城市大气污染治理的困境与路径——以北京市C区垃圾焚烧厂的个案研究为基础

何珊君



城市大气污染治理的困境与路径
——以北京市C区垃圾焚烧厂的个案研究为基础

何珊君

摘 要：本研究通过对国内外相关理论的梳理与北京市C区垃圾焚烧厂周边4个村庄的28位村民的访谈，分析周边4个村庄村民参与垃圾焚烧厂项目建设的环境影响评价的实际情况，用叙事的方式把村民的苦难和行动逻辑讲述出来，深度挖掘垃圾焚烧过程中所释放的有害气体治理的困境，并讨论北京市大气污染治理的路径和经验教训。在此基础上，本文从公共参与依法治理的视角，提出了城市大气污染有效治理的路径与对策。

关键词：大气污染；公众参与；沟通协商；垃圾焚烧

环境保护已成为当下中国一项事关千秋万代的紧迫事业。国家颁布了若干环境保护方面的法律，但环境治理仍不尽人意。2011年11月之后，北京市持续出现雾霾，官方、环保NGO组织和民众也开始激烈讨论空气质量标准，大气污染治理成为北京市环境保护的首要问题。市政府采用多种措施治理，其中一项就是改垃圾填埋为垃圾焚烧发电，这是减少碳排放、治理大气污染和解决城市垃圾问题等具有多重环保功能的有效路径，因为大气污染源中有很大比例为垃圾焚烧中发电燃煤释放。因此，北京市加快推进生活垃圾焚烧和生化处理设施建设，并大力推动垃圾焚烧发电和循环经济产业园的建设。但是治理并不理想。问题出在哪里呢？今后我们如何进行改进？带着这个问题，我们走进了北京市C区的一个垃圾填埋场进行深度研究。

C区是北京市的一个行政区。随着快速的经济发展和城市化进程，北京市的人口数量迅速增加。在十五年的时间里，北京市在2014年年末，全市常住人口总计2151万人，比1999年年末的1257万人增加了71%。①参见北京市统计局：《1999—2014年国民经济和社会发展统计公报》，北京统计信息网，www.bjstats.gov.cn/xwgb/tjgb/ndgb/200605/ t20060526_42167.htm。相应地，因工业生产、城市建设和居民生活等人类活动产生的城市生活垃圾也与日俱增。2013年，北京市的生活垃圾产生量为671.69万吨，每日垃圾产生量为1.84万吨，年垃圾处理量为666.96万吨。2013年，北京市共有生活垃圾处理设施30座，总设计处理能力1.75万吨/日。无论从每日还是每年的数量来看，都存在处理能力缺口，而且由于总设计能力和实际处理量之间的较大差额，垃圾处理设施大多处于超负荷运转的状态。面对垃圾困局，北京市加快推进了垃圾资源化处理工作，规划到2015年达到垃圾焚烧、生化处理和填埋比例为4:3:3，实现城区原生垃圾零填埋。在这个背景下，政府决定将建于20世纪90年代的C区安氏村垃圾填埋场改造为安氏村垃圾焚烧厂（下文均称为“C区垃圾焚烧厂”），并在其所在镇政府公告栏里贴出工程环境影响评价公告，知道真相的公众发起了一系列抗议活动，导致C区垃圾焚烧厂建设项目暂停，此后通过政府与公众之间的对话和协商，并出台了相关法规条例，用法制化来规范垃圾处理这一事件，该项目又重新启动，但一系列的问题又随之产生，下面我们通过实证研究来了解它的问题所在。首先,我们对有关国内外环境保护与大气污染治理中相关的重要理论与研究作简单介绍，以发现大气污染治理中的核心问题；其次展开实证研究，溯源治理的困境、路径及其深层逻辑，然后提出相应的对策。

一、文献回顾

（一）国外有关环境抗争中公众参与和受害者权益保护的研究

大气污染治理属于环境社会学的一项议题，其中涉及的重要问题就是环境抗争中公众参与和受害者的权益保护问题。从20世纪80年代中期开始，巴特尔（Frederick H.Buttel）等人采用了科学社会学的社会建构视角，分析了全球的环境变迁，并提出环境社会学关于这一问题的研究纲领，强调“解构”的重要性。①［英］弗雷德里克·H·巴特尔： 《社会学与环境问题：人类生态学发展的曲折道路》，冯炳昆译，《国际社会科学杂志（中文版）》，1987。美国社会学家汉尼根（John Hannigan）对此有系统的梳理和介绍，他认为环境问题的社会建构包括三大中心工作，即集成环境主张，发现和阐述问题；表达环境主张，把环境主张引入公众视野，把问题公开化、合法化；竞争环境主张，在政治领域内寻求法律和政策援助，以便采取政策上的行动。当然他还指出了成功建构环境问题的六大必要因素。②［加］约翰·汉尼根：《环境社会学》，洪大用等译，北京：人民大学出版社，2009。由此，牵出了大气污染治理中的两个核心问题，即环境抗争行动中的行动逻辑与公众参与问题，而行动逻辑中影响较大的是邻避运动，它的核心在于受害者和利益受损者的权益保护，与这两个问题相关的重要研究成果有以下几个方面。

