上海模式在城镇化建设中的作用

葛玉瑜　王楷模

【摘要】随着我国城镇化建设的不断深入，上海模式在中国城镇化建设当中的作用凸显，很多省市地区都将上海模式作为自己学习的榜样。上海模式给其他地区城镇化建设带来很大启发促进作用的同时，其本身存在一定的局限性需进一步调整。如何更有效地采用上海模式，对我国城镇发展的特色道路有很大必要性。

【关键词】上海模式 作用 城镇化建设 研究

【中图分类号】F292 【文献标识码】A

众所周知，城镇化对于我国来说是通往现代化的必经之路。统计数据显示，我国2014年底的城镇化水平为54.77%，虽然已经略微超越世界城镇化平均水平的54%，然而与发达国家80%～90%的城镇化水平而言依旧存在很大的差距。相对滞后的城镇化水平对于我国经济发展的速度而言难以满足人们对于城市文明的需求，这导致城乡差距的拉大和造成社会结构的短缺。本文就上海模式对于我国城镇化建设的作用进行研究，对我国上海市的两大模式即政府驱动发展模式以及创新驱动发展模式进行研究，更深层次的探究其对于我国城镇化建设当中的作用。

上海模式概念界定

相对来讲，上海模式是一个较为模糊的概念，在不同的领域有不同的上海模式所对应的具体概念。本文对于上海模式主要从城镇化建设方面来作概括和研究。一方面上海模式是指上海市浦东开发之后，上海地区所采取和呈现的城镇发展模式。这种发展模式基本上依靠政府驱动。即上海市政府作为其城镇化建设和发展的主体，对上海浦东的社会资源进行调节和配置，而且通过政府的驱动力量来带动城镇化建设和发展，不断地引进外资、鼓励民营企业发展。通过上海市政府的强势权力来对城镇化建设进行初期的保障和后期的经营完善，使得上海市浦东区城镇化发展十分迅速和成功。另一方面，上海模式指的是上海张江国家自主创新示范区所采用的创新驱动的模式。通过创新驱动模式来带动起城镇化建设的发展，让上海张江国家自主创新示范区继北京中关村以及武汉东湖之后，成为第三个国家自主创新示范区，它的成功给我国城镇化建设带来很大的启示。所以本文的上海模式指的是政府驱动和创新驱动的发展模式的总称。

政府驱动的上海模式能够让城镇化建设在政府的直接管控下发展的较为顺利和平坦，却也存在一定的潜在隐患和不足之处。其主要表现在以下三个方面：

一是上海模式因为由政府来进行直接的参与和指导，导致官商勾结和政企合一的现象出现，潜在巨大的道德风险。二是由于政府进行资源调配的控制，易存在决策风险。政府对于工业资源调配的在意程度远远超越了服务业等其他产业，时间一长会导致城镇的现代服务业发展迟缓。三是政府在进行城镇化建设的过程当中往往会对相关的企业进行区别对待，对重点的企业和产业格外照顾，而忽略一些规模较小的企业和产业。这些大型的企业和产业由于资源较为集中，就会形成一定程度的割裂从而压制了规模较小企业和产业的发展，最终容易导致“拼盘”型产业结构的出现，这也和上海政府驱动模式的强力推动发展密切相关。

相对来说创新驱动的发展模式的优势很明显。改革开放初期，我国的城镇化的发展得益于我国廉价的劳动力以及较低的土地成本。依靠“人口红利”和“土地红利”现在都开始难以为继，过去凭借的要素驱动显然已经不能够继续推动我国城镇化发展了，而且还会给城镇化进程带来负面的影响。上海模式的创新驱动给城镇化的继续推进带来活力，圆满实现了从外延式的注重数量转变成了内涵式的注重品质的发展。创新驱动要求推动城市的产业进行升级，实现新型城镇化和新型工业化的同步发展，将城镇化和工业信息化成功的融合。

上海模式对中国城镇化建设的作用和意义

研究上海模式对我国城镇化建设的作用和意义需要首先了解当前我国城镇化建设的现状和特点。改革开放30多年来，我国的城镇化建设得到了快速且持续的发展，全国31个省级行政区当中有18个省的城镇化建设率超过50%，12个省的城镇化率处于35%与50%之间。上海以88.02%的城镇化率高居第一①，城镇化率为86.30%的首都北京紧跟其后，排名第三的天津城镇化率为78.28%。由于国情的特殊性，我国城镇化建设呈现出了一些独有的特点。一是我国城镇化建设受到制度的影响较大。制度上存在一定的隔离性，这种隔离导致移居到城镇的农村原居民成为了特殊的群体，他们由于户籍制度的限制，在与之相关的公共资源的分配、基本教育、保险以及社会福利方面，遭遇不公平待遇。二是我国的城镇体系发展十分不均衡。一方面是我们经常提到和熟知的城乡差距，另一方面是城市之间的不均衡。三是城镇化建设的速度与城镇规模密切相关，城镇化建设的行政等级对于城镇的发展产生很大的影响。上海模式的成功能够为改变我国城镇化建设当中的不足之处提供标尺。

