构建高校财政支出绩效评价指标体系的探讨

●于海珊

构建高校财政支出绩效评价指标体系的探讨

●于海珊

财政支出绩效评价是预算绩效管理的法定管理环节，公办高校财政资金支出也应按照预算法及其他相关规定进行评价。本文分析了关于高校财政支出绩效评价指标体系的研究现状与制度依据，并对如何构建这一指标体系进行了探讨。

高校财政支出绩效评价指标体系

财政支出绩效评价是预算绩效管理的法定管理环节，公办高校财政资金支出（以下简称“高校财政支出”）也应按照预算法及其他相关规定进行评价。然而，对高校财政支出进行绩效评价时，该使用哪些指标、指标体系如何构建等，却有待进一步探索。本文拟阐述高校财政支出绩效评价指标体系的理论研究现状与制度依据，并对如何构建这一指标体系进行分析。

一、文献综述及理论分析

高校财政支出的重要性不仅体现在其作为财政支出的一个重要部分，还在于高校财政支出绩效关系着我国高等教育的健康发展。但关于高校财政支出绩效评价指标体系的理论研究并不多见，大致可以分为如下几类：

第一类是参照企业绩效评价的方式，评价高校财政支出的财务效率和效果。如章磊（2008）等用问卷调查的方法对财政教育支出项目绩效评价指标进行了探索，提出了经济性、效果性和效率性3个一级指标及35个二级指标，分别赋予不同权重来作为绩效评价的最终指标体系。吴建南（2004）等也把高校财政支出的经济效果作为其绩效评价的一个重要指标。这一类评价方式虽然能较好地评价高校财政支出的财务效率和效果，但其未能充分考虑我国高校之于企业的不同之处，高校的职能并非盈利而是培养人才、推动科研和服务社会。笔者认为，既然企业的目标是企业价值最大化，从而企业的绩效评价主要从企业价值增加方面进行考虑，那么高校的基本职能是人才培养、教育科研和社会服务，高校的财政支出绩效评价也应主要考虑高校在这三个方面所取得的成绩。

第二类是从高校目标（人才培养、教育科研和社会服务）与企业目标（企业价值最大化）的不同出发，从高校目标达成情况的角度来进行评价。如刘国永（2007）从高校的三大职能（人才培养、教育科研和社会服务）出发，设计了高校财政支出绩效评价指标体系，包括3个一级指标、13个二级指标、26个三级指标，对高校的财政支出绩效评价指标的设置有很好的指导作用。刘国永认为，由于高校类型不完全相同，有综合性大学，有职业院校，还有专业性的大学。学校类型不同，其培养和发展的目标差别很大，但是都受政府的委托，并接受市场的考验。如果给不同类型的高校设置不同的评价指标，固然可以起到很好的评价效果，但是却大大增加了评价的难度和成本，也让各高校间的对比失去了统一的标准。其实，虽然高校的类型不同，但目标是基本一致的，根据三大职能设计的指标具有很好的适用性，只要在评价时针对不同类型高校，对不同指标赋予不同的权重即可。比如，对于科研型高校就应该加大科研指标的权重。这样用一套统一的指标体系就可以克服不同类型高校的绩效评价和比较的困难。丁月华（2013）从高校的功能出发，确定了高校绩效评价的三个维度分别为人才培养、科学研究和社会服务，并且采用层次分析法对各指标进行了权重的分配。

第三类则从其他角度分析如何构建高效财政绩效评价指标体系。如杨琳（2009）等认为，教育财政支出的最终落脚点是教育的输出，即教育的结果；而教育的过程则体现着高校财政支出的内在规律和运作机理。据此，高校财政教育支出绩效评价体系应包括投入指标、支出指标、直接产出指标和间接效果指标这4个一级指标。王辉（2014）从平衡记分卡的角度着手，考虑到高校的非盈利性质，在传统的平衡记分卡四个维度的基础上加上了政府满意度这一维度，从而克服了前人在高校绩效评价中应用平衡记分卡的缺陷，形成了财务、客户、政府、内部流程和学习五个一级指标的高校绩效评价指标体系。马伟（2016）认为，高校获取资源的能力也应该作为一个重要的评价指标，下面有财政拨款及生均财政拨款指标、科研经费及师均科研经费指标等二级指标。王小玉（2014）认为，构建高效财政绩效评价指标要考虑全面，面向未来，不受当前数据的可获得性限制。并且，高校绩效评价指标体系应在基本指标的基础上随各高校的特点进行适当变化，如财经类院校应把CPA等的通过率作为一个评价指标。第三类从其他角度对高校财政支出绩效评价指标体系的构建进行了较为深入的探索，对高校财政支出绩效评价指标体系的构建作出了比较大的贡献。