1.环境集体行动研究与“邻避运动”的反思

源于20世纪60、70年代的西方环境运动经历了近半个世纪，出现了环境运动组织方式上的变化。不过，克里斯托弗·卢茨（Christopher Rootes）等学者对发展中国家环境运动的研究对我们有一定启发。他们对西方主要发达国家和一些发展中国家的环境运动做了一个概括性的研究，重点讨论了环境运动制度化与新型的环境活动分子网络之间的关系，并对全球环境运动的前景做了讨论。他们通过实证研究，讨论了由于文化和资源等因素的限制所导致的制度化环境运动组织能力较弱的国家中，如西班牙、希腊等国，地方性团体对环境议题的“发现”作用，以及在全国环境议程得以确立后，全国性或制度性环境运动组织的运作状况。③［英］克里斯托弗·卢茨：《西方环境运动》，徐凯译，山东：山东大学出版社，2005。皮特•何（Peter Ho）通过对中国环境抗争行动的长期实证研究，把国内的NGO行动模式包括环境保护运动称作“嵌入式行动主义”，并对其赋予了正面的期待。④［荷］皮特·何、［美］瑞志·安德蒙主编：《嵌入式行动主义在中国》，李婵娟译，北京：社会科学文献出版社，2012；Peter Ho. Greening without Conflict? Environmentalism, NGOS and Civil Society in China. Development and Change, 2001（32）.他们的研究中都发现环境保护中影响较大的行动是“邻避运动”。

所谓“邻避效应”（NOT-IN-MY-BACK-YARD）,就是指一些具有负外部性的公共设施的周边民众，因设施可能或已经产生的风险而反对土地使用及其产生的危害的抗争行动。20世纪50、60年代，邻避运动在英美国家渐渐多了起来。反思“邻避运动”本身，如果周边民众仅仅是因为对自身的生存造成损害而要求邻避设施迁址，就可能造成对别的弱势群体的不公平，因为改迁到的地方居民的资源动员能力可能更弱。而且，邻避运动不能只关注迁址这一项议题，更要关注背后的环境正义、政治协商和民主参与议题①王奎明、钟杨：《“中国式”邻避运动核心议题探析——基于民意视角》，《上海交通大学学报（哲学社会科学版）》，2014（1）。，如果能够推动政府和民众对话的制度建设则是最好的选择。而且在一些经济发展和环境保护产生较大冲突的地区，诸如台湾地区，如何能够从单纯的邻避运动中走出来，实现各方对话和自愿合作，加强邻避设施运营中的技术改造和监督，以实现经济和环保的双赢，也引起了学者的注意。②丘昌泰：《从“邻避情结”到“迎臂效应”——台湾环保抗争的问题与出路》，《政治科学论丛》，2002（17）。所以，邻避行动除了涉及受害者的权益保护，还涉及环境保护中的公众参与。

2. 民主协商和“亚政治”中的公众参与

德国社会学家贝克（U.Beck）从风险社会理论角度提出环境保护中的民主协商和“亚政治”策略。他认为风险对社会的刺激在于未来预期的风险，面对风险的不确定性，风险争论的重心转向了“公民的广泛政治活化”，贝克指出，“通过对某些亚政治的可能性加以扩张和进行法律保护以施加影响”，如此，他将希望寄托在独立的法庭、媒体、公众抗议以及所有领域（尤其是医学、化学等职业实践）的自我批判，这种批判以广泛的公众参与为基础，而目标直接指向对风险承受者和受害者及人类生存环境的保护。另一方面，民主政治可以通过创设司法、法律条件来巩固它本身所具有的保护、决议和论证等功能，为“亚政治”提供条件以相互促进。贝克指出，以往的集权命令式政治在面对风险时有其困境，这就需要民主政治和“亚政治”或“开放政治”的共同努力，以应对风险及其治理。这种民主政治主要指广泛的公众参与。③［德］贝克：《世界风险社会》，吴英姿译，南京：南京大学出版社，2004。

相对于“亚政治”理论，德国社会学家哈贝马斯（Jürgen Habermas）认为，应该构建一种沟通协商的民主，在多元主体之间展开对话，表达自己的利益，然后在讨论的基础上相互妥协并达成一致，以避免强烈的冲突。④［德］ 哈贝马斯：《在事实与协商之间》，童世骏译，上海：上海三联书店，2003。在当今转基因技术风险、食品安全风险、大气污染风险以及恐怖主义风险等诸多风险面前，我们需要了解的是如何疏通政府与公众之间的关系以共同去应对这些风险，尤其是落实到法律层面的公众参与中去。这种参与的性质“是作为法律共同体或政治共同体的成员所行使的政治参与，它的价值在于为民主法治国提供了一种程序正当性与合法性的依据。”⑤何珊君：《法社会学新探：一个学科框架与知识体系的构建》，北京：北京大学出版社，2014，第136页。最终通过这种公共参与来实现环境保护的目标。

斯科克波（Theda Skocpol） 与菲奥里纳（Morris P. Fiorina）曾经概括了西方公民参与的三种理论模式。一是以帕特南为代表的社会资本理论。该理论的内容包括个人之间通过信息网络、互惠或合作、共享规范、社会关系等参与社会行动，产生社会信任和社会资本，小群体内的社会信任能扩展至对政府的信任，促进有效的公共管理，活跃的公众参与是民主政治的保障。二是理性选择理论。它关注的问题是：什么类型的公民参与？参与目的是什么？分析制度与组织如何为个人参与提供激励，然后探讨这种制度安排是否能达成社会最优产出。三是历史制度主义理论。该理论意指，民主在历史上产生于不同社会群体之间以及国家权威与其治理对象之间长达一个世纪的斗争，自由议会制度和民主都是有组织的冲突与不信任的产物，公民志愿参与是作为对政治施加影响来理解的。①Fiorina , Morris P. “Extreme Voices : A Dark Side of Civic Engagement . ”In Skocpol , Theda and Morris P. Fiorina （Eds. ） , Civic Engagement in American Democracy. New York : Russell Sage Foundation, 1999.这三种理论模式下的公民参与在西方环境保护行动与大气污染治理中产生了广泛的影响。

（二）国内的相关研究

国内社会学界对环境问题的研究主要是“实践取向”。洪大用指出，由于发展阶段和发展模式差异，以及社会文化、制度及阶层结构的差异，我国的“环境社会学应该特别关注对于具体社会与具体环境之间关系的经验分析”，“最大限度地把握环境与社会之间互动的真实情形”②洪大用：《环境社会学的研究与反思》，《思想战线》，2014（4）。。这种实践取向，指的是积极推进和改善环境治理的多重实践，关键是发现这些行动背后的社会运行机制与行动逻辑，促进环境保护和污染治理中现实问题的有效解决。接下来，我们对国内环境保护和大气污染治理中两个核心问题的相关研究做简单介绍。

