我国财政风险评估与监测预警研究综述

2016-04-12王冰杨阳

上海立信会计金融学院学报 2016年3期

王冰，杨阳

(1.中共淄博市周村区委组织部，山东淄博255300；2.淄博市国土资源局周村分局，山东淄博255300)

自1997年亚洲金融危机爆发以来，我国学术界对财政风险的研究逐步深入，主要集中在财政风险界定、财政风险评价、财政风险监测预警以及财政风险防范和化解四个方面，呈现出理论分析更深刻、指标选取更全面、实证探索更广泛的趋势。经济新常态下，国家较长时间实施积极的财政政策，虽对保持经济平稳较快增长起到了明显地促进作用，但财政运行面临的风险逐步积累，财政收支矛盾日趋尖锐。《十三五规划纲要》指出：“建立风险识别和预警机制，以可控方式和节奏主动释放风险，重点提高财政、金融、能源、矿产资源、水资源、粮食、生态环保、安全生产、网络安全等方面风险防控能力。”因此，尽快完善符合我国国情的财政风险评估和监测预警理论，对有效应对财政风险和防范财政危机无疑具有十分重要的理论价值和实践意义。文章拟对财政风险评估和监测预警已有研究进行梳理总结，为后续研究提供参考。

一、关于财政风险评估与监测预警指标选取

学术界对财政风险的内涵、分类和表现的认识存在一定差异，在选择财政风险评估与监测预警指标时往往偏重于某一方面，呈现出明显的时代发展特征，不能全面的反映财政风险。在这里，文章将立足于地方政府范畴，将财政风险定义为在经济社会发展过程中产生的各种矛盾导致地方政府财政提供基本公共服务和法定支付责任困难甚至无法提供的违约现象。关于财政风险的含义研究文章不再赘述，重点阐述学者们对风险评估及监测预警指标的选择。总结起来，指标选取主要基于负债和资产两个视角。基于负债角度，主要是从Hana Polackva的财政风险矩阵理论出发，分析显性或隐性、直接或或有的政府债务风险因素；基于资产角度，主要是分析财政收支的规模、结构和质量等引致的风险因素。

杨绍基(2001)认为财政风险最主要来源是国债引起的风险，他选取国债负担率、国债借债率、国债依存度、偿债率来衡量财政风险，并使用财政赤字、国债还本付息额和GDP作为解释变量建立线性回归测算财政能够承受的国债发行额度[1]。张青(2002)则将我国财政风险划分为两类，一类是财政直接承担的债务，衡量指标包括赤字率、债务率和公债依存度；一类是财政间接承担的其他领域的债务，主要包括银行不良资产、社保资金债务和乡镇债务[2]。李炳鉴(2002)指出衡量赤字风险的指标除赤字率外还有赤字依存度(年度财政赤字/财政总支出)，衡量外债风险的指标有外债偿债率(年度本息偿还额/年度出口外汇收入)、外债负担率(外债余额/GNP)、外债借债率(外债余额/当年出口外汇收入)[3]。裴育(2003)建立以预算为基础的直接显性财政风险预警指标体系，包括反映宏观经济总体态势、财政收支状况及债务状况、财政分配体制、财政支出效益的4个指标组。其中，反映财政分配体制的指标有中央财政收入占GDP比重、中央财政收入占全国财政收入的比重、税收弹性、预算内收入占政府收入比重；反映财政支出绩效的指标有财政支出对财政收入的弹性，公共投资性支出、社会文教支出、社会保障支出、行政管理支出分别占财政支出的比重，财政支出越位率(财政越位支出/财政总支出)，公共投资效果系数(公共投资产生的社会总效益/投资成本)[4]。高宁(2003)在构建中央及地方财政风险预警系统时，从收入风险、支出风险、赤字风险、公债风险、运行质量风险5个方面选取指标。其中，收入风险指标包括人均GDP水平、人均财政收入、财政收入依存度、税收收入依存度、税收收入弹性，支出风险指标包括人均财政支出、财政支出结构系数、社会保障性发展水平、财政“恩格尔”系数，赤字风险指标包括财政赤字、财政收支平衡度、社会保险基金支出缺口、拖欠公教人员工资水平，公债风险指标包括内债偿债水平、外债偿债率、外债经济债务率、外债出口债务率，运行质量风险指标包括GDP弹性系数、政府宏观调控能力系数[5]。郭玉清(2003)在研究地方财政风险预警机制时，以财政直接债务、财政担保形成的债务以及欠发工资、拖欠债务等形成的硬赤字为研究对象，使用新增债务违约/地方一般预算收入反应财政流动性，以地方财政债务余额/地方一般预算收入反应财政清偿能力，使用地方财政逾期债务余额/地方一般预算收入反应地方财政的流动性和清偿能力的补充[6]。刘谊、刘星等(2004)构建地方财债务指标和地方财政风险综合指标两层监控指标体系，债务指标包含静态风险、动态风险和结构风险三个风险层，其中动态风险包括债务余额三年平均增长率/GDP三年平均增长率、年偿还债务三年平均增长率和年新增债务违约三年平均增长率分别与财政收入三年平均增长率的比率，结构风险包括地方外债、直接显性债务、违约债务分别占债务余额的比例；地方财政风险综合指标包括调控风险、收支风险、赤字风险、金融风险、经济风险5个风险层，其中金融风险包括金融部门存贷比、(金融部门贷款余额-存款余额)/财政收入[7]。裴育、欧阳华生(2006)在构建省级地方债务风险预警指标体系时，使用刚性支出收入比、体制优惠收入比、财政支出补偿系数反映收入风险和支出风险，使用财政收入缺口率反映赤字风险，使用财政收入偿债率、负债资产比等反映债务风险，并依据实践经验将每项指标量化为无风险、中等风险、高风险三个区间[8]。范琦(2013)从地方财政显性风险和或有风险两个方面选择财政风险评价指标，其中显性指标包括国有预算外资金分别占财政收入和支出的比重、土地出让金占财政收入比重等，或有风险指标包括城镇登记失业率、国有企业净资产利润率等[9]。