二、高校财政支出绩效评价指标体系的制度依据

按照通常的理解，绩效是指某一组织、团队或个人，在环境或条件、资源等一定的情况下，完成相关任务的效果或出色程度，是对目标实现程度及达成效率的衡量与体现。绩效评价使得单位能够很好地衡量管理层和员工的工作结果，能够实现根据业绩发放薪酬，更加能够评价企业的经营成果从而进一步改善提高单位的业绩，为利益相关者创造更多的价值。

财政支出绩效评价相比于企业绩效评价来说起步较晚，而且由于其非盈利性质，相关绩效评价理论尚未成熟。近年来，党中央和国务院为强化财政效率观念和绩效观念，加强了对各级财政和预算部门的绩效管理工作的监督和指导，积极探索并稳步推进绩效管理工作，取得了初步成效。为强化预算的监督和分配职能，健全国家对财政支出的管理，加强国家宏观调控，保障经济和社会的健康发展，全国人大代表大会通过了《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》）。《预算法》提出了要规范和加强财政支出绩效评价工作的要求。财政部2012年印发了《预算绩效管理工作规划（2012-2015年）》（以下简称《规划》）。《规划》指出，虽然我国财政预算绩效管理取得了初步成效，但是也存在一些亟待解决的问题，如信息系统、指标体系、专业绩效评价机构建设、人员队伍等相对滞后。各级财政和预算部门要充分认识到预算对控制国家财政支出的配置和使用方面的巨大作用，认识到预算绩效管理工作的紧迫性和重要性，积极寻求扩大预算绩效管理覆盖面的方法，逐年增加绩效目标的管理范围和绩效评价项目。

财政部为强化支出责任，加强财政支出管理，建立合理、科学的财政支出绩效评价管理体系，提高财政资金使用效益，根据《预算法》等国家有关法律法规的规定，颁发了《财政支出绩效评价管理暂行办法》（以下简称《办法》）。该《办法》指出，财政支出绩效评价的基本内容包括资金投入和使用情况、绩效目标的设定情况、为实现绩效目标考核制定的制度、绩效目标的实现程度、采取的措施及绩效和效果评价的其他内容。绩效评价目标应当包括下列主要内容：预期效果、预期产出、项目受益人或服务对象满意程度、达到预期产出所需要的成本资源、衡量预期产出、预期效果和服务对象满意程度的绩效指标等。绩效目标应该指明重点方向、细化具体且合理可行。绩效评价标准应该包括行业标准、计划标准、历史标准和其他经财政部门确认的标准。绩效评价方法主要采用比较法、成本效益分析法、因素分析法、公众评判法、最低成本法等。

由于财政支出的非营利性，财政支出绩效评价不像企业绩效评价，企业绩效目标相对单一，更多地是追求在合法经营下达到利润的最大化，而财政支出种类繁多，其绩效目标也存在着非常大的差异。为使财政支出绩效评价更加切实可行，财政部于2013年发布了《绩效评价共性指标体系框架》，对绩效评价的指标体系进行了系统的设计，将预算评价指标分为投入、预算执行过程、产出和效果四个一级指标，各一级指标下又有二级指标和三级指标，各评价部门只需把握本部门的特点即可适用。《绩效评价共性指标体系框架》中指出效果这一一级指标应包含经济效果、社会效果、生态效果和社会公众满意度。2016年4月6日，中国注册会计师协会印发《会计师事务所财政支出绩效评价指引》，对会计师事务所承接绩效评价业务、计划评价工作、编制评价方案、具体实施绩效评价、形成评价结论、编写评价报告等环节进行了规范，其中对绩效评价指标体系设计的总体思路、各项指标定义、评分标准和评分细则等内容进行了说明。