1. 邻避运动研究

国内的邻避运动研究主要集中在对其产生的原因、特点及对策的研究上。其中对产生原因的归纳大多是信息不公开、公众参与不足、补偿不到位等方面，而提出的对策也大多和此有关。③熊炎：《邻避型群体性事件的实例分析与对策研究——以北京市为例》，《北京行政学院学报》，2011（3）；何羿、赵智杰：《环境影响评价在规避邻避效应中的作用与问题》，《北京大学学报（自然科学版）》，2013（6）；董幼鸿：《“邻避冲突”理论及其对邻避型群体性事件治理的启示》，《上海行政学院学报》，2013（3）。此外，也有部分精彩的实证分析，譬如何艳玲就基于对实证案例的分析研究指出，中国邻避运动的特殊性表现在几个方面：邻避抗议呈层级螺旋式提升；邻避行动议题单一、难以拓展；邻避冲突双方无法达成妥协，并据此指出问题的关键不是有无实际冲突，而是能否确立政府的中立角色，开通协商性对话渠道，建构一种基于“制度缓解”（即赋予公众参与权）的冲突解决机制，把这些冲突纳入制度化途径。④何艳玲：《“中国式”邻避冲突：基于事件的分析》，《开放时代》，2009（12）； 何艳玲：《邻避冲突及其解决：基于一次城市集体抗争的分析》，《公共管理研究》，2006（4）。另外就是从“邻避主义”的角度去对该项目建设引起的公众抗议做一个解释，当然，“邻避”只是事件的一个外壳，重要的是其背后的受害者权益保护问题。

2. 公众参与研究

很多学者在国内的环境运动组织的研究中发现了和西方环境运动理论不一样的逻辑。由于国情制约，中国的环境公众参与现实存在着资源动员理论等西方环境运动理论的解释盲区。⑤冯建华、周林刚：《西方集体行动理论的四种取向》，《国外社会科学》，2008（4）。有研究者指出，运用“法团主义的视角”可以发现各种环保NGO在国内重大环境问题上的“利益议题缺失”或者“社会动员不足”的两大困境。他们指出，只有在体制内某些力量的支持下才能借助部门间权力缝隙突破第一种困境，而在当下“安定话语”大环境下的中国，第二种困境尤其难以突破。这种情况下，环保NGO往往只是开展一些环保宣传活动，不去触及重大利益的环境议题，更不能去动员社会公众。体制力量往往把环保NGO当作与其他部门博弈的力量。⑥晋军、何江穗：《碎片化的底层表达：云南水电开发争论中的民间环保组织》，《学海》，2008（3）。

有些学者把国内的NGO行动模式归纳为“嵌入”在政府正规体系和大局目标之中，即NGO组织或者环保人士必须在具有体制资源的情况下，才能很好地实现其公众参与保护环境的目的。①玉苗、慈勤英：《“倚靠体制面向社会”体制外公益组织“准社会化动员”的个案研究》，《甘肃社会科学》，2013（4）。还有些学者的研究生动描述了水电库区移民在移民精英的动员下，参与到争取经济补偿乃至告倒贪官的上访大剧中，在这个过程中，政府和村民们展开了对补偿款进行讨价还价的拉锯战。而具有知识和阅历的上访精英们则运用“问题化”、“行动姿态或仪式”等策略技术，达到自己的目的又保证自己的人身安全。不过，从民众和国家的关系来看，“合法的反抗”形式下充斥的是农民的“中央是好人，地方基层是坏人”的认知，这种反抗是对权力体制合法性的一种再生产。②应星、晋军：《集体上访中的“问题化”过程》，《中国社会学年鉴》，2002（1）；晋军：《两种环保小世界：社会转型时期的民间环保组织》，载郭于华主编：《清华社会学评论：面向社会转型的民族志》，北京：社会科学文献出版社，2012。

以上的研究脉络有助于我们更好地把握环境治理的重心所在和提供理论上的解释框架，但也存在“只见制度，不见个人”的问题，即便是有关公众参与的研究，也更多偏重于制度和宏观层次的叙事。本研究则希望从微观具体的视角，基于受害者的苦难及其行动逻辑，原生态地还原受访者所受的苦难、心态，以及环境治理中公众参与的困境和环境保护工作的尴尬所在。希望通过当事人的描述，详细分析4个村庄在参与环境项目建设的环境评价和空气污染治理中所遭遇的困境，并指出阻碍了这种公众参与制度真正得以落实的原因所在，从而为大气污染的有效治理提供实证基础和科学依据。