二、关于财政风险评估方法

财政风险评估方法主要分为三类：一类是财政风险矩阵分析法，即基于风险矩阵理论，通过测算4种类型政府债务的整体规模，对政府承担的财政风险进行评估，这类分析方法整体上属于定性分析；一类是多指标综合评价方法，即在构建财政风险评价指标体系的基础上，利用多元统计方法测算财政风险综合评价结果；一类是基于计量经济学模型的分析方法，即选取具有代表性的财政风险量化指标作为被解释变量，选取财政风险主要影响因素的量化指标作为解释变量，通过建立回归模型分析内在规律，并预测和估算未来的风险状况。

祝志勇、吴垠(2005)将制度因子纳入财政风险框架体系，使用国有工业总产值/全部工业总产值表示国有化率，以(生产要素市场化指数×0.6+经济参数市场化指数他们构建以经济市场化指数×0.4)表示市场化指数，以当年中央财政收入/全部财政收入表示财政分权指数，以当年交易费用/工业总产值表示交易费用率；将以上4个指标作为解释变量，使用修正后的中央财政国债依存度表示的财政风险指数作为被解释变量逐步回归，得出财政分权指数和经济国有化率两个制度因子对财政风险影响最为显著[10]。李庭辉、许涤龙(2007)基于风险矩阵理论将包括金融体制风险、地方风险担保在内的19个风险指标划分为直接显性风险、直接隐性风险、或有显性风险和或有隐性风险，运用多指标综合评价方法分别测算了4类风险及总体财政风险[11]。王启友(2008)指出应从财政效益的角度出发，通过分析财政的实际效益是否达到预期目标来衡量财政风险大小，同时还要关注财政风险的结构因素，他运用矩阵分析法构建财政风险评估模型对我国财政风险进行了评估分析[12]。李伯涛(2009)基于由欧洲联盟采用的风险指标法，综合考虑财政收支状况，通过预测不同增长前景下的国内生产总值、财政赤字比率、债务余额和国债负担率，评估我国面临的财政风险走势[13]。胡锋、贺晋兵(2010)选择财政赤字率、政府收入赤字率和隐性赤字率等3种口径的财政赤字率作为被解释变量，选择经济竞赛机制、财税体制、财政预算制度、机构人员膨胀控制机制、社会和谐建设等5个方面的26个指标作为解释变量，在使用主成分分析方法提取主成分的基础上，构建精选后的回归模型。经过检验，政府收入赤字率模型为最优模型[14]。张斌(2012)从“双向”分权视角出发，在借鉴前人的研究成果测算财政风险指数、市场化分权指数、财政分权指数、二者的交叉项及非分权因素的基础上，通过建立面板数据模型衡量政府向市场分权和政府内部财政分权对财政风险的影响[15]。吴笪(2012)以中央政府和地方政府的关系和地方政府间的关系为切入点，将地方政府财政赤字率表示的风险指标作为解释变量，将人均地方财政支出/(人均地方财政支出+人均中央财政支出)表示的财政分权程度、地方基本建设支出/地方总支出表示的地方政府竞争、人均GDP、城市化率、开放水平等指标作为解释变量建立面板数据模型，运用1995-2008年我国分省数据，对财政分权和由财政分权引发的地方政府竞争与地方政府的赤字水平的关系进行研究[16]。张斌(2013)认为财政风险是一个动态积累的过程，他选择将当年国债发行额/当年中央财政总支出表示的财政风险指数作为被解释变量，将政府公共消费支出、公共投资支出、宏观税负率反映的财政政策和货币供应量反映的货币政策解释变量，构建VAR模型分析两种政策的实施对财政风险的短期和长期影响[17]。景宏军、王李存(2014)选取动态和静态的财政风险指标，以黑龙江省财政数据为样本，采用层次分析法确定指标权重，构建基于多层次模糊评判法的地方财政风险测度模型，研究测算黑龙江省的财政风险程度[18]。另外，一些研究虽然没有提出明确的量化指标和评估方法，但也为财政风险评估提供了很好的思路。刘尚希(2003)认为应关注收入风险、支出风险、债务风险、赤字风险之间的内在联系，从政府拥有的公共资源以及政府应承担的公共支出责任与义务两方面入手，通过对比公共债务与公共资源存量来判断财政风险是扩散还是收敛，通过通过对比公共债务与公共资源流量确认风险扩散程度，通过对比公共债务与经济总规模判断风险是否处于可控范围[19]。张志超(2003)提出在量化财政各类内生性风险导致相应债务类型变化的基础上，通过分析对比政府各类债务规模与潜在税收汲取能力测算财政赤字规模，运用概率统计原理分析特定财政赤字规模发生的概率分布，并结合各类债务指标来阐述财政活动可能面临的财政风险[20]。

