国家治理视域下央地关系研究

周芸帆

【摘要】十八届三中全会释放出清晰的改革信号，标志着中国进入了“五位一体”全面改革时期，全会提出的“国家治理体系和治理能力”的概念也充分说明了中国共产党具有较强的学习能力和敏锐的危机意识。中国已成长为全球关键性大国，中央与地方关系更是中国政治结构中极其重要的一环。正确处理好中央与地方关系，有助于在“四个全面”的总体布局下营造和谐的政治生态环境，更是中国共产党调适治理方式、完善治理体系、提高治理水平的重要体现。

【关键词】国家治理 中央与地方关系 从严治党

【中图分类号】D251 【文献标识码】A

中央与地方关系是经济社会发展的权力框架体系之一，在中国共产党一党执政环境下，科学地认识和总结中央与地方关系模式，依照十八届三中全会精神，对央地关系进行科学审慎的完善优化，这对进一步推动经济与政治体制改革大有裨益。从政治学理论视角出发，中央与地方关系不仅包括中央政府与省、市（县）、乡镇之间的关系，同时也应包括政党、企业、公民社会组织等多种形态的社会组织。为简单起见，本文所论述的央地关系仅取狭义的定义，即中央政府与一般地方政府之间的关系。建国以来，这种关系始终处于动态演进过程之中。在传统计划经济时期，中央与地方关系的演进特点是收权与放权的往复循环；改革开放之后，以财税体制改革和政府机构改革为重点，中央与地方关系的调整取得了宝贵的成功经验，同时也显现了诸多不足。

中国共产党十八届三中全会把“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，这是中国共产党结合我国特殊国情与实际现状后对马克思主义的新发展。在新的问题和新的任务面前，中国共产党需要重新审视并思考中央与地方关系，这包括两点：第一，如何从中央和地方整体和长远的利益出发，合理调整和优化中央与地方关系，是中国共产党面临的一个重大课题。第二，如何深入把握现代社会发展规律，建构起中央与地方之间新的治理格局，建立一个高效的现代政府，这也是中国共产党在实际治理过程中需要思考和破解的时代课题。

中央与地方关系的内容实质和战略意义

中央与地方关系的内容实质。中央与地方间的关系主要是由三方面关系构成，即权力关系、经济关系和行政关系，其核心是中央与地方间的行政关系，具体又分为中央与地方间的法律关系、制度关系、政策关系、人际关系和行政调控关系，以及中央与地方政府机构和官员之间的联结、互动、相互依存和相互影响。不仅如此，中央与地方关系还呈现出诸多特点：首先，中央与地方关系是多方位、多维度的。中央与地方关系不仅涉及政治、经济、文化、社会等各个层面，还包括历史与现实的呼应，国内与国外的比较等诸多方面；第二，中央与地方关系是持续灵活的动态发展关系。中央与地方的关系的建构与协调不是固定不变的，而是一种动态上的协调和平衡，受到历史、地理、经济、文化、习俗等众多因素的影响；第三，中央与地方关系是“统一性”与“多样性”相结合的。中央与地方的关系是相辅相成、共同促进，即“统一性”和“多样性”的有机结合。

在当今社会关于中央与地方关系的实质有多重理解和看法，主要包括：其一，中央与地方关系是一种利益关系，中央代表国家的整体利益和社会的普遍利益，地方代表国家的局部利益和地方的特殊利益，中央与地方关系的实质就是国家利益和地方利益的博弈；其二，中央与地方之间是一种权力配置关系，核心问题就是集权和分权，中央与地方权力如何分配的关系；其三，中央与地方关系是权利义务的关系，主要是指中央与地方各自的行政主体在行使权力时依法享有的权力义务关系。

全面把握中央与地方关系的战略意义。中国的历史遗产和文明传统都要求中国拥有一个强有力的中央政府和活力四射的地方政府。中国共产党在新中国成立以来的六十多年里对中央与地方关系不断进行探索实践，取得一定成就，但仍有诸多问题，例如“经济增长与社会发展的不平衡”、“经济社会发展和生态环境保护的不平衡”、“区域之间的政治经济发展不平衡”等问题。这都反应当前中国发展所面临的重大问题和深刻矛盾，这在不同程度上都与中央与地方关系紧密相联。实践证明，当中央政府拥有较高权威，对地方政府拥有较高的领导能力时，政治秩序和治理成效是显而易见的。中央政府居中协调，处于“总揽其成”的核心位置，地方政府各司其责，充分发挥积极性、能动性，结合中央精神自主灵活地探讨本地的经济社会发展途径。

因此，党的十八届三中全会指出应当“正确处理中央和地方、全局和局部、当前和长远关系，正确对待中央和地方之间利益格局调整。”协调好中央与地方的关系，将传统中央与地方关系进行超越和发展，让国家与社会处于最佳状态，这是中国共产党对中国特色社会主义现代化内涵的全新解读和重大创新。当前国际形势进入到一个有利于中国和平发展的全新阶段，中国作为最大的发展中国家需要抓住有利于自身发展的一切机遇，中国共产党需要在此基础上进一步理顺中央与地方关系，这事关中国能否顺利实现现代化转型、构建一个全民认同的国家治理体系。