二、北京市C区垃圾填埋场改建的实证研究

（一）背景介绍

C区垃圾填埋场，位于北京市C区大谷乡安氏村，南邻该区主要河流，东侧有大量别墅区，西侧为教育园区。C区垃圾填埋场建成并运行于20世纪90年代中期，设计处理能力2000吨/天，设计使用寿命18年，目前负责近4个城区的生活垃圾处理，每天垃圾处理量超过了其设计处理能力。C区垃圾填埋场还对填埋气进行综合利用，供暖和发电。由于常年超负荷填埋，该填埋场在两年内将提前封场。填埋场的建设单位是北京市环卫局直属国有企业。目前，C区垃圾填埋场的管理和运营是由北京市环卫集团下属的一家国企负责。另外，在同一个作业园区内，还存在一个生活垃圾综合处理厂③作为奥运会重点配套项目，该处理厂是公私合营的企业，其中C区垃圾填埋所属的国企占1/3左右的股份。，主要负责垃圾的筛分、分拣和发酵处理等初期工作。填埋场所占土地是20世纪80年代有偿征收安氏村部分集体土地而得。目前，按照C区园林局的规划，上述4个村子的土地都由粮食作物种植改为树木种植。填埋场周边2公里内有4个村庄，即安氏村、耳朵村、壁上村和刘庄。据实地调查，前3个村庄的人口大约分别为2000人、450人和4000人。安氏村和壁上村均有大量外来人口租房，他们大多数在附近或者C区打工，或者做些小买卖，诸如开饭馆、药铺、理发店、商店等。目前由于拆迁，4个村庄皆出现“返迁户”现象。④有些因为去外地买房、结婚等原因早已离开村庄的人口近五年来陆续返迁到村里。而在其周边3公里内，则分布有11个村庄和6个居民小区，还有诸多工业区、企业、酒店设施等；在其周边4公里内，则分布有两个乡镇、30多个村庄和居民小区、别墅群，还有大量水域；在其周边5.5公里内，除了上述区域外，还有大量高校分布。

（二）改建焚烧厂过程中周边村民的困境研究

1. 生活困境与对生命健康的担忧

我们经常听到来自于环境专家和新闻媒体对垃圾填埋场、垃圾焚烧厂的安全性担忧。其实，这些周边村民也同样认为，垃圾填埋积累大量沼气，沼气如果不及时排除出去就会引起爆炸。①据多位居民回忆，90年代就已经发生了多起爆炸，近几年也有，尤其有好几次是发生在上级检查时。一般垃圾处理企业都宣称，通过实时监测系统可以实现对垃圾填埋场运营的控制和监督。不过，实地调研发现垃圾填埋场在阴雨天和晚间确实会释放发臭的怪异气体，而且逃避了监管。

“不放出来它有压力，沼气。”（耳朵村林某某）

“它那底下是沼气，能燃烧，压力一够了，自己就顶出来了，知道吧，要不然会爆炸了。”（耳朵村杜某某）

“那会儿在市场里头上班（在垃圾填埋场开车），真没觉得味有多大，真的，从那儿一出来你真的受不了。我告诉你，我到家，洗完澡换衣服，全换，到时候到哪去，跟谁站边上，谁都说身上臭着呢。”“那回我爸，走个来回，晚上十点多十一点了，妈呦，把我爸怕死了，血压越高，出不来气，吭咔吭咔出不来气。”（耳朵村杜某某访谈记录）

垃圾填埋场周边4个村子的村民们，每天忍受着刺鼻的臭味。身体上的苦痛烙印不是一种利益计算的损失，在面对疾病的困扰和面临着生命的威胁时，村民觉得生命更重要，补偿款不能解决他们最关心的问题，村民们口中所说的“闻味钱”一词，听起来就像一种对生命的戏谑。因此，在没有制度性的渠道可以表达他们的需求和解决他们的问题时，他们更容易激起反抗。

“看法那是大哩很呐，熏得不行啊，刮风、阴天、搁哪儿下雨天的时候，那好家伙，那闻都不能闻啊。（为啥是刮风下雨的时候啊？）那刮风了不就刮过来了嘛，阴天的时候气压低啊，下雨的时候那垃圾池子满了他得放气啊，怕爆炸呀，爆炸那还了得。夏天的时候那更是一天都不敢开窗。那都有毒啊。（什么毒？）反正是啥乱七八糟的毒，二噁英啥玩意的。反正这厂就没好事。（你做环境评价的问卷了吗？）没有，不知道，没听说过。那还评价啥哎，建都建好了哎。给你说，啥都没用。”（张司机访谈记录）

“你要等会啊，这晚上啊…这夜了啊，夜里一点…夜里一点半至三点…都夜里放。”“都夜里…晚上你们来…你收点空气回去验去你，你…都夜里放。”（壁上村6人群访记录）

“我就说啊，就这么一小村，得癌的这一年就好几个。一年都死了十几个人。还合格呢？你说可能会同意的吗？（是得癌吗？知道是哪方面的吗？）肺癌什么癌的，胃癌…前两天刚死一个，49，男的，肺癌。去年是死八个吧，今年死仨了。”（耳朵村林某某访谈记录））”

“人的生命是无价之宝。您要说这俩钱，它按钱它就，人就值那俩钱啊？” （壁上村王某某）

上述访谈中我们可以发现，村民处于他们自己建构的社会框架的最底层，忍受着苦难和疾病。这些造就了这些村民们的日常态度和独特的身体记忆。他们就像诉苦一样，诉说着他们最普通不过的日常生活。这种诉苦更是一种无奈之下的埋怨。布迪厄曾经在其《世界的苦难》一书中指出，社会学要去关注底层弱势群体的社会疾苦，那些在微观的日常生活世界中的苦难有其社会和政治根源，社会学要做的就是去倾听他们的苦难，揭示其背后的深层根源。而政府精英们被技术官僚所左右，后者习惯用一些民意调查一类的“社会巫术”，通过集体话语和似乎科学的手段制造出掩盖社会疾苦的幻象。不仅无益于揭示社会问题，反而对现实具有一种压制性的政治效果。①毕向阳：《转型时代社会学的责任与使命：布迪厄〈世界的苦难〉及其启示》，《社会》，2005（4）。一旦这种苦难与压抑忍无可忍，这种无奈就有可能会爆发成村民对抗政府的集体行动。

2.环评中村民参与的困境

（1） 表达机制的不畅和村民的无奈

三个村子已经确定搬迁方案，部分村民认为搬迁后依然处于风险半径之内，而有的村子搬迁依然遥遥无期。但这些问题向上反映也不会及时得到答复，甚至中间环节就被截留下来了。由于建设垃圾焚烧厂是行政命令，村民们认为和当局斗是没有好结果的，是有风险的。对于政府说定的事，村民们大多都认为是不可能有机会改变的，对他们来说，这是一种无奈或无能为力，但是他们会采取行动去表达自己的不满。

