法治视野下信访制度改革进路探析

郑瑞平

【摘要】当前社会转型时期，利益多元、冲突多样，信访工作数量倍增，解决效果总不见好。作为一种特殊的救济机制，信访制度存在着诸多问题：信访范围应限缩，信访程序应纳入法治轨道，司法应去行政化并充分发挥最终解决功能，信访立法层次也亟待提升。伴随着司法改革的推进，经由合理的设计与改造，信访工作有望实现法治化和规范化。

【关键词】法治 信访制度 司法改革

【中图分类号】D926 【文献标识码】A

信访制度面临之困境

信访不信法。随着改革的不断深入推进，社会利益格局发生了深刻变化，由此引发各类社会矛盾。不少矛盾无法得到有效解决，尤其是身处社会下层的民众，他们没有更多的社会资源可以利用，其利益又容易受到侵犯，矛盾发生时，他们往往不能凭自身力量化解，需求助于强有力的第三方—政府来解决。信访是很多基层民众愿意寻求救助的重要途径。新时期信访的起因多种多样，较为集中的理由如企业改制、房屋拆迁、土地征用、社会保障、环境问题、下岗就业等。据有关统计资料显示，近年来最高法院接待的上访案件数量一直走高，2010年的上访数量为73500件次，是2003年的三倍。不仅仅是数量多，信访的规模也在逐渐扩大，近年来，由环境问题引发的群体性事件正在以年均29%的速度增加。

近十余年来，信访案件中大多数涉法涉诉，比例大约达到80%。从2010年到2014年，全国法院受理的行政诉讼案件和行政机关受理的复议案件数量一直都大大低于涉诉信访案件。2010年，行政诉讼案135679件，行政复议案77606件，涉诉信访案1298779件；涉诉信访案件为行政诉讼的9.57倍，为行政复议的16.74倍。2014年，行政诉讼案193240件，行政复议案123859件，涉诉信访案988233件；涉诉信访案件为行政诉讼的5.11倍，为行政复议的7.98倍。与行政诉讼和行政复议的法律途径相比，民众信访不信法，更倾向于选择信访这种救济方式。

重结果轻过程。现有的信访制度很注重考核结果，信访工作做得好不好，有一套评价标准，比如“零上访”“零进京访”“零非访”（即零非正常上访）等。在工作实践中，这些标准表现为“一票否决制”“信访排名”等。“信访排名”指的是上级部门对各地市越级上访数量等进行统计排名。“一票否决制”意味着只要本辖区内出现了越级上访或非正常群体上访造成恶劣影响等情况，该地方的所有工作就被一票否决。在当下政府部门的考核体系中被广泛引用，如信访一票否决、环保一票否决、安全生产一票否决、党风廉政一票否决等。不可否认，“一票否决制”在实践中发挥了积极作用。在“一票否决制”的高压态势下，从主要领导、分管领导到具体的责任人，都是被否决对象，可以大大减少推诿扯皮等现象，确保政令畅通。同时“一票否决制”能够警醒各级各部门及领导干部必须消除麻痹大意的思想，时时保持责任意识，有利于提升工作效率。但是如果考核目标定得过于主观、脱离实际，则会产生始料未及的结果。“一票否决制”“信访排名”给各级党政部门造成了巨大压力，大家纷纷使出浑身解数，惟愿将本辖区内的上访数量降到最低点，确保自己在“信访排名”中不要名列前茅。

