蔡继明：城镇化化的是人不是地

张军红

3月14日、16日，一年一度的两会相继闭幕。在过去的近半个月里，新型城镇化、土地制度改革、供给侧结构性改革、“双创”等新老话题，成为人们关注的热点和代表们讨论的疑难点。李克强总理在《政府工作报告》中指出，到2020年，常住人口城镇化率达到60%、户籍人口城镇化率达到45%。近日，就城镇化问题，《经济》记者采访了第十二届全国人大代表、清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明。

户籍城镇化才是真的城镇化

《经济》：今年的两会，您提到要加快农民工市民化的步伐，请您谈谈具体想法。

蔡继明：农民工市民化是我多年关注的一个问题。新型城镇化强调以人为本，重要的是“化人”不是“化地”。相关数据显示，去年我国常住人口城镇化率达56.1%，城市户籍人口比例估计约为37.5%，二者相差约18个百分点，这18个百分点乘以全国人口数量，就是我们平时所说的2.6亿农民工。他们虽然进了城，但却没有落户，是被城镇化的。

近年来，我国适龄劳动人口的绝对量正在减少。虽然国家在生育政策上做了极大调整——全面开放二胎，但是这一政策起作用至少需要等20年。农民工半城市化的现象，加剧了这一现状。由于不能在城市落户定居，四五十岁以后，他们就要考虑养老问题，有的又回到了农村，人为地减少了有效劳动力的供给。所以，要解决劳动力短缺问题，应优先重点考虑进城务工的农民，让他们在城市定居下来，真正实现户籍人口城镇化。

大量的农民工进城，首先要解决的是就业问题，所以我们要加快供给侧结构性调整和改革。吸收就业人口最多的是中小企业，但是，我国中小企业破产、死亡的速度非常快，有关专家测算，其平均寿命是2.9年，而欧美国家是12.5年，日本是30年。如何在鼓励“大众创业、万众创新”的同时，延长我国中小企业的寿命，也是我们需要关注的问题。

其次，要改善和调整我国人口迁移政策。农民要进城，进入哪些城？要不要对一些城市加以人口限制？这就涉及城镇化过程中，大、中、小城市如何合理布局的问题。

十六大提出大、中、小城市和小城镇要协调发展，在我看来，协调发展不是同步发展，要有先、有后、有主、有次。从人口流动曲线看，农民工进城优先选择的是大城市。人们什么时候会青睐中小城市？欧美国家现在出现了“逆城市化”，我国估计要到2020年之后，甚至更远一点到2050年，城镇化率达到80%左右之后，特大城市、超大城市才会达到满负荷。换言之，目前我国特大、超大城市的数量和规模都有扩大的空间，我不赞成限制特大、超大城市的人口数量，这里集中了最优质、数量最多的公共资源，应该对我国城镇化水平特别是户籍人口城市化水平的提高做出贡献。一味地强调在中小城市和小城镇落户，并不符合世界人口迁徙和城市化的一般规律，也会阻碍我国的城市化进程。举个简单的数据，目前我国农业产值占GDP的比重为9%，农业人口占总人口数量的62%，而农业产值相同的发达国家，农业人口却只有5%，最多10%。我国农村人口和农业产值不成比例，意味着存在大量的农村剩余劳动力。只有这些数据大体匹配之后，工业化进程、城市化进程才算基本完成。

第三，建立有助于提高户籍人口城镇化的政绩考核指标。现在中央强调“三个挂钩”，即城市建设用地下达指标和城市吸收农民工落户人口挂钩，政府的转移支付和接收的农民工数量挂钩，城市化建设重点支持的项目和吸纳的农村人口挂钩。我认为还有最重要的一点是和政绩考核挂钩。以第一个“挂钩”为例，有的城市将吸收农民工所需的财政支出与建设用地增加的财政收入比较后，认为不划算时，就不会吸收农民工落户。但如果把吸收多少农民工落户作为政绩考核的指标，我认为要比前三个“挂钩”更有效。

土改要三位一体、城乡互动

《经济》：除了户籍制度改革之外，土地制度改革也是城镇化的一个重要议题，这也是您一直关注的话题。在您看来，应该如何推进土地制度改革？

蔡继明：应该三位一体、城乡互动地推进土地制度改革。去年，全国人大常委会授权国务院在33个县市区进行土地改革试点，在此过程中，试点区域暂时停止执行有关土地方面的法律。时隔一年，各种数据表明该试点改革的进展不尽如人意，尤其是征地制度的改革，推行得非常缓慢。主要原因是什么？依法改革固然重要，但是改革的力度更重要。

这一轮土地改革试点，把“三块地”分开了，有的试点征收农村集体土地，即征地；有的试点让农村集体建设用地入市；还有的试点进行农民居民宅基地改革。从经济学角度来看，三块地是连在一起的。宪法第十条规定，国家为了公共利益的需要，可以依法征收农村集体的土地，并给予补偿。注意这里说的是“可以”，而不是“必须”。也就是说，要想征地必须是为了公共利益，但是为了公共利益未必一定要征地。

如果不能征地，就意味着要占用的农村集体建设土地必须直接“入市”。这里的“入市”有两重含义，一是进入城乡统一的建设用地市场，也就是十八届三中全会所说的构建城乡统一建设用地市场；二是进入城市建设用地范围。一个是市场，一个是城市。宪法规定，城市的土地归国家所有。所以，土地改革不仅是农村土地的问题，还涉及城市土地所有制结构的调整，二者密切相关。只要农村集体建设用地入市，城市土地公有制就必须是国有和集体两种并存。这就是“城乡互动”。

农村集体建设用地入市还涉及农村宅基地制度改革，如果不改革，入市就是空谈。农村宅基地制度怎么改？现在的宅基地所有权归集体，使用权归家庭，使用权只能在集体所有制内部转让，不能在集体所有制之外转让。也就是说，城市居民无权购买或租用农村集体土地上的住房和宅基地。如果严格限制占农村建设用地70%的宅基地的流转范围，那么集体建设用地该怎么入市？所以，三块地的改革应该是三位一体，而且是城乡互动的。