“不是无所谓啊，这东西啊，往上反映，打驴年就往上反映。咱们老农民啥也没用，定了，你就改不了。”（壁上村张某某）

“我这年纪了，年纪大了，我不操这心，我又不是我自己…国家有法律规定？区里镇里他都不管，你老百姓能管什么啊？”（壁上村张某某）

“上回让咱签字那个，说这个拆迁同意不（同意）。就是你同意拆迁、同意焚烧，是这个吧，我记得有一回。但是他跟我们说的可不是这么说的。”（耳朵村杜某某访谈记录）

“都调查什么了，把门那会儿，调查签那个什么愿意不愿意搬迁…上回来签字的那个，就是你同意拆迁就拆迁，哦，同意焚烧，同意建焚烧，是这个啊，大伙都签了嘛，同意建焚烧。你给拆迁你建就建呗。问题是，关键是我们在同意拆迁的情况下同意你焚烧啊！（大笑）”（耳朵村刘某某访谈记录）

“（你们可以打12369电话举报垃圾厂啊。市环保局会来查他们，要罚他们钱的。）举报，举报，举报管什么用呐？举报没有意义。比如说，上面来采访了，上面来啥人了。也绝不跑来问我们来。找不到我们这。文件你也瞅不见。文件绝对不给你瞅，老百姓让你瞅这个。（那找谁去啊？）找不着我们…（停顿很久）那绝对找不着我们。”（壁上村6人群访记录）

这段访谈反映出了多方面的问题。第一，政府以搬迁周围部分村庄为条件，使得这些村庄的大部分民众同意建设垃圾焚烧厂，或者以模棱两可的交换条件等形式，取得村民建焚烧厂的同意，结果政府许诺的条件没有落实，而焚烧厂却建了起来，这种行为势必会伤害村民的感情，他们真实的苦难得不到反映，解决更无从谈起。第二，假如村委会、环卫企业、环评单位通过一些手段、策略取得建厂的村民同意书，相关监督部门又是这种瞒上欺下或走过场的形式，不仅村民们的真正苦难与想法无法顺利呈现在管理者面前，受害者郁积了更多的不满与抱怨，而且政府部门也无从了解事实真相，政府在民众心中的权威形象也会大大降低，为冲突埋下隐患。第三，村民的谈话不仅反映出他们对建焚烧厂在制度上的无可奈何，更是反映出环境项目建设的环评和空气污染治理中制度安排的严重缺陷，受害者和利益受损者与环卫企业、环评单位及政府相关部门之间缺乏一种畅通无阻的沟通机制。第四，基于我们对邻避运动的反思，仅仅反对建立在自家后院或者以搬迁为谈判筹码同意建设垃圾焚烧项目，可能是对其他民众的一种不公平②王奎明、钟杨：《“中国式”邻避运动核心议题探析——基于民意视角》，《上海交通大学学报（哲学社会科学版）》，2014（1）。，比如，焚烧项目会建设在没有资源动员能力的更加弱势的群体居住区域，或者政府选择性地赔偿搬迁一部分村庄及居民，而对另外一些处于同样污染半径范围内的社区及居民不予搬迁，就是一种制度上的不公平。对这部分村民或居民而言，也应该有表达渠道。

（2） 环评工作的执行不到位与参与不充分

作为垃圾场1—3公里范围内的4个村子，有很多村民不知道有环境影响评价这件事，也没有在居民区进行公示，而且有人认为是某些人士或部门故意耍了一个小伎俩让环境评价工作蒙混过关。不论是对以前有关部门来监测垃圾填埋场环境质量的行为，还是对2014年的项目建设环境影响评价工作，这些村民的叙述都给人留下一种深刻的印象——环境影响评价工作并未体现真正公众参与，很多村民甚至都没听说过，不知道这回事，有的话至多是走个形式，而直接受害的村民利益与权利是得不到反映与保障的，他们的苦难与声音是无处表达的。

“（你做环境评价的问卷了吗？）没有，不知道，没听说过。那还评价啥哎，建都建好了哎。给你说，啥都没用。”（张司机访谈记录）

“（环境评价的一项重要内容就是公众参与，包括开座谈会、发问卷，向你们了解情况。）也没有给俺过问卷。也没听说过，可是人家现在都已经开始建了。（王某某：也没开过村民代表大会。）” （壁上村姚某某访谈记录）

“现在这社会。你要有事，可以在公告栏里贴个条。现在全部都藏着掖着。哪有什么条啊？没辙。全部胡说八道…应该贴村里，让大家知道，这个法律在村里贴出来。”（壁上村张某某访谈记录）

“他没有啊，他没有问啊。他没给俺们问卷吗，他也没给俺们签协议过。给什么啊？给村民代表啊。什么代表啊？就这一伙，你代表了，你来一看给点油费钱。你不签，那相关的就没你的份了呗。屁股后头有的是人。不是嘚吧嘚吧的那20块钱嘛。（签个字给点钱？）对呀！嘚吧嘚吧就20块钱不就完了嘛！”（壁上村6人群访记录）

“你像说政府要弄测空气的那个，他知道他就把那节门关了，让他憋着，等他这一撤…（一直安一个，安到厂里不让关呢？）没人给你安，再一个，他那个，在那哪，我拉过一个就是环境，就是检测环境的那个，问他，他说跟你们检测的根本就不是这个对身体有害的，没害的，污染不污染的，检测的别的，为什么告诉你合格呢，检测的项目就不对，知道吧？（他说的？）哎，人家就跟我那什么，说给你检测的项目就不对。”（耳朵村杜某某访谈记录）

“（做问卷，那问卷是环境评价的，就是现在有法律规定，项目建设要通过环评，现在有法律吗，）（不屑），唉哟，我告诉你，什么都有假，都作假，你觉得能有真的吗，他要说服老百姓了，这是老百姓，都是老百姓，你问问，同意过吗？（林某某：听都没听说过。净是胡说八道。根本就没听过你这词儿。）”（耳朵村杜某某、林某某访谈记录）

