论法治政府建设的地位、目标与路径

2016-04-12胡瀚

陕西理工大学学报(自然科学版) 2016年1期

关键词：法治政府人民性民主监督

胡　瀚

(陕西理工学院经济与法学学院，陕西汉中 723000)

论法治政府建设的地位、目标与路径

胡瀚

(陕西理工学院经济与法学学院，陕西汉中 723000)

[摘要]依法行政、建设法治政府是全面推进依法治国战略的中心任务和关键环节。人民性乃是法治政府的第一要义，法治政府建设的终极目标是建成让人民满意的法治政府。法治政府建设路径选择的根本问题不是路径模式问题，而是路径主体问题。坚持人民的主体地位是建设法治政府的根本路径。具体而言，就是始终依靠人民，强化民主参与制度，完善人民监督机制，以确保法治政府建设的质量和层次，深入全面地推进法治政府建设。

[关键词]法治政府；人民性；民主参与；民主监督

十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干问题的决定》(以下简称《决定》)为全面推进依法治国设计了基本纲领和行动指南，对社会主义法治国家建设进行了战略性规划，其中法治政府建设在依法治国战略中居于关键节点。为此，《决定》指出：“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，创新执法体制，完善执法程序，推进综合执法，严格执法责任，建立权责统一、权威高效的依法行政体制，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。”进一步明确了各级政府在全面推进依法治国进程中所承担的政治任务和历史使命。本文将在全面推进依法治国的政治背景下，从法治政府建设在全面推进依法治国战略中的地位出发，探究法治政府建设的目标和路径等问题，希冀能起到抛砖引玉的效果，对我国的法治建设有点滴助益。

一、法治政府建设是全面推进依法治国战略的中心任务和关键环节

1. 建设法治政府是法治的本质要求

法治的本质就是限制政府权力，保障人民权利。在法治框架下，“法律不单只是政府维持社会和有效统治的工具，不单只是政府对人民行为作指引性规定的媒介，法律更是赋予和限制政府的权力、防止政府滥权，从而保障人民权利和自由的重要机制。”[1]哈耶克亦明确指出，“法治的意思是指政府在一切行动中都受到事前规定并宣布的规则约束——这种规则使得一个人有可能十分肯定地预见到当局在某一情况中会怎样使用它的强制权力，和根据对此的了解计划它自己的个人事务。”[2]由此可见，限制政府的权力，以保障人民的权利是依法治国的题中之意。在国家的诸项权力中，行政权的主动性、扩张性特征使得其很难被规范和控制，因此，如何使政府权力在法律之下规范运行是依法治国的关键问题和主要矛盾。人类现代治理的普遍经验和我国社会主义建设实践表明，依法行政，建设法治政府是解决上述问题和矛盾的最有效措施。

2. 法治政府建设决定着法治国家建设的速度和质量

随着现代政府职能的扩张，各级政府不仅具体实施国家制定的各项法律法规，同时还拥有行政立法权和行政司法权，行政立法是否科学，行政执法是否合法合理，行政裁决是否公平公正，直接关系到法治国家建设的推进速度和完成质量。因此，若能把握住这一关键环节，做到政府依法产生，政府机构依法设置，政府权力依法确定，政府活动依法开展，政府责任依法承担，将对全面推进依法治国起到事半功倍之效。

3. 法治政府建设是法治社会建设的必要保障

法治社会是法治由政治国家层面向公民社会层面的扩张、扩充与深化。建设法治社会需要政府转变职能，为其创造条件，提供必要的保障。首先，对社会而言，政府具有示范作用，法治社会建设有赖于各级政府的引导、示范与推进。只有政府依法行政、严格执法，国家工作人员特别是作为“关键少数”的领导干部模范遵守法律，才能促使社会层面形成法律被普遍遵守的局面。其次，在构建型法治模式下，法治社会建设有赖于政府的指导和推动，而政府推动社会法治化，必然要求政府自身的法治化。再者，政府通过行政立法、行政执法、行政救济、行政指导等政府行为对社会进行管理，并塑造着社会的品格，社会能否形成法治品格，关键在于政府的行政行为能否法治化。

