国外(地区)青年就业帮扶制度对我国青年就业促进工作的启示与借鉴

李冠文,刘志永,林秀丽

(广东工程职业技术学院，广东 广州 510520)



国外(地区)青年就业帮扶制度对我国青年就业促进工作的启示与借鉴

李冠文,刘志永,林秀丽

(广东工程职业技术学院，广东 广州 510520)

青年就业困境是国际性的难题，联合国、国际劳工组织、欧盟、经济合作与发展组织及我国的台湾地区等国外(地区)采取了积极劳动市场政策、雇佣补贴政策、工作分享政策、在职津贴政策、短期(临时)薪资补贴等政策。纵观各国(地区)的诸种政策，效果明显，但也出现了一系列问题。我们在借鉴上述国家(地区)的做法时也注意替代效果、绝对损失、错置效果、烙印效果、抵制因素等不良情况的出现，切实有效地为青年就业提供良好的服务。

国际社会;青年就业;就业帮扶;就业促进

一、青年就业的国际性挑战

根据国际劳工组织(ILO)2014年的“全球青年就业趋势报告”(Global Employment Trends for Youth)，“青年失业仍是一个问题，25岁以下大约有7 450万失业，全球青年失业率超过了13%，超过整体失业率两倍多”[1]。据新浪网财经版报道:“2018年之前全球就业前景黯淡”[2]。

在“国际经济合作组织”的国家(OECD)及欧盟(EU)已开发国家中，青年面对的是缺乏工作机会，因此其失业率是高于全球青年的平均失业率；发展中国家的青年，因劳动市场原已饱和，加之不稳定的工作状态，因而在经济危机和金融危机时，前述情况更是雪上加霜，他们面临的问题比较偏向是劳动条件恶劣、缺乏长期雇佣且无发展性的工作。经济复苏时，成年劳工会比青年劳工更先感受到复苏所带来的工作机会的增加。

二、国际社会(地区)对青年就业的帮扶

(一)联合国

1985年联合国将当年定为“世界青少年年”，第一届世界青少年年也确定青少年议题是：参与、发展与和平。

1995年联合国大会正式接受了“世界青少年行动方案”所列出的十大优先领域，分别是教育、就业、饥饿与贫穷、健康、环境、药物滥用、青少年偏差行为、休闲活动、女孩及年轻女性参与。

1998年8月联合国在葡萄牙的里斯本，举行“为青年行动之部长级世界会议”，该次会议提出了“里斯本青少年政策与方案宣言”，宣言中特别指出当务之急是“为青年创造更多与更好的工作机会”，且“青年就业政策的核心是必须改善青年从学校到职场的衔接，并同时降低犯罪与毒品滥用，进而确保青年的社会参与及社会融合。”

2003年8月第四届世界青年日活动中，将“青少年就业”作为大会主题。

(二)国际劳工组织

2003年国际劳工组织针对青少年就业挑战，提出一份政策方针报告，该报告指出为什么要重视青少年问题，面对青少年的需求，国际劳动组织透过许多论坛及研究报告，一再强调青少年今天所面临的挑战，我们不应视其为问题或负担，反而应将其当成是机会来看待。

2005年国际劳工会议第93届大会也要求遵循联合国会议精神，提出为就业不利之青年拟定协助方案。

2006年成立了“青年就业方案”，提供各国在研究、促进行动及提供政策建言与技术支持等方面予以协调整合。

(三)欧盟

1997年11月，欧洲委员会提出就业政策的执行方针中，也对青年失业议题提出：“让青年在失业六个月前能有一个新的机会，包括训练、再训练、工作体验、工作机会或是其他方式。”

1998年10月，欧洲委员会提出1999年就业政策执行方针，认为除了改善青年失业的问题，也必须注意低教育程度青年的需求，促进就业与社会保障被视为是青年的社会权利，“从生命历程的动态观点来建构一个具有发展取向的青年就业政策”[3]38-57。

(四)经济合作与发展组织

1998经济合作与发展组织讨论青年从学校到劳动市场的衔接。

2000年5月在匈牙利布达佩斯举办研讨会，发布报告：“从教育到就业——让转衔成功”。

1999年2月经济合作与发展组织在美国华盛顿举办了学校到劳动力市场转衔的研讨会：“Preparing Youth for the 21st Century：The Transition from Education to the Labor Market”，该报告指出，青年的就业必须将青年与工作世界进行联结，而且很重要的是，防止青年在学校的挫败，同时需强化从学校到职场的衔接。