各地千方百计控制进京上访人员，花钱买“稳定”成为一些地方政府的“非常之举”。有的地方政府想尽一切办法截访，在敏感时期甚至对上访者严加看守、围追堵截、非法关押，严重侵犯了上访者的人身自由和民主权利。在上述方法失效后，他们又想方设法找上级信访部门“销号”。且不说由此带来的人力、物力、财力的耗费有多大，对上访人堵、压、关、买，能够真正平息社会矛盾，令上访人心悦诚服地回家过日子吗？恰恰相反，这些做法可能短期内控制了信访数量，但往往导致冲突更加严重并且激化。著名的上访者唐慧从2007年起进京上访达23次之多，其所在地镇政府为平息上访，在唐慧身上花费了上百万元仍然无济于事，最后唐慧被有关部门决定劳动教养，谁知此决定一出，该案引起了更大的社会关注，甚至引发劳教制度的存废话题探讨。对于信访案件，本应辨明原由，明晰事理，重视过程调解，消除纠纷，息事宁人；遗憾的是，很多地方党政却采取简单、直接、粗暴的手段处理信访事项，结果无法真正除却矛盾。

访而不信，访而不终。我国对信访事项的处理实行“三级终结制”。同一信访事项经过三级行政机关进行办理、复查、复核做出决定后，即告终结。信访人如果仍然对复核意见不服，再次以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。但是实践中，只要信访人认为自己之前的利益诉求并未得到满足，就不会接受处理结果，访而不信，不断地缠访、闹访，即便已经过三级机构处理也不息访。而闹访、缠访可以对党政机关形成某种压力，在维稳的要求下，在信访人的信访诉求与政府的秩序追求的相互角力中，党政机关最终容易妥协，不得不反复接待信访，意图息事宁人，避免在辖区内出了乱子，导致信访无法实现终结。为了最大限度地获益，他们在信访的手段上动脑筋，不少人采取非正常手段上访，比如到办公区域哭闹、围堵机关大门、拦截领导车辆、在公共场所自残、自杀加以威胁等①，尽可能地突破正常秩序，引起高权关注。

造成访而不信、访而不终现象产生的重要原因是信访制度功能的错位。信访制度设计之初的基本功能是上通下达、反映民意，为公民提供利益表达及民主监督的渠道。社会环境的变化赋予了信访制度救济权利的功能。文革后的特殊历史时期，信访制度被用来解决政治运动的遗留问题，在昭雪冤案中卓有成效。这段历史时期结束后，信访的阶段性作用本应随之完结，但实际并未如此，信访没有回归其原有的意见表达的常态功能，而依惯性运行，权利救济的特殊功能一直沿用至今。在今天，社会转型中的利益纠葛主要是发生在公民与政府、公民与企业之间的冲突。当事者不仅想通过信访表达不平和意见，更想通过这个渠道获得利益补偿。当前，信访的功能已转化为以权力救济和解决纠纷为主，意见表达和沟通的功能被淡化。这又与作为社会纠纷终结机制的司法体制发生冲突，使得司法权威受损。

信访制度陷困境的原因分析

信访范围过宽。信访是个筐，事事往里装。权比法大、文件比法律条文管用的现象并不少见。信访体系依托于党政机关的政治权威，手中可动用调配的资源丰富，处理手段灵活，比如组织协调，比如财政分担等，这使得其在处理一些复杂的、涉及面广的社会矛盾时颇具效率优势。由此许多人认为党政机关能解决一切问题，走信访的路子，也许能够获得权力资源与利益。利益可期，不论是政治性、政策性问题，还是历史遗留类、法律类问题，不加区分，只管找信访部门说事。出于秩序考虑，信访部门一般都会予以受理。

信访解决措施失范化。就信访体系本身来讲，信访处理机构缺乏中立性，具体运行过程不示于人、缺少公开性。从与司法系统的关系来看，具有实际意义上的救济功能的信访体系，与以定纷止争、救济权利为宗旨、社会公正最后一道屏障的司法体系之间，不可避免地会发生冲突，信访插手司法裁判，损害了司法的权威。实践中，信访事项一般会遵照属地原则返回原责任部门处理，处理机关一般是信访人申诉对象的主管部门。处理机关与信访事项有利益牵涉，地位并不中立，做出的处理结果如何能令人信服呢？信访人选择继续信访不会出人意料，矛盾仍然存在。信访处理过程中，双方当事人没有机会当面对质、交流，主要是听取信访人的证词和查阅提交的材料，难以做到客观全面地了解事实；信访处理的结果和依据也不明晰，不免招来外界对案件的猜测，也不利于信访工作的开展。