二、法治政府建设的终极目标与基础目标

1. 法治政府建设的终极目标：建设让人民满意的法治政府

法治政府建设是一项长期的系统工程，有效推动法治政府建设不仅需要科学合理的指导思想、高屋建瓴的基本原则以及切实可行的具体措施，更需要明确的终极目标。因为法治政府建设没有终点，始终在路上，只有把握住终极目标，才能在纷繁复杂、风云变幻的国际国内形势下，找到实现法治政府的正确路径，保证法治政府建设的品质与格调。笔者认为，我国法治政府建设的终极目标是让人民满意，其原因有以下两个方面。

晚明官箴书发展变化的表现之三是，官箴书形式及内容的创新与丰富。晚明“社会发生剧烈变迁，政治体规模扩大，社会治理的复杂性呈指数型增长。政治治理所需要的信息量和工作任务量边际递增”[25]。现有的官箴书不能够满足封建统治者治理国家和各级官员完成行政工作的需要，于是新题材与新内容的官箴书应运而生。

我国《宪法》规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”上述宪法规定直接或间接地体现了人民主权原则，其目的就是申明政府与人民之间的关系，明确政府的权力来自人民的授予，政府的一切活动要向人民负责。在这个层面上，法治政府就是在坚持宪法的人民主权原则的前提下，严格遵循体现人民意志的法律行使人民赋予的各项权力。换言之，人民性乃是法治政府的第一要义。人民性决定了法治政府建设的终极目标必然是让人民满意。法治政府建设必须秉承“让人民满意”的价值取向，只有这样，才能保证法治政府的人民性。

《决定》指出：“坚持党的领导，是社会主义法治的根本要求，是党和国家的根本所在、命脉所在，是全国各族人民的利益所系、幸福所系，是全面推进依法治国的题中应有之义。”坚持党的领导是全面推进依法治国战略的根本原则之一，法治政府建设必须坚持党的领导，脱离了党的领导，法治政府建设就会偏离正确的政治方向，缺少有力的政治保障。在法治政府建设过程中贯彻党的领导原则，首先要贯彻全心全意为人民服务这一党的宗旨。在法治建设过程中有没有真正坚持党的领导，关键看有没有真正地全心全意为人民服务，衡量的最终标准就是“人民满意不满意”。只有秉持让人民满意这一中国共产党治国理政过程中一以贯之的基本价值取向，党的领导这一原则才能真正地落到实处、贯彻到底。因此，从这个角度而言，法治政府建设的终极目标也必然是让人民满意。

让人民满意是一个具有包容性、发展性的概念。就包容性而言，它不仅仅包括人的尊严、自由、权利的实现，还包括政府行为的合法合理、有序高效以及社会管理服务的公开透明、公平正义。但是，让人民满意不是一个封闭、停滞的概念，它的发展性是指要把让人民满意放在时代发展的背景下加以考察，时代的发展必然带来人民对政府提供公共服务产品质量要求的变化，政府必须转变政府职能，通过理念创新、制度创新、机制创新、服务创新，提高公共服务产品质量，满足人民的需求。

2. 法治政府建设的基础目标

改革开放以来的政治法律实践表明，终极目标的实现往往是建立在圆满完成一系列阶段性目标基础之上的。作为法治政府建设终极目标的“让人民满意”是抽象的、宏观的政治话语表达，它的实现需要诸多具体的、可操作的阶段性目标加以支撑和推动。笔者认为，就当前法治政府建设的现状而言，首要的阶段性目标是夯实法治政府建设的基础，扎牢法治政府建设的框架。具体而言，就是要全面落实《决定》提出的“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信”。“职能科学”是指依法界定和规范政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等职能，合理划分和依法规范各级行政机关的职能和权限，正确处理政府与市场、政府与社会、政府内部的关系。“权责法定”则要求用法律明确规定政府的职权和职责，做到“无法律则无行政”，保障政府不越位、不错位、不缺位。“执法严明”是指严格按照法定程序行使权力、履行职责，保证法律法规得到严格、充分地贯彻、执行。“公开公正”首先是指程序公开、程序正当，其次是指政府实施行政行为时做到“同样情况同样对待，不同情况不同对待”。“廉洁高效”是政府政治道德的底线。“廉洁”是指政府机关和政府官员行使职权时，不得以权谋私，权钱交易。“高效”要求政府机关和政府官员行使职权时，严格遵守法定时限，提高办事效率，为行政相对人提供优质的公共服务。