社会应对环境变化的过程和机制，需要我们更多地通过实证分析去呈现和归纳，而环评中有关公众参与的类型和过程研究是其中一个重要部分。最新的《环保法》明文规定了信息公开、环境评价中的公众参与、举报监督和公益诉讼是目前主要的公众参与办法和途径。而我国的《环境影响评价法》也明确鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价。①参见《中华人民共和国环境影响评价法》第五条。所以，环评中的公众参与显得尤其重要。通过实际访谈发现，不论是有关部门的环境质量监测工作，还是项目建设环境影响评价工作，都可能存在真实性和合法性的问题。环境影响评价中的公众参与被打了折扣，阻碍它的力量至少包括村委会、垃圾填埋场的所属企业、环评单位，甚至还有其他政府部门。比如，随机选择偶遇的少量人群进行问卷填写，而且有些人可能不识字，参与的公众绝对数量过小；在征求是否同意建设焚烧厂时，以是否同意村庄搬迁的含糊名义获得村民的签字。因此，权力会通过各种法律的缝隙，利用种种策略和权力技术以实现自己目标。①李猛：《日常生活中的权力技术：迈向一种关系/事件的社会学分析》，北京大学硕士学位论文，1996。环评是治理中非常重要的一环，由于这种环评的做假或干脆不进行环评，就会导致环境影响评价过程中公众参与度的大大降低，尤其是收集不到利益直接相关者和受害者的真实苦难与境况，环评的实际效果几乎等于零，也让法律的规定流于虚无。

（3）对政府的不信任和对法律的无知

在很多村民看来，由于建设垃圾焚烧厂是行政命令，是政府行为，所以即使是采取法律维权行动，也不会有什么好结果。他们甚至认为，部分当局行为的效力是高于法律效力的，害怕高昂的官司费或者为人身自由考虑，以及害怕秋后算账等原因，他们的权利即使在受到侵害时也不会采取法律维权。

“这事啊，怎么说呢，你签字，反正是给村支书了。你同意不同意，也是建，你同意不同意，也建了，你作为草民，你拧不过人家。这老农民他不懂法规。（不懂？还是不知道？）不知道有这法规。（知道了会用吗？）知道法规了，你怎么用啊，你告谁啊。民告官告得过吗？（找律师啊。）找律师，谁请律师啊？你请律师请得起吗？比如俺这仨人，有俩人也去，一块儿花钱呢，还是我花。写稿子都要钱。真不知道这法律。” （壁上村郝某某访谈记录）

“国家定什么（法），到地方了也不好使。知道不？”（耳朵村徐某某访谈记录）

“罚他们钱管什么用啊。罚钱交国库跟俺们没关系。这……这……你别这么搞。他罚他，他弄不走他，还这样，市领导他弄不下去，再补他。来回折腾，老百姓一点…… 老百姓弄不着。”（壁上村6人群访记录）

“你再有这法律，人也说实在，人家第一期工程都施工了，你说你小小老百姓还能给人推翻了？你再不同意……”（壁上村王某某访谈记录）

“用法律有什么用啊？现在问题是你弄不了他不是。贪污，贪污太多不是，官官相护不是，你弄得了谁啊？”（安氏村马某某访谈记录）

访谈中发现，无论村民们知不知道有相关的环保法律，村民们都不愿用法律去维护自己合法权益。人们很无奈地诉说，不可能用法律去解决问题。这和费孝通提出的乡村中的“无讼”不是一个含义。②费孝通强调的是，和主要运用法律实现社会秩序的城市不同，具有教化功能的礼治秩序在乡村是更可取的，人们很少诉诸于折狱或者诉讼。费孝通：《乡土中国》，北京：商务印书馆，2011。他们不诉诸法律的原因有四点。第一，该建设项目是政府行为，已经确定的事，谁也拧不过。政府高于法律。第二，代价高，请不起律师。第三，举报与否，用不用法律，都不能从对污染企业的罚款中获得真正问题的解决。第四，基层存在腐败行为，法律也没有用。对法律不信任。除了上述四个原因，还有一个缘由，是他们对法律与党、高层政府和基层政府之间关系的看法存在一种微妙的心理，民众对于政府行为和法律之间的关系似乎是一种模糊的认识，或者是一种无奈的认识，要么认为政府行为就是法律规定，要么认为政府大于法律，无可奈何。所以，对法律与政府之间的混同与认知偏差，也是造成民众放弃用法律手段参与环评与维权的原因之一。还有些村民，认为项目是政府行为，权大于法，或者法律与政府是一家，法律是会维护政府权力的，几乎没有胜算，所以对法律维权途径置之一旁。其实，从垃圾填埋场的选址、建设、运行中的每一环节，作为直接受影响的村民，法律都有赋予他们的权利和规定，而他们或因不知或因放弃，致使他们自身利益无法通过合法渠道得到保护。很难想象，当自己的环境权益受到损害时，人们并不是“为权利而斗争”①［德］耶林：《为权利而斗争》，胡宝海译，《民商法论丛》第2卷，北京：法律出版社，1994，第12页。，同时，法律也因他们的放弃而无法得到有效实施。但法律能否得到有效实施，“重心在于研究规则体系适用过程中的各种语境、各种宏观与微观因素和背后更深层次的社会事实。”②何珊君：《法社会学新探：一个学科框架与知识体系的构建》，北京：北京大学出版社，2014。这个事实就是上述的村民的各种无奈与困境。