三、高校财政支出绩效评价指标体系构建的思路分析

如前所述，按照财政部于2013年发布的《绩效评价共性指标体系框架》，财政绩效评价指标应该从投入、过程、产出和效果这四个大的方面来进行设计执行。本文拟借鉴企业绩效评价中更加注重产出和效果这两方面的指标来设计高校财政支出绩效评价指标。一方面将有更加明确的评价目标，即高校利用财政投入的产出结果；另一方面，产出结果是高校财政支出的直接目标（好比是公司的绩效评价中利润最大化目标一样，而财政投入好比公司的股东投入资本量，并不能直接反映公司的绩效）。如第一部分所述，本文将借鉴第二类高校财政支出绩效评价体系构建方法，从高校职能角度入手来构建评价指标体系。前人从这一角度进行指标构建时，都采用了人才培养、教育科研和社会服务这三个高校基本职能指标。笔者认为，仅采用这三个一级指标虽然简化了绩效评价工作，但会忽视诸如教师资源、党的建设等重要的指标。本文在借鉴他人在高校财政支出绩效评价指标方面的成果基础上，设定了如下评价指标体系（示例）：

表1 高校财政支出绩效评价指标体系（示例）

设计上述评价指标时考虑了以下因素：一是遵循周密、合理和客观的原则，高校绩效评价指标要能涵盖高校的重要业绩。二是遵循重点突出、评价资源合理分配的原则，在设计评价指标时注意成本收益效应，对于非重点项目不予专门考虑。所以本文从高校职能的角度主要考虑以下几个方面：社会声誉方面，主要采用调查问卷的方式，对两院院士、知名学者、专家、大学校长和中学校长进行问卷调查，获取他们对特定高校的评价。学术研究方面，包括学术资源和学术成果两个一级指标。其中，学术成果是用学术上的投入成果来衡量高校的学术研究水平，可靠性和可量化性都比较好，加大对学术资源的投入会直接提升学术成果的数量和质量。学术成果包括人均科学引文索引、人均工程索引、人均社会科学引文索引和人均中国社科引文索引，都可以直接通过数量和质量来衡量学术成果。学术资源包括博士点数、硕士点数、国家重点学科数、国家级实验室及工程中心数和国家人文社科重点研究基地数。人才培养方面，其衡量指标分为两类。第一类为培养的学生情况结果指标，包括培养的人才数量和人才质量（毕业生就业情况）。第二类为教师资源，其会直接影响到人才培养的结果。教师资源指标包括专任教师中副高以上人数、两院院士人数、长江学者特聘教授人数和师生比等。

当然，以上仅是设计一个高校财政支出绩效评价指标体系的示例，是对构建这一指标体系思路的探索，具体到实际评价业务中，如何更为科学地设计指标体系、如何赋予每个指标更为合理的权重、如何利用这些指标实施绩效评价等，都需要依据相关制度规定，结合评价对象及业务实际，在缜密思考、系统论证、反复测试的基础上进行。

（作者单位：中国民族证券哈尔滨赣水路营业部）

1.丁月华.2013.基于AHP的普通高校绩效评价指标体系构建[J].财会通讯，12。

2.李玲.2003.我国教育经费支出效益实证分析[J].河北经贸大学学报，3。

3.刘国永.2007.高校教育财政支出绩效评价指标设计原理、方法及运用[J].教育与经济，3。

4.马伟.2016.高校绩效评价指标体系构建[J].财会学习，4。

5.王辉.2014.基于平衡计分卡的高校绩效评价指标研究[J].中国高等教育评估，4。

6.王小玉.2014.高校绩效评价指标体系构建述评[J].财会通讯，12。

7.吴建南、李贵宁.2004.财政教育支出绩效评价：模型及其通用指标体系构建[J].西安交通大学学报（社会科学版），4。

8.杨琳、徐挺.2009.高职教育财政支出绩效评价研究[J].高等工程教育研究，5。

9.章磊.2008.财政支出项目绩效评价指标体系设计框架及其应用研究[J].当代财经，5。

（本栏目责任编辑：王光俊）