三、坚持人民的主体地位是法治政府建设的根本路径

在我们这样一个缺乏法治传统的国家，如何建设法治政府即法治政府建设的路径问题已经引起了学界广泛的讨论。有的学者认为：“在学术界，我国法治政府建设只能走‘政府推进’之路，这一点已经达成共识。”[3]尽管是共识，但也不乏不同的声音，有的学者则认为：“中国建国60多年来的政府法治化使得国家政治变革的思路越来越明确，政府法治的法律基础越来越丰厚，公民的法治意识和文化观念越来越强烈，消弭外源式政府法治化路径弊害的要求越来越迫切，因而中国政府法治化之路应由外源式向内源式转变。”[4]有的学者则采取中庸之道，并得出如下结论：“政权力量推动的大规模的立法运动和法律制度建设，必须与现代社会的发育和成长、尤其是公民民主品格和法治意识的提升有机互动，这应该是法治政府建设最具根本性的战略路径。”[5]笔者认为，上述学者的关于路径问题的讨论不无价值，但是并没有抓住问题的根本。路径选择的根本问题不是路径模式问题，而是路径主体问题，即谁走路的问题。在这个问题上，《决定》给出了明确的答案。

《决定》指出：“人民是依法治国的主体和力量源泉，人民代表大会制度是保证人民当家作主的根本政治制度。必须坚持法治建设为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民，以保障人民根本权益为出发点和落脚点，保证人民依法享有广泛的权利和自由、承担应尽的义务，维护社会公平正义，促进共同富裕。”以上论述集中反映了马克思主义基本原理。根据历史唯物主义的观点，人民是创造历史的主体。马克思指出：“历史活动能够取得成功，取决于该历史活动在多大程度上代表了群众的利益，因为‘历史活动是群众的事业’”。[6]《决定》明确指出人民是依法治国的主体和力量源泉，其目的就是要保证法治的人民性。法治的人民性的内涵有二：一是法治的目的是为了保障人民的尊严、自由和权利，二是法治的实践必须依靠人民，必须依赖人民的充分参与。法治的人民性决定了坚持人民的主体地位是建设法治政府的根本路径，具体而言，就是要在法治政府建设过程中，始终依靠人民，强化民主参与制度，完善人民监督机制。

1. 始终依靠人民，保证法治政府建设的人民性

作为法治政府建设基础依据的法律是人民意志的体现。法律是政府权力的合法性基础，政府权力来源于法律，受制于法律。诚如马克思所言，“只有当法律是人民意志的自觉表现，因而是同人民的意志一起产生并由人民的意志所创立的时候，才会有确实的把握，正确而毫无成见地确定某种伦理关系的存在已不再符合其本质的那些条件，做到既符合科学所达到的水平，又符合社会上已形成的观点。”[7]由此可见，人民的意志既是法律存在的根源，又是法律效力的根据。如果不依靠人民，法治政府的基础就不存在，法治政府建设也就成了无源之水、无本之木。

法治政府就是合法权威下的政府，但是“一个法律制度由于它取得了实效而具有事实上的权威，但它并不必然成为合法权威。这是因为，尽管人们在行为上遵守着法律的规定，但他们对法律的遵守和服从可能并非出于自愿，他们并没有从内心承认和接受法律的权威地位。”[8]因此，合法权威能否形成在很大程度上取决于广大人民群众对法律的认同和信仰，“法律必须被信仰，否则它将形同虚设。”[9]亦诚如《决定》所论证的那样，“法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰”。同时，法律权威要靠人民维护和捍卫。统治者为了维护统治秩序，总是会树立自己的合法性权威[10]。我国《宪法》规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。也就是说人民是统治者，因此，树立真正的法律权威即合法性权威自然要依靠人民。