3.政府和村民沟通不畅所致的制度性困境

“耳朵村杜某某：为什么呀，我们这一派人去，不是说我们想派谁就派谁的？知道吧，都是上边派，上边往下派，上边往下派的人去呢，往就明告诉你，你去上哪去，检测，测什么什么，给你规定，不让你瞎测。（林某某：什么时候来，来多少人，那市场都知道呢。）来了以后到这儿，人家市场人…（上次什么时候？）人家来了以后到这边，领导过来接人家，请人家吃饭，给人家开房干什么的，他哪检测去？（耳朵村林某某；来测好几天也没测出来什么啊。）（没有村民过去？）村民？你根本接触不到人家（检测人员）。（耳朵村杜某某、林某某访谈记录）

上述访谈资料表明了政府和村民沟通不畅。政府在项目建设环境评价上的工作不到位，使得村民觉得自己并未参与到对新建垃圾焚烧厂的决策议程中，而且自己的身体健康、财产将受到损害。而政府更多的是从垃圾必须要得到处理的担忧和困境出发，反正建在哪里都会引起一系列问题，除了经济补偿的议题，还会夹杂着一些回迁户、突击建房、死缠烂打的难题，再说，国外、台湾地区的经验表明，“邻避”不是解决问题的办法，因此，就不顾居民的反对任性地强行建设。这就使得双方都从各自的认知与想法出发去行动，最终势必会导致冲突。更何况，政府在项目建设环境影响评价工作中的不当行为给环评制度与法律造成的制度性伤害，使得政府与村民之间本就不畅的机制雪上加霜。所以，在这样的情景下，想达到环境的有效保护与空气污染的有效治理自然是空中楼阁。

总之，在4个村庄诸多村民的叙述中，他们对未来的希冀也不是那么统一。就拿刘庄来讲，有些村民希望早点搬迁，自己的生命要紧，怕还没等到房屋评估呢就一命呜呼了。而有些村民却怕搬迁后房屋补贴太少了，而且之后的一千元补偿就没有了，所以内心比较犹豫。犹如袁某某说“俺们村百分之八九十都同意，只有那一二十的不同意，俺村人矛盾着呢。”此外，村民们答应在两年的协约期内不再闹事，不再制造事端给政府添麻烦，只是暂时的消停。他们仍会通过村民代表在人民代表大会会议上提出符合自己诉求的议案，或者在村委会的会议上，在北京市C区就该项目建设举行的听证会、座谈会上表达自己的诉求。这些代表们，他们也知道政府不想一直被群众闹事的泥淖拖着，那样对双方消耗都很大，所以，希望通过他们的回旋能够得到解决。不过，对疾病的困扰，村民们都是很警觉的。积压在人们心里的埋怨和无奈，源自村民们身体上的记忆与烙印，任何进一步损害其利益的事情都可能会导致村民们的再次行动。他们有自己的诉求，而且已经通过人大代表议案以及座谈会上的发言表达出来，这些诉求代表的是他们下一步行动的筹码，他们目前没有集体行动，并不意味着村民们将来就不采取行动，他们只是等待政府下一步怎么出牌，然后再做出相应的对策。

三、公众参与视角下的大气污染治理

北京市C区垃圾填埋场的个案研究昭示我们，要达到大气污染的有效治理，关键要做到以下几个方面。

（一）污染受害者苦难的充分表达与他们的积极参与

上述的个案研究告诉我们，污染企业的周边村民是最直接感受到污染的损害与苦难的群体，他们最了解污染的具体情况与其中的是非曲直，对污染也最有切肤之痛。让他们充分表达自己的苦难与需求，充分参与环评与表达他们的所思所想，这是污染治理的有力保证力量。因为一方面，他们的参与可以使政府部门全面准确及时地了解与把握污染情况和事实真相，避免造成认知偏差，以保证好的治理效果。另一方面，只有受害者的苦难与诉求得到了充分表达，他们的无奈、抱怨甚至冤恨的情绪才不会郁结积累起来，以免大规模的集体行动与激烈冲突。否则，无论他们是出自身体的苦痛记忆还是对未来自己身体疾病与生命健康的担忧，或者是由于对自己利益与权利的保护，很有可能酿成群体性事件或集体行动。此外，若污染的直接受害者的所苦所痛得不到真正解决，那也谈不上污染的有效治理。

因此，这方面要做的一个重要的制度建设就是在政府与污染受害者之间搭建畅通无阻的沟通桥梁与渠道，采用各种途径让受害者的苦难摆上台面，并能得到有效的解决。尤其要防范治理者所看到的真相仅仅是一些所谓的专家学者通过巫术似的所谓科学调查得到的幻象，也要杜绝一些所谓的村民代表、污染企业、基层干部等玩弄手段制造假象， 要让污染真相直达治理者面前。 而治理者的措施与方案也让受害者充分了解，以获得他们的支持。按照帕特南的社会资本理论，小群体的积极参与与行动，无论是参与环评还是其他决策性活动，能促进他们积极配合政府的污染治理，使他们成为污染治理的生力军与重要力量。

（二）制度与法律的执行到位

上文所述的理性选择理论指向的环保关键，是对个人参与的制度安排及执行效能问题。环评中的村民参与是有效治理中的一项重要的制度安排，原本相关组织应该在如何去激励村民的充分参与方面创造条件，以保障治理的最优产出。但实证研究的发现却与此相反，政府或环企的执行人员不仅不去创造条件激励村民参与，而且，还将法律与制度明文规定的事情在实际的执行过程中打折扣，如形式到而无实质执行，或者连形式都省略，甚至弄虚作假，采用欺瞒、哄骗等手段，或者是借助合法形式践行制度变异之实。这种结果只能是导致村民们对政府与法律失去信任，当他们的苦难与损害累积到一定程度，他们就会采取法外行动，这不仅使得污染治理的初衷实现不了，还会激化社会矛盾。