司法权威不足，向信访让渡终局解决功能。司法权威是司法的外在强制力与人们的内在服从的统一。目前法院的司法权威严重缺失是一个不争的事实。导致这种情况的发生与司法行政化有很大关系。简单地说，司法行政化就是以行政管理方式来操作司法活动。行政化的司法使得法院成为党政的附庸，为权力背书，司法能力受到削弱。“审理者不裁决，裁决者不负责”就是由司法行政化催生的一种不正常现象。将信访制度植入司法制度逐渐扭转了司法的功能，司法已由原来的解决纠纷并建立规则，转化为息诉罢访，服务大局，本已不足的司法权威进一步萎缩。加之资源配置能力不足，法院作为终局性纠纷解决机关时常有心无力，逐渐滋生了“让渡意识”，甘愿将终局解决权能让渡给党政机关，而将自身定位为解决纠纷的辅助部门。党政信访部门对此不堪重负，这种做法已难以为继。

立法基础薄弱。我国信访工作的法律依据只有一个，即行政法规《信访条例》，此外别无其他规范性法律文件。根据《立法法》的规定，《信访体例》的适用主体为行政机关，社会团体和企事业单位可以参照执行。然而我国的信访机构体系庞大，涉及党委、立法、司法、政协、军队等多个系统，这些系统显然不能适用这部条例，信访工作于法无据，只能适用一些内部文件，公开性欠缺，陷入了尴尬的境况。另一方面，信访工作涉及社会管理的方方面面，类型繁杂，远非一部条例可以概括，《信访条例》自2005年颁布，在实际工作中已显示出一定的滞后性，急需补充增改。

信访制度法治化的对策

应限缩信访范围。限缩信访的范围，就是为信访减负，实现信访范围法治化。通过专门的信访法律来确定信访事项的范围，让信访的归信访，法律的归法律，政策的归政策。对现有的信访事项加以甄别，我们就会发现多数事项远不是反映民情民意，超出了信访的应有范畴，理应去除。一方面，涉法涉诉案件。一类是涉及公、检、法、司的诉求；另一类是已经进入诉讼、仲裁、行政复议的诉求。这些案件本应通过法律途径来解决，而非信访途径。实践中，一个诉求先经过诉讼程序，终结后又启动信访程序的现象也不少见。还有的当事者在诉讼与信访之间来回游走，司法没有满足利益诉求的，又去信访；对信访处理结果不满意的，再去诉讼，反反复复，直到期待的利益实现为止。这背后有人治传统观念的影响，也有司法制度及司法机关本身的问题。在民事诉讼法修改以前，受理民事案件时采用立案审查制，出于谨慎考虑，有一些新型的案件纠纷不予受理，将很多纠纷推向了信访部门。新的民事诉讼法规定了立案登记制度，降低了立案的难度，扩大了诉讼的范围。另一方面，司法人员办案中确实存在违反公正的情况，关系案、人情案、金钱案、权力案屡禁不止。打铁还需自身硬，因此有必要整肃司法队伍，用制度进行严惩与有效治理，树立司法权威，取得民众信任。

另一方面，政策性事项。有的上访案件反映的并不是执行中的问题，也不是司法的问题，而是政策与法律规定本身的问题。比如集体上访事件经常反映的土地征收、房屋拆迁补偿标准等问题，单单依靠信访途径无法解决，根本上讲需要政策、法律作出修改。政策不调整、法律不修改，信访部门也无计可施。这类问题需要相关的行政部门、立法机关来解决。