人民是一切实践的唯一主体，法治政府建设作为一项政治和法律实践，其主体也只能是人民。有什么样的人民，就有什么样的政府。人类的法治史业已证明，只有具备法治精神的人民才有可能创造出法治政府。由于政治传统、文化心理、社会结构等多种因素的负面影响，我国的法治政府建设可谓任重而道远，这就需要凝聚最广大人民群众的智慧，发挥人民的积极性和创造性，攻坚克难，不断推动法治政府向“让人民满意”这一终极目标迈进。

2. 强化民主参与制度，确保法治政府建设的持续推动力

法治政府建设始终依靠人民必然要求人民的民主参与权得以充分的保障。“法治的根本在于民主。没有民主，法治就没有灵魂、核心和依归。真正的法治必然是民主的法被严格地遵守执行。立法、执法、守法、法的监督，一切法制环节都必须是民主的。”[11]法治政府建设作为全面推进依法治国战略的中心任务和关键环节，必须遵循民主原则，切实保证广大人民群众参与法治政府建设的各个环节。

强化民主参与首先要进一步解放思想，更新理念，树立法治政府的满意度与人民群众的有效参与度密不可分的观念，真正认识到民主参与在推动法治政府建设过程中的重要性。就世界范围而言，各国法治政府建设的经验表明，民主参与的水平高低直接决定着政府法治化程度和治理的有效性。故而，保障人民的民主参与权是法治政府建设的必然要求，其重要性自不待言。真正认识到民主参与的重要性，第一是要充分认识到人民的民主参与是法治政府建设的首要推动力。政府主导型的法治政府建设因为人民的民主参与不足，往往导致事倍功半，甚至陷入动力不足的困境。第二是要充分认识人民的民主参与给法治政府建设带来的诸多益处。其一，民主参与有利于转变政府职能，加快服务型政府建设。法治政府首先是服务型政府，服务型政府的本质特征是以实现人民的各项权益为旨归，如果没有人民的民主参与，政府的行政行为就无法真正地回应人民的需要，切实地反映人民的利益，建设法治政府的目标也就难以实现。其二，民主参与有利于政府治理方式的现代化转型，提高政府治理的民主化、法治化、科学化水平。作为现代政府模式的法治型政府与传统政府模式的管制型政府最显著的区别就在于治理方式的不同。管制型政府的治理方式是单向的，政府居于绝对的统治地位，而法治型政府的治理方式是双向的，强调在治理过程中发挥民众的智慧和力量，让民众充分参与到决策、实施、监督等各个行政环节。因此，只有民主参与才能有效推动政府治理模式的现代化转型。其三，民主参与有利于降低政府治理成本，提高治理效益。我们之所以建设法治政府，最直接的目的就是降低政府的治理成本，提高治理效益。事实表明，民主参与能有效解决政府决策过程中的“信息不对称”问题，提高政府决策信息的真实性和充分性，从而更有效地降低行政决策的失误率，更公平地配置公共资源，更合理地推行政府政策。

在近些年来的法治政府建设过程中，各地业已形成了诸如政务公开、行政听证、立法参与等民主参与方式，但是民主参与度仍然有进一步提高的必要，还有进一步提高的巨大空间。在法治政府建设过程中将民主参与落到实处，要从广度和深度两个方面着手。首先要建设好参与平台，扩大参与范围，使人民群众能够参与行政立法、行政决策、行政执法、行政监督、行政救济等各个环节。在行政的各个环节都要设计相应的民主参与制度，形成民主参与机制，保证民众的知情权和参与权，让广大民众能够合法、有序、理性地参与到行政活动中去。同时，从法治政府建设的现状来看，加大民主参与在法治政府评估指标体系中的权重，亦不失为一种有效提高民主参与广度的途径。其次要降低参与条件，使人民参与政府各项工作的机会成本和实际成本大幅降低，拓展参与途径，创新参与方式，保证权力得以救济。其一是要建立民主参与的主动模式，即政府要创造各种便利条件，使民众能够积极主动地参与到政府的各项工作中来，建立健全民主参与的反馈机制，把民主参与所产生的结果及时地反馈给参与民众，让民众能够看到民主参与的有效性，从而激发民众参与的积极性。其二是建立健全民主参与的动态模式，即在民主参与的途径、方式和权利救济实现动态平衡。民主参与的动态模式一是民主参与的途径便捷化，保障民众与政府之间无障碍交往与沟通；二是民主参与的方式的多元化，保证民众能够通过各种方式参与政府各项行政活动；三是权利救济的及时性、有效性，使民众的参与权被侵犯时，能够得到及时有效的行政救济和司法救济。

