国企混合所有制改革的路径及制度设计

文‖王偕勇

国企混合所有制改革的路径及制度设计

文‖王偕勇

推进国有企业实施产权改革、发展混合所有制经济，需要结合企业的不同功能定位，统筹研究。对于不同功能的企业，应提出不同的推进混合所有制的标准和要求，要积极探索在哪些行业领域以及哪些企业优先推进产权改革，发展混合所有制经济；对规模较大、业务多元的企业，如何考虑在什么企业层级和业务板块上推进改革。

国企混改制度设计

国资监管由“管企业”向“管资本”转变，提高国有资产流动性和效率。改变目前国资委对国有资产的监管形式，推动国有资产实现形式由原来的实物形态的“企业”，转变为价值形态的资本，包括证券化的资本，这是当前国企混改的钥匙和关键点。资本化、特别是证券化的国有资产具有良好的流动性，使国有经济布局和功能可以灵活调整，“进退自如”，资本化是对国有资产流动性和效率的一次根本解放。

成立国有资本投资机构，建立权责明确的国有产权委托代理关系。成立“国有资本投资机构”，是按照所有权与经营权分离的原则，从体制上实现政资分开；通过国有资本投资机构的隔离，实现政企分开。该机构隶属各级国资监管机构，与国资委间建立以财务约束为主线、权责明确的国有产权委托代理关系，国资委履行国有资本的管理职能，它代表政府保持对国有资产的最终所有权；该机构与投资的企业之间建立的是股权关系，企业有股东、没有婆婆，自主决策、自负盈亏，是独立的市场主体；它一方面受政府之托，接受国家政策指导，管理边界清晰的国有资本；另一方面在市场中独立运营，集中统一行使所有权；投资收益上缴委托部门，接受监管部门的监督。这种管资本不管企业的制度变迁，政府可站到超脱地位，正确处理与市场的关系。

建立和完善国企混改后的科学的法人治理结构，实现企业关系市场化。首先，混合所有制企业内部，要建立科学的法人管理结构，并接受来自不同性质所有制的投资主体的约束和监督。其次，在企业外部要按市场原则进行相应的配套改革，从而有利于建立多层次的产权所有关系，促进国有企业经营机制的转变。再次，要加快人事制度的改革，将企业的人事管理制度与党政机关干部的人事管理制度分开，充分运用市场制度选聘经营者，建立和完善职业经理人制度。同时，要加快薪酬制度改革，推行经营者和骨干队伍持股。

建立科学的企业领导体制，引导和推动企业加强内部管理。国有企业混合所有制改革，需要建立科学的、规范的企业领导体制和组织机构，是企业真正成为法人实体和市场竞争主体的制度保障。

国有企业属性与混改路径选择

要改革国企，必须明确国企的定位。中共中央国务院将国有企业分成商业类国有企业和公益类国有企业，明确提出要分类推进国有企业改革。

对于竞争性行业，完善股权结构和公司治理。在竞争性领域，关键在于完善股权结构和治理结构，发挥市场在资源配置中的积极作用，消除和避免行政垄断和行政干预。

对于一般性竞争行业的国有企业，要收缩国有股权份额，可采用出售存量股权的方式，引进非国有资本，实现产权多元化，避免国资一股独大，国有资本股权比例可控制在30%以下，直至退出。方式上可实行股份制改造，积极推行资本证券化。

对于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，以及承担重大专项任务的竞争商业类国有企业，也要推行混合所有制，可通过引进增量为主引进投资者，最终使国有企业从国有独资或政府绝对控股的企业逐步转变为政府相对控股的混合所有制企业。国有资本保持控股地位，股权比例在30%-50%即可，非国有资本处于参股地位，这样，虽然稀释了国有股权比例，但与以前相比，同样的国有资本控制的资源更多，这就意味着混合所有制改革不但不会弱化国有经济，反而会强化它。同时，可有效完善企业治理结构、提高运行效率。

对于公益性行业，以引入市场机制为重点，提高社会公益服务效率。公益类国企，比如城市公用事业、电信、电力、民航、铁道、邮政等，属于自然垄断行业，一是放宽市场准入，引入竞争机制，有条件的企业要积极推行多元持股。而不是只限于在原有企业按区域、按功能“分拆”之后的企业之间开展竞争。二是引入战略投资者，实行国有产权相对控股。可选择具有良好市场声誉、具有产业链或价值链关联，能与企业发展形成协同效应、契合企业发展需要，能在资源、技术、管理、市场等方面帮助企业突破发展瓶颈，形成发展机遇的战略合作者，推进规范的股份制改革，逐步形成规范的法人治理结构，从而有利于企业经营机制的转换，提高效率，改善服务。三是通过政府购买服务、特许经营、委托代理等方式，鼓励非国有企业参与经营。采取政府购买服务的方式，由企业完成，但是国家支付相关成本，这样既能解决不同股份的利益平衡问题，又不会对企业履行公益性职责产生负面影响。

混合所有制的实现形式

现阶段混合所有制的实现，大致可从三个层面推进：企业层面的混合、资本层面的混合和国有资本投资项目层面的混合。

企业层面的混合。一是改制上市。二是并购重组。国有企业通过并购重组，与民营企业实现有机融合，可以选择与本企业在技术、市场、产品等领域能够形成良好协同效应的民营企业作为并购标的；三是合资新设。国企与民营、外资等社会资本成立合资公司，各方可以现金、股权、技术、实物资产等投资入股。四是战略引资。引入在资金、技术、管理、市场、人才等方面具有优势的战略投资者。对于处于充分竞争领域、且国有资本持股比例较高、经营机制不够灵活的企业，战略引资尤为适用。

资本层面的混合。资本层面的混合，主要指国企与社会资本共同出资设立股权投资基金，以基金管理公司作为平台，组建专业管理团队，募集资金，开展项目投资，发展混合所有制经济，比如申能诚毅创投基金。具体而言，国有企业可以在公司内下设股权投资基金，也可以探索国有资本与创业投资基金、产业投资基金、政府引导基金等机构资本共同设立股权投资基金，投资公益性或特许经营行业、战略性新兴产业、创新性和孵化期等高收益、高风险业务，从而可淡化实体经营企业的所有制属性，有利于消除国有企业与民营企业由于所有制不同而造成的对立，摘掉“所有制标签”，充分发挥不同所有制的优势，使企业作为独立的市场竞争主体，平等参与市场竞争。

国有资本投资项目的混合。主要适用于公共基础设施建设的项目融资模式。项目层面的混合主要是指PPP 模式，又称之为“公共私营合作制”或“公私合作”。PPP 模式是政府通过招标的形式，将项目以BOT、BOOT、BT、BTO、BOO或POT 等方式与中标方合作的一种模式。PPP 模式涉及资金的分担、股权的变动和收益的分享，是一种特殊形式的政府与社会资本合作的模式。PPP 模式本身不是股权的混合形式，但其涉及多元股权主体在项目合作中资本的分担和利益的分享，故可以理解为混合所有制的一种外延形式。PPP模式主要用于燃气管网及储气设备、交通基础设施、电网、新一代信息基础设施、现代化煤化工和石化产业基地、重要战略性物资储备设施、保障性住房等项目的建设运营。

（作者单位：申能集团）