三、关于财政风险监测预警方法

财政风险监测预警是在充分评估财政运行机制的基础上，选取相关指标并建立预警模型，探索风险指标与其带来的损失指标间的内在联系和规律，通过将当前财政运行数据输入模型，实现财政风险实时动态监测和预警的一项系统工程。因我国并未真正意义上爆发过整体性或局部范围的财政危机，无法量化财政危机带来的影响和损失。目前，多采用选取先行指标，将量化后的财政风险与预先设置的预警区间进行比较进而确定警度的预警方法。

丛树海、李生祥(2004)根据财政内部风险和外部风险对财政风险的影响程度，分别测算8个和12个核心指标指数化得分的简单算术平均数，得到预警财政风险的内部合成指数和外部合成指数，最终形成衡量全部财政风险的预警指数[21]。许涤龙、何达之(2007)基于风险矩阵理论选取4个子系统共20项预警指标，采用以警戒线为基础的评定法讲各指标风险状态划分为适度区间、轻警、中警、重警和巨警，运用AHP方法计算4个子系统指标权重，进而计算财政风险预警指数[22]。张雷宝、胡志文(2009)基于内生增长理论、政府预算约束理论和个人跨期消费理论构建了财政赤字率和债务负担率的警戒线模型，其实践意义在于控制财政风险过快增长并防范公债危机或财政危机[23]。张明喜、丛树海(2009)基于人工神经网络构建财政风险的非线性预警模型，运用因子分析法从31个监测指标中提出4个风险因子，通过将神经网络期望形式的向量输出转化为因子得分特定范围衡量警情，并对预警模型进行了训练和检验[24]。洪源(2011)基于风险因子法选取财政收支风险、直接显性债务风险、宏观经济运行风险、隐性及或有债务风险4类指标类型21个预警指标，依据国际上通用的警戒线设置并结合我国实际设置各指标的风险区间，运用AHP方法测算指标权重并进行风险综合评价，根据评价结果确定所在预警信号区域[25]。郭玉清(2011)根据中国财政风险的产生机理、传导机制和具体表现形式，从政府违约和逾期债务视角构建财政风险预警和控制模型，通过测算新增违约、逾期债务、债务余额评估财政风险状况，他认为该方法与通行的预警指数方法相比更能合理反映风险规模[26]。张明喜(2013)建立包含生产模块、收入与支出模块以及债务模块的CGE模型，运用GARCH模型确定各指标风险区间界限，通过模拟增加财政支出、提高税负和提高利率三种情形对财政风险未来走势进行预警和预测[27]。阿布力克木·阿不来提、努尔比亚·艾合买提(2014)基于信号预警方法，选取财政收支补偿系数、宏观税负、通胀率等5个指标计算了上海市财政内部风险合成指数和外部风险合成指数[28]。杨志安、宁宇之等(2014)以我国相关数据为样本，根据专家评定划分各指标的风险状态，运用映射法将指标原始数据映射成指数值，根据取值和风险状态进行评分获得警情，并使用Holt-Winters无季节性模型对我国近5年面临的财政风险进行了预测[29]。另外，王亚芬、梁云芳(2004)为财政风险监测预警提供了很好的思路，她们指出建立预警系统的最终目的是预报警源，除了必须建立科学的指标体系外，更重要的是确立与预警指标体系相适应的预警界限值范围[30]。