正确处理中央地方关系应遵循的规则

维护国家统一和民族团结。中国是一个统一的多民族国家，相对于一般行政区域而言，中央与民族地区的关系更具特色，处理中央与民族地区关系必须始终服从国家的统一和民族团结这一最高价值。只有这样才能达到降低社会的政治离心力，使各民族在社会主义条件下和统一的祖国大家庭内继续深化改革的目的。

第一，注重法治的作用。法治是中央与民族地区关系发展的有力保障，切实将中央与民族自治地方关系纳入法治化轨道：一方面，民族自治地方的活动必须遵守国家《宪法》和法律，统一受中央领导。另一方面，依法明确中央政府和民族自治地方政府职权的层级结构和权责关系，在充分尊重少数民族自治权利和利益的同时，民族区域自治地区也要自觉接受中央的监督，维护以中央为代表的整体利益。

第二，加强政治沟通。中国共产党必须将各族人民团结在建设社会主义旗帜之下，把中央与民族地区各种不同的构成要素、互动关系结合成一个整体，通过制度、组织、价值体系等连接纽带，建立一种政治沟通机制使其既能表达民族地区的利益诉求又能完成国家意志的传输。

港澳特别行政区。中国共产党正确处理中央与港澳特别行政区之间的关系必须尊重历史和现实，尤其要尊重和遵守《宪法》和《基本法》。中央在最大限度保障特别行政区的自治权的同时，必须体现中央在国家主权和国家统一等重大问题上的绝对权威，香港澳门地区应积极响应和配合事关国家发展的各项政策，继续扩大港澳的开放合作，为本地区赢得更多发展机遇和空间。

中国共产党执政地位不变。中国共产党是中国特色主义事业的领导核心，新中国成立60多年来中国共产党在长期的实践和探索中累积了相当丰富的中央与地方关系处理的理论和实践经验，并创造性的提出了正确处理中央与地方关系的一系列新思想、新观点。历史经验告诉我们只有紧密团结在中国共产党的周围，在中国共产党的坚强领导下，中国才能抵御外国列强的入侵，化解各种国内政治经济危机，实现民族的独立复兴与富强。在当前，坚持党的领导，完善党的领导的多种形式，是实现中华民族伟大复兴的重要条件之一。因此，在国家治理现代化的视域下，党的领导必须要始终坚持，但领导方式需要不失时机地进行相应性的改革，领导水平也要随着时代的发展而不断提升。

国家结构不变。党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力的现代化，无疑在新时期为中国共产党在积极正确处理中央与地方关系指明了道路。然而有人认为国家治理的概念来自西方，就简单认为治理现代化就是西方化，需要照搬西方的国家治理模式。但事实并非如此：其一，我国的单一制国家结构是在传承我国历史文化和经济社会发展的基础上渐进的结果，是在中国共产党的领导下深刻认识和自觉把握中国特色社会主义道路的内涵与实质的前提下构建的，这一体制除了能使党带领国家进行经济、政治和文化建设，还能在国家面临危难和重大突发性公共事件时展现出强有力的动员能力、决策能力和执行能力；其二，在全面深化改革中我国的政治改革不涉及基本政治框架的变动，是一种以政府治理或政府管理体制为重点内容的改革，是中国共产党深刻认识和自觉把握中国特色社会主义制度的本质与优势而提出的①。

在国家治理视域下科学处理中央与地方关系

树立中央与地方各级政府科学执政理念。执政理念是各级政府的执政灵魂和价值取向，是转变政府职能、创新行政体制的关键。首先，树立服务型执政理念。树立服务型的执政理念就是确立政府“人民公仆”的地位，中央与地方各级政府要做到有担当，与此同时还应积极与民众互动，对于人民所提出来的意见和建议、诉求要及时回应并采取相关行动；第二，树立高效型执政理念。中央与地方政府是否高效运作是判断政府治理能力和效率的的重要标准之一。因此，中央和地方政府都应将效率和效能，作为完善优化执政能力的重要抓手。充分依托优越的社会主义制度，从制度机制上不断提高；第三，树立有限型政府理念。政府的职能往往取决于市场和社会的需求，在公共活动的领域内政府提供公共产品，制定公共政策，但在具体的经济和社会事务中，政府不宜管的太细，只需提供良好的宏观经济环境和竞争规则、建立健全市场法规，达到维护经济秩序、调节社会分配的目的。

调动中央与地方两个积极性。全面深化改革当下的一个重点就是政府的简政放权。在处理中央与地方关系时，需要注重调动中央和地方两方面的积极性。一方面，中央要有权威，一个强有力的中央政府是整个体制的“压舱石”。必须要在党、政、军方面充分发挥统一领导性，在战略的规划部署、政策的制定和实施、标准的判定方面都要树立中央的权威性，真正做到关键时刻能够统揽全局，协同多方。另一方面，也要充分调动地方积极性，中央需要在一定体制框架内进一步下放权力，减少对地方一些微观事物的干预，让地方充分发挥主观能动性，地方层面也要强化全国“一盘棋”的理念，自觉维护中央的权威的同时增强大局意识，更好地肩负起严格执行国家法律法规和宏观政策的责任。