(五)我国台湾地区

2004年启动“奖助技专院校推动最后一哩就业学程”、出台青年人才培训深耕方案、产学训合作训练、补助大专院校办理就业学程计划、政府按月补贴见习青年见习训练津贴等举措，持续协助青年顺利与职场接轨。

2007年发布“青年就业促进方案”，强调学校教育及政府各自应有的积极作为。在学校教育中提升青年就业力；协助初入职场青年顺利与职场接轨，并提供有利的发展与学习环境；协助有高度就业困难青年积极就业；促进青年公平就业环境。

2010年5月推出了“协助青年就业接轨方案”，目的在促进产学合作、训用合一，以协助青年顺利接轨至职场，提升就业率。

三、国际社会(地区)青年就业帮扶举措

(一)积极劳动市场政策

19世纪70年代，经济合作与发展组织的国家，为应对因经济衰退伴随而来的失业问题选择了扩大使用积极劳动市场政策[4]，国家的劳动政策由消极的收入补贴，转移到促进失业者重回职场的积极性措施上。

在此之前，各国劳动政策侧重于向失业者提供经济安全，被称为消极性政策，具有代表性如：失业保险、失业救助等。不过由于消极性劳动政策对于失业者的再就业效果表现不佳，甚至出现“福利依赖”[5]9的道德风险，无法解决高失业率的问题，造成社会福利的支出大增，国家财政不堪负荷。于是各国开始转而以“促进就业”为政策目标，所以称为积极劳动市场政策。

积极劳动市场政策的方案类型，基本上包含就业服务、职业训练和工作创造，依照不同的政策目的与适用对象，提供类型多元的介入措施。“在发达国家的经验中，职业训练方案与就业服务方案，已是各国常态性的政策，而工作创造则是在面对失业率突然攀升或居高不下时，才会推出以降低失业并协助失业者再进入劳动市场”[6]118。

(二)雇佣补贴政策

雇佣补贴政策的基本理念是降低雇主在雇佣劳动者时的成本。实际上，一些国家已通过就业补贴或减少社会保险费用的支出，降低用人单位的用工成本，以增加工作岗。雇佣补贴政策帮助待业青年近距离接触劳动市场从而增强劳动供给面。

纵观各国雇佣补贴政策，大体如下：最为常见的是补助雇主雇佣失业者再就业期间的部分薪资，或者是社会保险费用，补助雇主通常是希望透过劳动成本的降低，以使其开发出更多的工作机会，称为“雇佣补贴方案”。此外还有“就业资助”，在一段固定的工作期间内，补助再就业的失业者部分薪资，目的在于鼓励失业者重返就业市场。随着政策目标与社会经济背景的不同，补助期间与对象的资格条件也会产生差异。另外一种则是“税收减免”，政府以间接方式，对于再就业者薪资予以抵税优惠，达到鼓励再就业的效果。为应对因经济危机而持续攀升的失业率，雇佣补贴政策也能发挥就业安定的成效。

(三)工作分享政策

工作分享政策是在经济复苏时期推出效果最佳，原因在于面对经济衰退，产品或服务需求大幅滑落的情况下，即使成本因受到补助而降低，企业仍无聘雇员工的必要。也就是说，分享的效果是期待职业缺口在经济复苏前期提早释放出来，假使没有相关补贴政策，企业仍然会在日后招募新进员工。

(四)在职津贴政策

“在职津贴”，目的在于提高低薪者的薪资水平，增加失业者重新接触劳动市场的机会。例如美国的“薪资所得租税补贴制度”；英国的“工作家庭租税补贴制度”，两国在补助低薪劳工上已经有多年的经验。“近来比利时与法国也着手推动长期补助方案”[7]49-57。在职津贴政策旨在帮助那些长期领取社会福利者、单亲家庭或全职的低薪者。

(五)短期(临时)薪资补贴政策

短期(临时)薪资补贴政策主要目的是借由补助企业降低人事成本的方式，促使雇主提供较多的就业机会，所以这类方案被视为对应失业率骤升、不景气下的短期措施。

发达国家在就业补贴上占积极劳动市场政策的平均比例为24%，部分国家如比利时、爱尔兰甚至超过一半，而英国与美国则是相对低，只占不到10%；荷兰就业补贴政策占该国GDP达0.38%，高过OECD各国的平均值，英国(0.03%)、美国(0.01%)的支出相较起来则显得微不足道。