城镇化是当前我国经济发展的战略部署之一，“城市短缺”依然是我国面临的较为严重的发展问题，更快地推进城镇化建设对于我国经济整体的发展来说无疑是一剂良药。上海作为我国的一线发达城市之一，其2014年城镇化率达到89%，全国城市排名第一。研究上海模式对促进城镇化建设的意义，具体来说有以下几方面：

一是能够在一定程度上提高城镇化建设的速度，为各地区城镇化建设提供指导方向。上海作为我国的一线城市，在自身发展的同时创造出了一些很有代表性的发展模式，这些模式通过一定的总结和推广，能够给全国其他地区的发展模式的选取提供便利。例如蛋白质科学研究（上海）设施，是由国家政府以及上海市政府共同投资，中国科学院上海生命科学研究院负责建设的。2008年5月26日，大飞机公司的总部在上海浦东新区落户，其总装基地在浦东机场落户，研发中心坐落于上海闵行紫竹科学园区，整个生产链都在上海，不仅大大带动了上海高新技术产业的发展，同时也大大带动了上海本地很多基础产业的发展。这些项目的成功就是由政府驱动来促成的，针对一些工程规模较大、工期较长以及工程成果对国家和城镇的发展能够起到积极促进作用的工程项目，采用政府驱动的上海模式能够更好地带动城镇化建设的进程②。

二是能够让更多的地区意识到创新驱动的重要性和无限潜力。上海在改革开放以来最先经历了重化工业的发展阶段，随着经济的不断深入发展，上海重化工业的比重降低，进入先进制造业发展阶段，到目前已经进入了第三个发展阶段即战略性新兴产业发展阶段。为了实现创新驱动发展，上海高度重视发展战略性新兴产业。上海模式中的战略性新兴产业与其先进的制造业齐头并进。上海不仅在国家的七大战略性新兴产业都有所涉足，而且其中有些产业的发展规模已经达到了全国的先进水平，例如生物医药产业以及软件产业。城镇化建设不仅需要科技创新，投融资机制的创新也是城镇化建设健康可持续的保障。③例如，上海松江新城开发和规划核心示范区的时候遇到了资金需求的矛盾。通过进行投融资的创新和实践，对财政进行转移支付或贴息，用优质的土地吸引企业参与开发等创新手段，不仅对城镇化建设的资金短缺进行解决，而且进一步促进城镇化建设的发展，让上海松江新城成功地驶入了可持续发展、多元投入以及自我平衡的轨道。

三是上海模式对于城镇化建设所涉及到的关系的处理十分到位。一方面，城镇化建设需处理好市场运作与政府推动的关系。④城镇化建设是一项需要政府各方面的资源配置以及全面推动的工程。随着经济的不断快速发展，社会主义市场经济体制日趋完善，经济活动按照市场规律来进行，城镇化建设也不例外。市场经营的理念告诉我们，要想确保城镇化建设的健康有序，就必须按照市场化手段来管控城镇化建设。这样就会产生一个矛盾点，即时间的有限性要求城镇化建设供应土地的时间足够快，而市场原则需要将供应土地有限化，以更好地实现土地价值最大化。

上海模式中对于此类问题采取了以下控制措施：首先对土地价格合理的定位和严格的控制。⑤防止泡沫出现，上海政府将地价规定严格且恰当的范围，将城镇化建设的地价门槛放低，开发商和发展商的开发实力的门槛放高。与此同时，通过政策和措施，避免地块的转让和炒作。⑥其次，将开发公司的规范化运作控制好。各级开发建设公司严格的按照政府明确规定的目标任务进行建设开发，明确各级建设的职责，并且对于各级建设的关系要维护好，互相尊重且不能越权。

另一方面，城镇化建设需处理好开发与改造的关系。首先，要重视对自然生态以及面貌的保护。⑦以上海新天地的开发和改造为例，建设团队结合未来经营场所的需要和相应的功能，对新天地的旧住宅进行有条理的改动，突出了石门库建筑，具有悠久历史的石门库弄堂不仅重见天日，而且通过对其修旧的改造和开发注重历史感，使用原有的砖和瓦进行建设和修复，保留了建筑原有的特色。对于总规划的设计需要建立在对实地的认真考察基础之上。对于城镇化建设当中要涉及到的自然景观以及历史等要做重点标注，注意对其的利用以及保护。其次，要结合现代的高科技手段对城镇建设开发和改造的时候提供技术帮助，组织专业的工作人员进行设计和研究，尽可能的在保护的基础之上赋予其现代设施的功能。最后，城镇化建设的过程当中对于改造要更新理念，要在改造的同时注意与地区的文化背景和建筑风格相一致，应该注重与周围环境的和谐，出现过度的冲撞和反差就会导致景观的不和谐以及建筑风格的不一致。