3. 完善人民监督机制，有效提高法治政府建设质量

人民政府的性质决定了接受人民监督的必然性。《宪法》第二十七条规定：“一切国家机关和国家工作人员必须倾听人民的意见和建议，接受人民的监督。”监督作为规范权力运行的重要机制，是促进法治政府建设质量的有效手段。只有广泛听取广大人民群众的批评意见，自觉接受社会各界的监督，才能不断地改进政府工作，使人民群众满意。接受人民监督就是要“创造条件让人民批评政府、监督政府”，把人民的监督权落到实处。

一是为人民监督创造前提条件。要进一步强化政务公开制度建设，增强行政权力运行的透明度，使权力在阳光下运行。向社会全面公布权力清单和责任清单，让民众明确知晓各级政府的职责权限、法律依据、实施主体、管理流程、监督方式等事项。对财政预决算、社会公共资源配置、重大项目的行政决策以及其他有关公共利益的事务都应当及时向民众公布全部信息，以便民众进行有针对性的监督。全面推行行政执法公示制度，将执法的权限、范围、职责、标准、条件、时限、程序、费用等内容向民众予以公示。同时，可以学习人民法院裁判文书上网的做法，将不涉及个人隐私权和国家秘密的行政执法案件的过程材料、影像资料以及相关文书全部通过互联网或其他便捷方式向社会公开，接受广大民众的评判、监督。二是要为人民监督创造路径条件。建立公开、透明、多元的政民互动平台，除继续发挥热线电话、意见箱、举报信箱等传统互动平台外，大力发展政府网站、政务微博、政务微信公众号等新型互动平台。进一步拓宽监督渠道，利用现代互联网信息技术，创新监督方式，降低监督成本，提高监督效率，使民众能够监督、愿意监督、敢于监督。三是为人民监督创造法律条件。其一是完善监督权立法，为人民监督提供法律保障。我国有关民众监督权的法律规范散见于宪法及其他法律，大多数是没有法律后果和救济方式的宣示性规范，这也是民众无法充分行使监督权的重要原因，因此有必要通过专门立法的方式，制定一部《公民监督法》，系统规定公民的监督权利、监督对象、监督渠道、监督方式、救济途径、法律责任等内容，使民众监督有法可依。其二是健全行政问责制度，通过行政问责使民众监督能够产生实际的法律后果。目前我国行政问责制度建设还比较薄弱，缺少中央层级的法律法规，各地虽然在行政问责制度建设方面进行了一些有益的探索，并出台了诸如《北京市行政问责办法》、《哈尔滨市行政问责规定》等政府规章以及大量的规范性文件，但都不够成熟和完善。因此笔者认为，从法治政府建设的有效推动而言，有必要通过制定法律或行政法规的方式进一步完善行政问责制度，系统规定问责原则、问责主体、问责范围、问责标准、问责程序、问责方式、法律责任、救济方式等内容，保证行政问责能够依法进行，落到实处。

结语

法治政府建设是全面推进依法治国战略的中心任务和关键环节。法治政府建设要以“让人民满意”为终极目标，以“人民满意不满意”为质量评估的最终标准，坚持人民的主体地位，始终依靠人民，凝聚最广大人民群众的智慧，发挥人民的积极性和创造性，遵循民主原则，从广度和深度两个方面着手，切实保证广大人民群众参与法治政府建设的各个环节，积极创造各种条件，完善人民监督机制，保障人民的监督权，如此才能确保法治政府建设沿着正确的道路不断前进，确保法治政府建设的质量和层次，确保法治的人民性和法治国家建设的全面升级。

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