍，而播种面积和产量分别下降了28.3%和21.1%，榨油用大豆基本被进口替代。20世纪80年代和90年代曾一度被视作“软黄金”受到重视的细羊毛产业因进口的挤压而风光不再；大麦产业也因进口的影响失去了随啤酒业发展而提升增长的机会。

近年来主要农产品受到的挤压效应显著增强，具体表现为“洋货入市、国货入库”、“边进口、边积压”。一是粮食过度进口加剧，库存大量增加。粮食产品特别是饲料粮产品间存在替代关系。2012-2014年我国粮食产量分别为5.90亿吨、6.02亿吨、6.07亿吨，消费总量为6.62亿吨、6.46亿吨、6.48亿吨，产需缺口为7200、4400、4100万吨；而同期粮食净进口分别为8043、8837、10429万吨，肉和乳制品净进口折粮831、1367、1483万吨。二是棉花和食糖进口连续4年超出正常产需缺口，库存积压严重。棉花和食糖年产需缺口均在200万吨左右，但2011-2014年累计进口棉花和食糖1616万吨和1470万吨，超出正常产需缺口800万吨和670万吨。2014年棉花和食糖库存超过1300万吨和1000万吨，库存消费比高达170%和60%。此外，棉纱进口快速增长，2013和2014年棉纱进口均为210万吨。三是植物油籽和乳制品也存在进口过度问题。近年来收储加工的菜籽油大部分积压在库，对以冬闲田种植为主的油菜生产造成明显挤压。2014年乳制品进口折合鲜奶1000多万吨，占国内原奶产量的1/4。进口过度挤占了国产乳品市场，导致国内原奶销售困难，一度发生“宰牛倒奶”现象。

主要农产品库存积压和卖难，是在国内生产与需求存在缺口的背景之下发生的，原因是进口过度。我国调控进口的手段主要限于关税和关税配额管理。对于实施单一关税的农产品进口，我国的调控手段仅限于征收有限的关税；对于实施关税配额管理的农产品，以配额外关税税率的进口则完全放开，没有任何调控手段。随着国内价格越来越高于国际市场价格，特别是当国内价格高于配额外进口税后价时，我国农产品进口面临失控的风险。如不能有效控制过度进口，当前农业面临的受进口过度挤压以及由此带来的库存积压和农业生产下行压力增大等问题将难以根本缓解。

（二）进口价格“天花板”效应增强，对国内价格的抑制和打压作用显著，国内农业产业安全面临挑战。我国农业进入了成本上涨时期，基于成本的国内市场均衡价格与国际市场价格差距扩大的趋势不可逆。由于缺乏必要的关税水平，国内均衡价格也越来越高于进口税后价格。随着大宗农产品全面净进口和进口量的增加，进口对国内价格的抑制和打压越来越广泛和显著。

1．进口价格天花板效应使得粮食价格支持政策面临越来越大的挑战。

粮食最低保护价和临时收储价是根据国内“生产成本加合理利润”或“生产成本加基本收益”的原则确定的，目的是为了发挥托底作用，避免谷贱伤农。近年来，我国大米、小麦、玉米国内价格已持续高于配额内进口税后价，玉米在一些时段已高于配额外进口税后价，预计“十三五”期末大米和小麦也将高于配额外进口税后价。目前三大谷物进口量仍控制在关税配额量之内，但大麦、高粱、木薯、DDGs（酒糟蛋白饲料）因关税只有2-5%且没有配额管理，进口增长迅猛，2014年进口2500万吨，2015年进口超过3500万吨。这些产品替代玉米进入国内饲料消费市场，对国内粮食价格特别是玉米价格造成越来越大的打压作用。进口税后价（包括替代品进口）低于国内粮食支持价格，导致边收储边进口，不仅削弱了托市政策效果，而且使这一政策因成本过高而难以为继。

2．受进口价格打压作用影响，棉花和食糖国内市场价格已跌破成本。

2012-2014年，棉花国内成本价格比国际价格分别高2427元/吨、5053元/吨和4000元/吨。2014年棉花实行了目标价格政策；由于受进口价格的打压，国内棉花市场销售价格在14000元/吨左右，新疆棉区需要支付的价差补贴达5800元/吨左右，造成财政负担巨大；黄淮海等其他地区实施补贴2000元/吨的政策，市场价格与补贴合计仍低于生产成本。

2012-2014年，食糖国际价格分别比国内成本价格低851元/吨、512元/吨和989元/吨。2014年食糖价格在进口的影响下跌至4450元/吨，低于5164元/吨的成本，糖企全面亏损。为减少企业压力，广西不得不一再下调甘蔗收购价，由500元/吨下调到400元/吨。2014/15榨季，广西蔗农净收入（与500元/吨蔗价比）减少80亿元，糖蔗产量减少26.5%，制糖企业经营仍面临很大困难，在上一榨季全行业亏损100亿的基础上再亏损20亿。

3.进口价格天花板效应对畜产品国内价格的影响日趋显著。目前国内肉类产品和乳制品价格比国际价格高出1/3至1/2。随着自贸区建设中对畜产品关税的减让和取消、肉类产品和乳制品进口的增长，进口对国内价格的打压作用将不断增强。