四、研究现状述评

通过梳理现有成果发现，我国财政风险评估与监测预警研究框架基本成型，但在一些重点环节仍然缺乏深入而系统地挖掘，建议在以下三个方面实现创新和突破。

(一)研究思路应与地方经济发展更密切。依据实践经验，财政风险遵循逐步积累、自下而上的传导机制。由于学者们对国家和地方政府财政风险没有进行统一严格的界定和区分，围绕国家层面开展的实证研究不能真实体现地方政府尤其是市县级政府面临的财政形势。同时，围绕地方政府进行的探索常常局限于样本资料难以收集，在定量分析中因舍弃一些重要指标而降低了研究结论的科学性，很大程度上阻碍了研究的持续深入。因此，基于财政风险的特殊性，后续研究应逐步向基层政府倾斜，并坚持以地方政府为主导，由地方政府财政部门或政策研究机构牵头负责推进，在把握基层财政运行的基础上进行精准分析研判。

(二)指标选取应和财税改革进程相统一。从指标选取的文献梳理情况看，多数成果出现时间较早。随着经济形势的快速更迭和改革创新举措的深入实施，经济运行规律发生了大幅转变，许多指标已不再适用。比如，有的学者考虑了违约和逾期债务，但在实践中证明与我国国情并不相符。因此，应致力于建立体现时代变迁、经济结构以及体制改革特征的指标体系，充分考虑地方财政运行实际，全面概括和反映财政风险整体状况。虽然学者们做出了一些努力，温来成、刘洪芳等(2015)分析了PPP模式的财政风险监管问题[31]，欧璟华、姚树洁等(2015)从财政体制及政府财政管理效率角度提出了对策建议[32]，但并未将可量化的指标充实到财政风险评估和监测预警指标体系当中，这也是后续研究的一个努力方向。

(三)方法路径应以评估预测结合为主导。现行的财政风险评估与监测预警方法多是基于历史资料的静态估计，并且是建立在各指标与财政风险呈线性关系的假设前提下的，仅用于对当前的财政风险进行评估预警，无法实现动态意义上的预测，具有明显的局限性。因此，在构建财政风险评估与预警模型时，应充分借鉴宏观经济各领域的先进方法，实现与财政风险领域的深度契合，采取线性模型与非线性模型现结合的方式，充分发挥各类方法的优势特点，提高模型运算结果的可靠性和准确度。

[1]杨绍基.我国国债政策和财政风险的实证研究[J].华南理工大学学报(社会科学版)，2001，(3)：14-18.

[2]张青.我国财政风险的分析和度量[J].湖北财经高等专科学校学报，2002，(4)：30-32.

[3]李炳鉴.财政风险控制管理及其量度指标体系研究[J].山东财政学院学报，2002，(6)：47-50.

[4]裴育.关于财政风险预警系统构建的基本思考[J].财政研究，2003，(7)：25-31.

[5]高宁.我国财政风险预警系统设计[J].理论界，2003，(5)：50-51.

[6]郭玉清.地方财政风险预警机制研究[J].四川财政，2003，(5)：15-17.

[7]刘谊，刘星，马千真，陈元春.地方财政风险监控体系的建立及实证分析[J].中央财经大学学报，2004，(7)：1-5.

[8]裴育，欧阳华生.地方债务风险预警程序与指标体系的构建[J].当代财经，2006，(3)：36-39.

[9]范琦.地方政府财政风险绩效评估研究[J].上海金融学院学报，2013，(1)：90-97.

[10]祝志勇，吴垠.内生型制度因子的财政风险分析框架——模型及实证分析[J].财经研究，2005，(2)：5-12.

[11]李庭辉，许涤龙.中国财政风险监测指标体系构建[J].湖南行政学院学报，2007，(2)：73-75.

[12]王启友.财政风险的矩阵分析及我国地方财政风险的评估与控制[J].江西社会科学，2008，(2)：99-101，