新法修订推进供给侧结构性改革

文/朱作鑫

大视野

新法修订推进供给侧结构性改革

文/朱作鑫

2015年11月10日召开的中央财经领导小组第十一次会议上，习近平总书记强调，在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，着力提高供给体系质量和效率，增强经济持续增长动力，推动我国社会生产力水平实现整体跃升。

标准作为经济和社会发展的重要技术基础，标准化工作在保障产品和服务质量安全、促进产业转型升级和经济提质增效、服务外交外贸等方面起着极为重要的作用。根据习近平总书记系列重要讲话精神，以及党中央、国务院的有关决策部署和相关经济学原理，供给侧结构性改革就是要从提高供给质量出发，用改革的办法推进结构调整，矫正要素配置扭曲，扩大有效供给，提高供给结构对需求变化的适应性和灵活性，提高全要素生产率，更好地满足广大人民群众的需要，促进经济社会持续健康发展。

可见，供给侧结构性改革的首要任务是通过改革的方式提高供给质量，而标准化工作的首要目的就是要保证和提升产品、服务的质量。从这个意义而言，推进标准化工作改革，不仅是供给侧结构性改革的重要组成部分，而且随着标准化工作改革步伐的不断加快，对供给侧结构性改革的深入开展也会起到极为重要的意义和作用。

修订背景

从当前我国标准化立法现状来看，我国标准及标准化工作的基本法律依据是1988年全国人大常委会制定的《中华人民共和国标准化法》。自1988年至今，随着国民经济和社会不断发展，现行《中华人民共和国标准化法》所确立的标准体系和标准化管理体制已不能完全满足实践需求，更不能适应党中央、国务院所提出的加快供给侧结构性改革的要求：

一方面，现行标准体系和标准化管理体制不利于加强质量创新，实现资源优化配置，提高供给质量和供给效益。“十三五”规划明确提出“以提高发展质量和效益为核心”，当前我国产品、服务总体质量的现状，无论是与发达国家的先进水平还是与我国国民经济和社会发展的总体要求相比，都存在重大差距。导致存在差距的重要原因之一就是我国标准体系和标准化管理体制已不能适应发展要求，特别是现阶段标准缺失老化滞后、交叉重复矛盾、标准体系不合理等问题不断凸显，不利于加强质量创新，提升产品、服务的供给质量和供给效益。当前，供给侧结构性改革需要我们从质量宏观管理入手，通过持续不断地制定、更新和执行先进的技术、管理等标准，优化标准体系和标准化管理体制，促使市场主体抓好产品、服务的固有质量特性，并且不断加强产品、服务创新，从而实现市场资源的优化配置，提升产品、服务乃至整个国民经济和社会发展质量，提高供给侧的质量有效性。

另一方面，现行标准体系和标准化管理体制也不利于创造和释放新的消费需求，反过来还制约了有效供给，减少了改革红利。如前所述，由于标准体系和标准化管理体制落后于发展现状，同质化、低端化的产品和数量多且质量创新水平低的服务充斥市场，使得众多即时化、差异化的消费需求因无法获取有效供给而难以释放，导致国内消费总量下降，反过来又制约了供给效益提升。对此，供给侧结构性改革要求通过标准化工作改革，提高产品和服务质量，不仅要能更好地满足消费者对于传统产品、服务的需求，还要刺激新的消费需求，这种因产品、服务质量提升所带来的消费增值，本质上也是基于供给侧结构性的质量提升而产生的效果。

全面深化改革是当今中国最重要的课题，标准化工作改革作为我国供给侧结构性改革的重要组成部分，根据党中央提出的“重大改革须于法有据”的精神，需要通过立法为深化标准化工作改革提供法治保障，用立法引领改革，使标准化工作改革在法治轨道上顺利地向前推进。据此，2015年3月11日，国务院印发的《深化标准化工作改革方案》（国发〔2015〕13号）明确提出“加快推进《中华人民共和国标准化法》修订工作，提出法律修正案，确保改革于法有据”。2016年3月21日，中国政府法制信息网公布了《中华人民共和国标准化法修订草案（征求意见稿）》，向社会各界公开征求意见。从公开的修订草案征求意见稿文本来看，此次修订草案对现行《中华人民共和国标准化法》的改动较大，将现行《中华人民共和国标准化法》的5章26条扩充到修订草案的6章42条，并根据《深化标准化工作改革方案》的要求，从标准体系、标准制定模式、标准管理体制等方面对现行《中华人民共和国标准化法》的相关规定均作出了相应的修改和完善。

主要修订内容

从公开的《中华人民共和国标准化法修订草案（征求意见稿）》来看，此次修订工作旨在为标准化工作改革提供法治保障，努力以问题为导向，针对当前标准化工作中存在的主要问题，着力协调以下四个方面的关系：

一是在消除标准缺失老化滞后、交叉重复矛盾问题的同时，保证标准能够有效供给。标准缺失老化滞后、交叉重复矛盾是当前标准化工作改革亟需解决的问题：一方面，现行国家标准、行业标准、地方标准中仅名称相同的就有近2 000项，有些标准的技术指标不一致甚至冲突，既造成企业执行标准困难，也造成政府部门制定标准的资源浪费和执法尺度不一；另一方面，现代农业和服务业标准仍然很少，社会管理和公共服务标准刚刚起步，特别是当前节能降耗、新型城镇化、信息化和工业化融合、电子商务、商贸物流等领域的标准供给仍有较大缺口，并且标准制定周期长、更新速度缓慢。这就要求我们在开展标准化法修订工作时，通过整合精简强制性标准，优化推荐性标准体系结构，来着力消除标准缺失老化滞后、交叉重复矛盾的问题；同时，也要根据实践发展和现实需求，进一步扩大标准的范围，将服务业、社会管理事业等领域均纳入标准范围，确保标准的广泛性，这也是标准能够有效得到供给的先决条件。此外，考虑到随着将来标准制定主体不断扩展的多元化趋势，不同主体在制定标准时必须确保标准之间的协调配套，避免出现一边清理整合旧的交叉重复矛盾标准的同时，新制定的标准又出现类似现象的循环往复问题。