北京市的污染治理也反映出同样的经验教训：文章开篇曾提到，近几年北京市政府推出一系列的从宏观到微观的措施与方案加强大气污染治理③如：制订相应法规对有关部门的职责做出规定；采取一系列的相应措施积极改善能源结构，控制煤烟型污染；加大机动车污染控制；加快经济结构调整和增长方式转变，加大工业污染治理； 严格工地管理，控制扬尘污染；定期出公报，将环境污染状况与治理情况定期向社会公布等。同时，还推出京津冀一体化及北京非核心功能驱散工程，加大对空气污染的治理力度等。，但治理效果并不理想。究其原因主要有两个方面。一是污染源的社会来源没有搞清楚。而要捋清大气的社会污染源，就须熟悉北京市整个社会的经济、社会、市民生活状况，还要摸清制造污染的途径有哪些，污染源来自于哪些领域、哪些行业、哪些企业与家庭，所有这些都需要发动广泛的社会力量参与，只有最大程度的公众参与，才能真正从社会、经济、物质构成上全面地掌握污染源和真正突破治理的困境。二是法规政策的执行环节未落实到位或政府部门的执行人员在实际操作中行动变异。所以，大气污染有效治理的关键在于行动，是在操作过程中对法律与制度的严格执行。法律与制度若执行不到位，制定得最完善也是一纸空文。因此，法律与制度的执行落实才是大气污染治理的症结所在，而行动与执行的关键则在于公众参与。

（三）其他公众群体的广泛参与

公众参与除了污染直接受害者外，还包括其他社会群体尤其是环企、相关专家意见、环保NGO、其他民众等。比如要搞清污染源，除直接受害者以外的所有知情者、专家、民间组织及其他大众参与，不仅成本低，效果也会比自上而下的途径好得多。这一方面，需要政府改变认识与意识，认识到污染治理实践尤其是环评中公众参与的价值，让公众参与环评，不仅能体现环境保护的民主价值，倾听到民众与弱势群体的内心声音，因为，最终的环境后果是要他们来承受的，他们是最有发言权的主体，能真正体现保护民生。同时，也要意识到垃圾焚烧是环境保护的一个内容，环境保护的目的是为了还所有的居民一个清洁健康的生存环境，不能为了保护一部分市民的生活环境而以牺牲另一部分市民为代价。

历史制度主义理论也谈到民主是国家权威与治理对象及社会群体之间斗争的结果，作为民主价值之一的公民参与自然也是这种冲突的结果。我们需要做的是如何在一种制度框架内实现政府、公众、企业之间的合作共赢，而不是将受害者村民、居民与NGO组织看成是一个只会要钱要利益的对手。也只有如此，才能让受害者、普通百姓、民间组织恢复或再次树立对政府与法律的信任，积极主动地与政府去沟通协商和配合行动，让政府有正确的认知和采取针对性的措施，从而达到有效治理。所以，通过扩大合法、理性、广泛的公众参与，实现多方主体的良性互动，达到合作共赢和管理的高效、有序、低成本是大气污染治理的重要路径和有力保障。

（四）大气污染的依法治理

除上述三点以外，还要倚重法律，用法制手段与法律规范来实现大气污染治理。在我国，鉴于环境污染的专业性以及民事诉讼法的限制，环境侵权案件立案难、取证难、鉴定难、处理难，导致环境纠纷很难被法院受理。据国家环保总局有关资料统计，我国每年的环保纠纷案件有10多万件，但真正告到法院的不足1%。①中华环保联合会：2007年环境维权服务情况通报会，2007。中华环保联合会曾对上述现象给过三方面的解释。第一，是对于那些符合起诉条件的环境案件，特别是共同诉讼以及涉及当地政府背景的诉讼，相当一部分法院“不予立案、不出具裁定书”。第二，最高人民法院规定的环境案件举证责任倒置的实践操作千差万别。第三，即使突破重围获得胜诉，难以执行的判决也成为白纸一张，存在法院判决后损害者不执行的尴尬。②王灿发、程多威：《新环境保护法下环境公益诉讼面临的困境及其破解》，《法律适用》，2014（8）。而上述的个案研究也告诉我们：由于村民对法律的无知与对政府的认知偏差或不认同，对环境污染治理行为的集体不满，使得他们放弃依法维权和制度框架内的维权，不愿也不会展示在法庭上的冲突与较量，而是往往采用法外的集体抗议行动。所以，这方面要做的除了完善相应的立法，治理者更要严格按照法律执行，让受害者与公众相信法律和运用法律，让法律在污染治理中发挥真实的作用。

总之，只有真实地了解受害者的苦难，建立沟通协商的对话机制；把法律与制度真正执行到位，落到实处；尽可能地动员社会力量的广泛参与，让各方公平畅通地表达自己的利益诉求；污染的直接受害者与其他利益受损者能够运用法律来充分保护自己的利益，才能消除公众与政府之间的矛盾和猜忌，才能更好地树立政府与法律的权威，最终实现城市大气污染的治理。

□社会治理

（责任编辑：童志锋）

Challenges and Ways of Air Pollution Control in Urban China —A Case Study of a C district Incinerator in Beijing

HE Shan-jun

Abstract:This study reviewed studies and theories regarding air pollution control, and conducted 28 in-depth interviews with residences from four villages in C district in Beijing. By describing these 28 participants’ hardships and action logic, this study investigated the challenges of controlling air pollution through the incineration plant project. In addition, this study discussed possible ways of solving air pollution issues by the Beijing government. Last, from the perspective of public participation and governance according to law, this study provides suggestions for having an effective governance of urban air pollution.

Key words:atmospheric pollution; public participation; communication and consultation; waste incineration

基金项目：国家社科基金项目“社会建设与社会管理的理论研究:高风险社会中法律的新功能”（11BSH006）的阶段性成果。本文所涉C区垃圾焚烧厂的田野调查及资料整理由本人指导的研究生袁祥祥完成。

作者简介：何珊君，中国政法大学副教授，社会学博士，哈佛大学亚州中心访问学者。（北京，100086）