基于上海模式城镇化建设的策略建议

对于上海模式的总结和探究，结合我国当前城镇化建设当中存在的一些不足之处有以下几个策略建议，以供我国城镇化建设参考。

一是城镇化建设要注重规划的龙头地位。城镇化建设的过程中规划具有重要的先导作用以及战略引领作用。从1978年至今，上海先后一共编制了两个城市总体规划，为上海的城镇化建设和发展确立了一个长远的框架和蓝图。一个好的规划能够给地区的城镇化建设提供一个较为全面的前瞻优势，将建设发展的大局设计的更加科学有效，也有利于及时地调整和修改。应该对该地区的城镇化建设进行未来二三十年的发展预测，对未来的方向和趋势进行科学探索。总体规划要符合城市未来的发展定位，要与城市本身的优势和基础、历史和现状结合起来综合考虑，而且必须和国家对该地区城镇化建设的期望所一致，符合国家发展的要求，联系国家城镇化建设和发展的大局势进行规划和定位，对城镇化建设的基础进行全面的考量。各地区应该对自身的结构布局清晰，更好地促进城乡一体化。如果考虑不周全，就会导致颠覆性错误的出现，所以充分地利用公众的力量，汲取社会的意见和建议，汇聚民智。让民众对于周边的城镇化建设拥有更多的发言权，最终将促进规划的内容更贴近民众、贴近现实。

二是城镇化建设要在进行基础建设的同时，努力加强商业化。众所周知，基础设施的建设是城镇化建设的重点内容，而这些基础设施的建设需要大量资金的投入，这些大量的花费无疑是建设当中的难题之一。⑧如果只靠政府的投资作为唯一的资金来源，那么城镇基础设施的建设肯定不会达到满意的效果。向当地的居民等征收杂费不但无法从根本上解决问题，还会引来更大的问题。如果有当地政府出面向银行贷款，则会让政府本身担负大量的债务。解决这一问题的最好办法是应该让企业来进行投资，即将投资的主体由政府转为企业，使投资的性质由行政性转为商业性。城镇化建设的各类基础设施全部由企业来进行筹资建设。当基础设施建成之后，可由企业外租、出售或者通过自身经营来获取投资的收益。这样一来，城镇化建设的过程当中不仅有了充足的建设基础设施的资金来源，而且还能够在很大程度上带动当地的经济发展。这样投资主体的范围就大大扩展了，上到国家、集体，下到企业或者个人都可以进行投资。实行商业化的投资，城镇化建设的投资者就可以享受城镇化建设滞后的收益。将市场机制巧妙地引入到我国城镇化建设当中来，让多元化投资来带动投资体制的发展和创新，带领我国城镇化建设步入到良性循环的发展轨道当中。

三是我国城镇化建设应在土地的应用方面注重多元化。我国的城镇化建设通常都是以单一的行政性征用土地的资源配置方式为主，如果土地的应用采取多元化方式，将土地的利用从粗放向集约进行转变的话，不仅能够大幅度地降低城镇化建设的门槛，而且能够促进城镇人口的集中，有利于对农村土地权益的维护。一方面可提供集约利用土地的方式，来对异地开发非耕地资源进行鼓励和支持，对老旧的城区进行改造和开发，对小城镇的建设用地进行盘查和统计，当地政府可以通过提升分散用地的成本，同时采用较为优惠的信贷政策以及税收政策来吸引更多的乡镇企业集中到城镇化建设的工业区当中。⑨另一方面，土地供给方式力求多样化。目前，上海在土地方面按照存量补地价的方式，支持现物业权利人或其联合体，依据规划重新取得建设用地使用权，而且坚持对土地有偿使用以及科学规划进行严格的控制，而且继续延续使用城中村改造以及旧区改造土地政策，对于城市更新中存量补地价的土地出让收入，在计提后返还区县专项用于城市更新工作。同时，对于进入城镇落户的农村居民，应该保留他们的土地承包权利，并且鼓励他们将其土地使用权利进行转让，将他们农村住房的面积按照一定的转化比例进行转换。建设城镇商品房或者合并一些自然村，将分散的居民进行集中规划，退宅还田，这一举措可以以县为单位或者以镇为单位进行，且小范围的实施更便于控制和推行。

（作者单位：铜川市公安局印台分局，西北政法大学政治与公共管理学院）

【注释】

①“中国省级行政区城镇化率排名：上海88.02%排第一”，中国经济网，2014年4月21日。

②“新型城镇化引擎点燃综合试点方案62城镇试点”，《上海证券报》，2015年2月9日。

③“中国全面深化农村改革的四大底线详解”，人民网，2014年1月22日。

④“上海援助泽普小城镇化建设”，天山网，2012年7月26日。

⑤“上海启动‘综合管廊建设，推进‘十三五新型城镇化”，东广新闻台，2015年12月3日。

⑥“国开行500亿元支持上海郊区城镇化建设”，21CN财经综合，2009年12月16日。

⑦“上海：83项城镇化建设工程投资逾千亿元”，中国搜索智慧城市，2015年3月24日。

⑧“2015智慧城市暨中国新型城镇化高峰论坛在京举办”，网易房产，2015年12月2日。

⑨“中国加快推进行新型城镇化建设，以扩大内需提振经济”，国际在线，2015年10月12日。

责编 /张晓