依法治国与依规治党相协调。法治作为人类进步和政治文明的标志是衡量一个社会是否能实现现代化的重要参数，也是中国共产党领导人民治理国家的基本方略。中国共产党在宪法和法律范围内活动，这就要求党内的运行规矩与法治国家相协调。其一，通过制定和实施科学、有效的相关法律，将中央与地方之间的政治活动、经济活动、社会活动、文化活动、生态活动全纳入法律框架体系之下，最大程度地调动中央与地方多领域合作，在互动合作中寻求中央与地方间整体利益最大化，只有中央与地方的关系走向制度化、规范化和程序化，才能降低中央与地方之间的信息不对称、权力不对称、利益不对称，从而推动构建国家治理体系的成效；其二，中央与地方各级政府的党员领导干部需要培养法治思维，提高依法执政的能力。近日，中共中央印发《中国共产党廉洁自律准则》（以下简称《准则》）和《中国共产党纪律处分条例》（以下简称《条例》），这两项党内法规全文公布，为全面从严治党树立了道德高线和纪律底线。新《准则》和新《条例》彰显了从严治党的坚强决心，树立了一条道德高线，中央与地方各级党员干部需要以新《准则》和新《条例》为镜子，时刻对照、检点自己的工作行为。同时，进一步加强党性修养，自觉接受监督，增强法纪意识，带头廉洁自律做遵纪守法的模范。

将“三严三实”作为检验领导干部的重要标准。全面从严治党是新时期党的建设伟大工程，将“三严三实”作为检验中央与地方领导干部的重要标准，不仅有利于规范未来中央与地方政府的行政行为、提高行政效率，更有利于国家领导人制定和实施有益于国家发展的政策方针，指明中央与地方政府工作的主要内容和努力方向，确保在推进国家治理现代化进程中遇到的各种困难和矛盾能得到及时和有效的解决。

首先，各级党员领导干部要严格以“三严三实”精神规范自己的思想行为，加强党性修养，端正人品官德，培养优秀品行和高雅趣味，不断提高自身综合素质，避免“德之不修”，做到“持身要严”；其次，作为党员领导干部要带头学习、践行“三严三实”中蕴含的修身立德的道理。

加快推进中央与地方形成合力。无须讳言，现阶段中央和地方有些机构政出多门、职责不清、职能错位等现象较为突出和严重，所以一定要按照治理能力和治理体系现代化的标准，从职能和权限等角度，科学标界，相互合作，避免“三个和尚没水吃”和“九龙治水”的闹剧。也要防止利益部门化、权力碎片化的弊病，解决这些问题必然要由中央加强和完善顶层设计，从长远和宏观角度，有针对性地解决突出问题。同时，地方上的探索经验也是中央顶层设计的重要借鉴和来源之一，两者必须要相得益彰，不能以各自立场、利益和角度的不同，相互抵触和轻视。

中国共产党作为执政党要从国家和民族根本利益的高度，从宏观层面对国家治理体制改革的领导和指导，对改革的各方面、各层次、各要素都要整体规划、统筹兼顾，通过调整机构、明确职能、整合资源、协调利益等方式避免我国现行治理体制中出现的政出多门以及部门和地方主义，根除“上有政策，下有对策”的做法，形成治理合力，取得治理效果。

中央和地方关系不能仅靠中央单方面的意志来维系，中央要鼓励地方进一步解放思想和积极探索。各地区要以创新精神，努力探索服务于社会和群众的多种途径和形式，鼓励不同区域因地制宜进行差别化试点。由于我国地区发展不平衡，在地方层面先行先试，在掌握了地方治理的相关规律、积累了地方治理的改革创新经验之后及时将优秀的创新做法先在小范围内实施，并对其进行整体性和系统性设计，创造可复制、可推广的机制制度，最后再向全国推行和推广，将成熟的改革创新政策上升为国家制度 。

中央和地方关系与中国的统一与发展、社会的繁荣和谐息息相关，也关系到“两个百年”和中华民族伟大复兴目标能否顺利实现。目前，中央与地方显露出来的问题和矛盾说明央地关系改革还有极大的深化空间。在新的历史条件下中国共产党需利用新思路、新方法妥善处理中央与地方关系，这不但有利于中国实现现代化建设目标，更有助于在国家治理体系和治理能力现代化上形成总体效应、取得总体效果。

（作者单位：电子科技大学马克思主义教育学院）

【注释】

①俞可平：“推进国家治理现代化的六大措施”，《前线》，2014年第6期。

②“‘三块地改革顶层设计呼之欲出 坚持不突破三条底线”，新华网，2014年12月3日。

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