二是既要确保政府主导制定的标准侧重于“保基本”“保底线”，又要发挥市场自主制定的标准侧重于提高竞争力、提升供给质量、引导消费需求的作用。根据现行《中华人民共和国标准化法》，国家标准、行业标准、地方标准均由政府主导制定，且70%为一般性产品和服务标准，这些标准中许多应由市场主体遵循市场规律制定。党中央、国务院多次强调要简政放权，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，这就需要我们在修订法律时，根据《深化标准化工作改革方案》要求，厘清政府主导制定标准和市场主体制定标准之间的边界关系：一方面，该管的管住管好，政府主导强制性标准的制定工作，并将强制性国家标准严格限定在保障人身健康和生命财产安全、国家安全、生态环境安全和满足社会经济管理基本要求的范围内，强化强制性标准管理，实现“保基本”“保底线”的要求；另一方面，团体、企业等市场主体可以从满足市场需求和创新需要出发，自主制定实施团体、企业的标准，增加标准有效供给，从而进一步提高竞争力，提升供给质量，引导消费需求。

三是既要发挥好地方政府在标准制定和管理方面的积极性，又要防止借制定和实施标准为名行地区封锁之实。根据《深化标准化工作改革方案》，推荐性地方标准可以制定满足地方自然条件、民族风俗习惯的特殊技术要求。这就需要充分发挥地方政府标准化主管部门在标准制定和管理方面的积极性，由地方政府来负责统筹管理相关标准的制定、修订工作。但是，在发挥地方政府制定和管理标准积极性的同时，也需要注意到标准作为生产经营活动的依据，是重要的市场规则，即使是根据本地方自然条件和民族风俗习惯制定的标准，也必须维护标准的统一性和权威性，要确保推荐性地方标准为构建统一市场体系服务，而不能以本地方的特殊情况为借口，通过制定相关标准来设置本地方市场进入障碍，分割统一市场体系，进行地区封锁。

四是在激发市场主体活力，增加标准供给的有效性、及时性和适应性的同时，又要避免出现行业垄断、技术壁垒等限制和排除市场竞争的行为。修订《中华人民共和国标准化法》的一项重要任务就是参照国际惯例，赋予团体标准以相应的法律地位，同时，减少对企业标准的行政束缚，将那些应由团体、企业等市场主体遵循市场规律制定的标准，从政府主导制定转为由其自主制定，从而充分发挥市场主体在制定标准中的积极性、能动性，增加标准有效供给，增强产品、服务的质量创新和竞争力。不过，赋予市场主体必要的标准制定权也是一柄“双刃剑”，市场主体出于扩大市场占有率、保证竞争优势等种种有利于自身经济利益的目的出发，可能会通过制定标准的形式设置新的技术壁垒、形成行业垄断，限制和排除正常的市场竞争，对此，修订《中华人民共和国标准化法》时也必须对这些行为作出相应规制。

有效解决的突出问题

从公开的《中华人民共和国标准化法修订草案（征求意见稿）》来看，此次修订工作针对如何协调好上述四个方面法律关系，有效解决标准化工作改革中面临的突出问题，在具体制度方面主要做了如下设计：

一是扩大了标准的范围，根据国民经济和社会发展领域分类，将标准的范围扩大到农业、工业、服务业和社会事业等领域统一的技术和管理要求，而不局限于现行《中华人民共和国标准化法》规定的工业产品、工程建设、环境保护和农产品领域。

二是整合精简强制性标准体系。将强制性标准范围限定为保障人身健康和生命财产安全、国家安全、生态环境安全以及满足社会经济管理基本要求需要统一的技术和管理要求，并将现行强制性国家标准、行业标准和地方标准整合为强制性国家标准。同时，明确国务院标准化行政主管部门、国务院各有关行政主管部门以及省、自治区、直辖市人民政府有关强制性国家标准的制定和管理职责。

三是优化推荐性标准体系。对地方标准而言，在目前省、自治区、直辖市人民政府标准化行政主管部门有权制定地方标准的基础上，增加了设区的市人民政府标准化行政主管部门。明确其可以根据本行政区域的特殊需要，经所在省、自治区人民政府标准化行政主管部门批准，制定本行政区域的地方标准。对团体标准而言，此次修订明确赋予了团体标准相应的法律地位，据此，依法成立的社会团体可以制定团体标准，供社会自愿采用。对企业标准而言，鼓励企业制定严于国家标准或者行业标准、地方标准的企业标准，并通过建立企业产品或者服务标准自我声明公开制度，取代企业产品标准备案要求。

四是厘清标准管理体制。此次修订明确规定国务院建立标准化协调推进机制，统筹协调全国标准化工作重大事项。县级以上地方人民政府可以根据工作需要建立标准化协调推进机制，统筹协调本行政区域内标准化工作重大事项。同时，还规定建立标准争议协调机制，对标准制定、实施中存在的问题进行协调处理。

总之，此次修订《中华人民共和国标准化法》作为20多年来对该法作出的首次重大修改，必将立足实际、着眼发展，为推进标准化工作改革提供充分可行的法律依据和法治保障，进而在标准领域为加快供给侧结构性改革夯实必要的技术基础。

（作者单位：国务院法制办公室）