四、对我国青年就业促进工作的启示与借鉴

(一)替代效果

替代效果(substitution effect)是针对特定性群体补贴的结果，劳动力区分为补贴与未补贴的劳工，使得雇主偏好聘用有补贴资格的劳工，从而排挤未受补贴的其他求职者的机会，可能引导企业倾向雇受补贴者以代替未受补贴劳工，从而会产生新的失业人员和社会问题。

为了避免替代性效应的出现，薪资补贴方案对雇主所产生的诱因，必须被控制在一定范围之内。因此，特别要针对劳动市场上的弱势群体，并且加强对用人单位的监管，以防止滥用行为的出现。芬兰政府规定领取薪资补助的企业，必须证明该工作机会是新开发的，且与受补贴员工签订长期合同，不得在补助期间的前后，有解雇其他相同工作性质的员工的纪录出现。

(二)绝对损失

绝对损失，方案政策的有无对于就业市场并无差别，因受补贴而有工作的劳工，即便没有补贴方案，仍可自行找到工作。来自于增加公共支出，造成国家财政的负担，从而造成社会资源的浪费。

(三)错置效果

错置效果，因具备申请资格的企业拥有雇佣补贴而增加生产力，但相对却削弱没有受补助之企业的竞争力，最终导致经营绩效不佳而裁员。针对特定群体或特定部门进行薪资补贴，由于申请受到限制，将无法发挥从整体经济面来创造就业的功能，进一步地说，也可能因为补贴特定的产业，导致投资决定上的扭曲。

(四)烙印效果

烙印效果，特定群体的补贴方案，将造成特定人口在雇主眼中被烙印化。烙印将对潜在雇主传达负面的讯息，认为补贴对象的生产力与工作动机不佳。以美国为例，从实验研究中发现，用人单位的观点普遍认为，受直接税制补贴与税制抵免的劳工，必然比未受补贴者更难获得就业机会。

若紧缩补助的适用对象，则将面对更大“烙印化”的风险，反而再次伤害失业者。烙印效果应可借由倡导薪资补贴方案的互助互惠性，以及从强调失业问题的结构性因素上着手，并且在执行面上搭配职前或在职训练，以矫正用人单位的刻板印象。

(五)抑制因素

抑制因素雇主故意维持员工的低薪水平，以符合补助方案中最高额度的补助资格，雇佣补贴方案会造成鼓励雇主无效率地使用劳动力，毕竟成本完全不需要由企业本身来承担。

五、结语

在青年的失业率高于整体平均失业率时，帮助青年就业的各项政策，可以作为企业雇佣新员工的动因，然而不可否认其存在许多负面的经济效果，必需透过制度上的谨慎设计，消除在制度上可能产生负面效应的风险，例如绝对损失、替代效应等以降低政策本身缺点所产生的副作用，来达到预期的效果。

[1] 国际劳工组织.2014年全球就业趋势研究报告[EB/OL].[2014-06-21].http://www.ilo.org/global/research/global-reports/global-employment-trends/2014 /WCMS_233931/lang--en/index.htm.

[2] 新浪网.2018年之前全球就业前景黯淡[EB/OL].http://finance.sina.com.cn/stock/usstock/c/20140120/211418018121.shtml.

[3] 叶祖钦，谢文，李易骏.他山之石可以攻玉：英国和法国的促进青年就业政策[J].小区发展，2007(4).

[4] J. P. Martin: “What Works Among Active Labor Market Policies: Evidence from OECD Countries Experiences”,LaborMarketandSocialPolicyOccasionalPapers, No. 35. (Paris: OECD, 2000).

[5] 辛炳隆.积极性劳动市场政策的意涵与实施经验[J].就业安全，2003(1).

[6] 傅从喜.我国公共服务扩大就业计划之再就业效果评析：从积极劳动市场的角度[J].社会政策与社会工作学刊，2006(1).

[7] 孙健忠.政府工作补助方案的形成、执行与省思[J].小区发展，2009(4).

[责任编辑乐知]

2016-03-21

李冠文(1985- )，男，广东湛江人，广东工程职业技术学院助理研究员，法学学士，主要从事法治教育研究。

F249.1

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1671-8127(2016)04-0062-03