进口价格天花板效应带来的挑战，实质上是我国基于成本之上的国内市场均衡价格高于国际市场价格，特别是高于进口税后价格所带来的挑战。这是“十三五”我国农业发展需要破解的难题。

（三）国际市场波动传导加快，保持国内市场稳定面临挑战。近年来，受气候变化、生物质能源、投机资本等非传统因素的影响，国际农产品市场呈现波动性、不确定性和风险性加剧的态势，跨国公司和主要出口国对国际农产品市场的掌控能力进一步强化。自2008年世界粮食危机以来，国际农产品市场已经历了3次较大的波动。随着大宗农产品进口范围和进口量不断扩大，国际市场的波动性、不确定性、风险性将更加广泛更加直接地传导到国内市场，给国内市场和产业稳定发展带来越来越大的挑战。

（四）贸易与外资进入相结合削弱了部分农产品的产业控制力，给长期供给安全带来了风险。农产品仓储、物流和加工环节一头连着千家万户小规模生产者，一头连接千家万户的消费者，控制了加工流通就控制了产业制高点。随着大豆大量进口以及外资快速、全面进入大豆加工流通领域，我国对大豆加工和植物油产业的控制力大大削弱。一方面使我们不得不为国外企业的垄断利润支付昂贵的代价，另一方面使我们很难对大豆和植物油产业进行有效调控。如果粮食仓储、物流、加工也被外资掌控，将对我国粮食安全造成很大威胁。

三、提高农业开放水平的政策建议

提高农业开放水平的重点在于加强两个市场两种资源的统筹。基于我国农产品市场已高度开放，农业基础竞争力与主要出口国的差距难以改变，国际市场依然高度保护的现实，统筹的关键是确保国内农业产业健康发展，同时要为优势农产品出口、农业对外投资、农业“走出去”争取有利的国际市场准入条件。

（一）从农业产业发展阶段特征、竞争力状况和未来发展需要出发，把握主动、保持定力、发挥优势，推动形成互利共赢、双向对等的农业开放格局。我国对外开放进入了新的发展阶段，由初期的单纯强调开放转向注重开放的内涵；由自主性的可回调的开放转向基于多双边协定之上的约束性开放；由消除自身障碍、适应既有规则为主转向促进对等开放、争取有利外部环境和规则为主。因此，必须按照十八大精神和五中全会要求，推进互利共赢、对等双向开放。要在多双边贸易谈判中确保粮食等主要大宗农产品关税不减让、配额不扩大、国内支持空间不减损；同时要为我国优势农产品出口和农业对外投资、农业“走出去”争取更加有利的市场准入条件。

（二）坚持“两反一保”条例的立法宗旨，充分利用WTO规则赋予的权利，建立和完善农业产业安全与产业利益保障机制。要研究建立重要农产品一般保障措施刚性启动触发机制，明确重要农产品基础进口数量，明确启动保障措施的进口增幅触发标准；规定启动标准触发后即根据“两反一保”条例实质启动保障措施。要健全和完善农业贸易争端解决与利益保障机制，在国内企业与国外发生贸易争端和摩擦时，要保证国内企业有利益诉求和寻求解决的国内部门和渠道，有公平解决问题的法律法规依据，有及时解决争端的有效机制。要构建农业产业损害补偿机制，立足我国农业与农村经济实际情况，尽快研究建立农产品贸易损害补偿机制，对受到损害的农业产业、地区和农民提供必要补偿，帮助其调整结构和提升竞争力，增强国内农业产业参与国际竞争和应对风险的能力。

（三）以降低成本、增强竞争力、稳定务农收益为目标，构建开放型农业支持政策体系。在缺乏欧盟、日本、韩国那样的高关税保护的情况下，加强我国财政支农力度具有更为重要的意义。要在进一步加大财政支农力度的同时，探索采取“稳定一头、放开一端”的思路调整最低保护价收购和临时收储政策。在适当完善的基础上继续对三大主粮进行最低保护价和临储价收购，以保障种粮收益；引入竞争机制适度扩大收储企业范围，放开收储企业收储粮销售，提升企业经营效率；财政对收储企业进行价差补贴或市场价格损失保险补贴，将原来最终由财政负担的收储价与市场价差价费用、库存费用、收储企业因缺乏经营动力而造成的效率损失费用、库存时间过长造成粮食损失费用4项费用减少到差价支付1项费用。

（四）加强支持力度，结合“一带一路”战略，推进农业“走出去”和市场多元化战略的实施。要积极推进战略性农业国际合作，结合“一带一路”战略，务实稳步推动农业走出去，拓展贸易渠道，推进进口市场多元化。要把农业走出去作为在适度进口范围内提高进口调控能力的举措，着力提升走出去企业与主要出口商的竞争力。要把推进“走出去”与推进市场多元化有机结合，提高“走出去”目标国家和区域粮食生产、贸易能力，促进建立多元稳定可靠的粮食进口渠道。□

［倪洪兴，农业部农业贸易促进中心主任］