实现信访程序法治化。第一，借鉴程序公正的法治原则，信访程序应该符合公正要求，核心是信访事项处理部门应为独立且中立的第三方，而不是原来处理该信访纠纷的责任部门。建议各级党委政府可以设立专门的信访委员会，统一接受和处理本地区的非法律类信访事项。现有的处理方式，不论是转办、交办，或是督办、领导批示，所发挥的作用只是构成对处理机关的一种监督、检查的压力，实际处理结果和以前的处理不会有什么区别。由独立的信访委员会来负责处理，可以避免以往“定论”的影响，也可以提高处理结果的公信力，使信访人更易接受。

第二，借鉴程序公开的法治原则，信访程序应增加透明度，在调查事实时听取双方当事人的意见，增进双方理解，为协商解决事件打下良好的基础。对处理依据与结果也应公开，接受社会监督，实现信访事务处理有规则、讲程序、法治化。

第三，应坚决执行现有的信访“三级终结制”，一个事项经三级机关处理即告终结，当事人再次信访的，不再受理。②

第四，坚决实现信访和司法的分离。对于涉法涉诉案件，只能由司法机关处理，不得再寻求信访途径解决。信访部门不得插手正在进行的司法裁判，已作出裁决的案件，当事人又向信访部门申诉的，不予受理。对于信访和司法重合的案件，应坚持先信访后司法原则，而不是相反。务必切实保证司法裁判的终局效力，司法权威不容挑战。

司法去行政化，充分发挥司法最终解决功能。司法行政化不尊重司法活动本身的运作规律，限制了司法应有的权利救济的社会功能，有损司法权威，降低了司法公信力。因此，正在深入进行的司法改革中一项重要的内容就是司法去行政化和去地方化。这场中央发起的从上而下的司法改革，顺应司法运行特点，尊重司法活动规律，去除外部的行政干预，消除内部的行政管理体制，正在逐步实施以下具体措施。

第一，改革司法管理体制，实现司法体系独立运转，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度。

第二，改变以往由审委会、院长、庭长等行政管理官员定案的做法，确立“让审判者裁判，由裁判者负责”的司法权运行原则，将裁判的权与责还给审理法官，逐步取消行政管理者的定案职权。

第三，推进法官的职业化进程。建立高于普通公务员的法官职级待遇制度；法官可以获得非因法定事由不被调移、全额薪酬、任职终身等法官职业保障制度。同时严格法官及法院院长的选任条件，实现法官精英化，提高法官素质要求，减少员额，增配辅助人员。

第四，推进主审法官制改革，完善主审法官、合议庭办案责任制，解决审、判分离问题。③我们希望这些司法改革措施能够逐一实现、维持并不断完善，由此强化法院的终局性纠纷解决功能，让司法真正成为社会正义的最后一道防线。让信访与司法分离，使信访回归表达民意的原本功能，为信访减负并由此集中精力履行好上通下达职能。

急需提高信访的立法层次。小立法已无法适应大信访格局，因此要针对信访制定专门法律，提高信访依据的法律效力层次，为各个国家机构和系统提供有效的法律依据。由全国人大制定信访法，中央可制定党内信访条例，彻底改变一法管信访的局面。同时，相关的法律解释并不可少，在信访法颁布后，各部门要及时出台配套细则，为信访执行提供可操作性的依据。如此可从立法层面促进信访工作实现规范化和公开化。

结语

思想家托克维尔有句名言：“在美国，所有问题都会转化为法律问题。”这句话对我们具有启示意义。把信访纳入法治的轨道，让司法真正成为社会正义的最后一道防线，是一个法治国家的基本素质，也是中国人必须实现的中国梦。

（作者为重庆广播电视大学副教授）

【注释】

①杨小军：“信访法治化改革与完善研究”，《中国法学》，2013年第5期。

②李红勃：“信访的法治规训：基本内涵与路径选择”，《法学论坛》，2014年第6期。

③龙宗智，袁坚：“深化改革背景下对司法行政化的遏制”，《法学研究》，2014年第1期。

责编 /韩露（实习）