国企改革的历史、反思及趋势

刘斌

国企改革的历史、反思及趋势

刘斌

国企改革作为我国经济体制改革的中心环节，关系着政府经济职能的转变，决定着政府与市场的关系。经过30多年的改革，我国国企改革取得了一定的成就，实现了国有企业从政府机构附属物到市场竞争主体的转变，有力地推动了经济体制改革和经济的发展，但是也存在着一些难题。本文主要介绍了我国国有企业改革的历史，反思了改革过程中存在的问题并针对这些问题分析了出现这些问题的原因，然后提出了我国国企未来发展的对策及趋势。

国企改革；历史；反思；趋势

10.13999/j.cnki.scyj.2016.09.023

一、国企改革的历史

建国初期，受苏联模式的影响，我国建立了高度集中的计划经济体制，与之相对应，企业的管理模式也是由政府一手操控，国有企业被称为国营企业，不但资本归国家，经营也由国家操办，是政府的附属物。政府对国营企业的生产、分配、财务、人事等进行统一管理，充当了全能管制者的角色。在高度集中的计划经济体制下，国营企业生产效率低下，造成了资源的极大浪费。1978年党的十一届三中全会后，我国的经济体制逐步由计划经济向市场经济转轨，国有企业也开始了漫长而崎岖的改革历程。

（一）放权让利阶段（1978～1984年）

十一届三中全会明确指出，我国经济管理体制的一个严重缺陷就是权力过于集中，应该大胆下放，让地方和企业有更多的经营管理自主权。因此，简政放权以及减税让利成为国企改革的早期方向。从1978年到1984年，我国国企改革先后经历了放权让利——拨改贷——经济责任制——两步利改税。一定程度上改变了对企业统收统支、管得过死的状况，提高了企业的经营管理水平。但是，政府仍然控制着国有企业的所有权，只在经营权和利益分配层面做了调整。

（二）企业承包经营责任制（1985～1990年）

1984年10月党的十二届三中全会通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》，明确了增强国有企业活力是经济体制改革的中心环节，改革的基本思路是按照所有权和经营权分离的原则逐步推进政企分开，使企业成为自主经营、自负盈亏的社会主义商品生产者和经营者。这段时间国有企业普遍实行了承包经营责任制，企业拥有自主权，其基本内容是“两包一挂”，即“包上缴国家利润、包完成技术改造任务、实行工资总额与市场效益挂钩”。企业承包经营责任制较好地处理了国家与企业之间的利益关系，调动了企业的积极性，但面临的问题也比较突出，企业包盈不包亏，助长了重生产、轻投资、拼设备等短期行为。同时，企业承包制按一户一率，不能公平竞争的弊端也日益显露。到1993年，企业承包经营责任制的实践结束了。

（三）建立现代企业制度与“抓大放小”（1994～2002年）

1993年11月，党的十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，《决定》指出，国有企业改革的方向是建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度。在推进现代企业制度试点的同时，1995年9月，党的十四届五中全会提出，要着眼于搞好整个国有经济，抓好大的，放活小的，即“抓大放小”。

（四）国有资产管理体制与股份制改革（2003～2014年）

2003年3月，经全国人大一次会议表决，正式设立国务院国有资产监督管理委员会，建立起“管人、管事和管资产”的国有资产管理体制。

2003年10月，党的十六届三中全会通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，确定了股份制为公有制的主要实现形式，使国企改革进入了一个新阶段。

（五）全面深化国资国企改革（2014年至今）

2013年11月，党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出：国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式，有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力。从此，以国资改革带动国企改革，积极发展混合所有制经济，被认为是深化经济体制改革的关键突破口和重点。

二、国企改革过程中出现的问题

（一）政企不分、政资不分现象依然存在

政企不分是指政府直接干预国有企业的微观经济活动，企业是政府活动的延伸。在我国国企改革过程中，这一现象仍然存在，政企不分可分为两种类型：一种是人员上的政企不分，主要存在于国有企业的高层干部，比如企业的高管在政府机构从政。一种是机构上的政企不分，比如原来的铁道部既是国务院的一个部门，又是一个公司。

政府既有宏观管理职能，又有国有资产所有权管理职能。现阶段，改革已经实现国有资产管理的专职化，但是却没有将专职管理与宏观管理区别开来，虽然专职机构没有超越职权范围，但是其他部门纷纷插手管理资产的工作，没有将这项工作完全交给专职机构去做，因而实际上造成了政资不分。

（二）企业办社会现象仍然存在

企业办社会，主要是指企业建立和兴办了一些与其生产经营没有直接联系的机构和设施，承担了政府的某些社会职能。国企办社会主要包括职工住宅“三供一业”（供水、供电、供气及物业）、离退休人员管理、承办教育机构、医疗机构和消防市政等其他机构五个方面。经过多轮改革，大部分国企办社会问题得到了较好地解决，但是在部分领域和部分企业仍存有较大规模的办社会问题。

（三）薪酬差距过大

2002年规定的大中型国有企业的负责人薪酬与职工平均工资的比例是12倍，近年来，这一比例有逐渐拉大之势。目前国有企业薪酬状况是内部纵向差距与外部横向差距都比较大。不仅企业负责人的收入是普通员工的十几倍，甚至几十、上百倍，而且企业与企业之间，差距也很大。

三、原因分析

（一）路径依赖效应

路径依赖，是指人类社会中的技术演进或制度变迁均有类似于物理学中的惯性，即一旦进入某一路径（无论是“好”还是“坏”）就可能对这种路径产生依赖。我国在建国初期，政府对国有企业全面管制，企业因此承担了政府的社会职能。政企合一的制度长期影响着我国国有企业，对其进行市场化改革并建立现代企业制度必然会受到政府包办模式的影响。同时，国有企业是政府的附属物，政府会对其进行一定程度的偏袒。

（二）相关配套措施不足

国企改革作为一项系统性工程，需要相关配套制度的建立和完善。“企业办社会”现象的存在说明政府对自身角色定位有偏差，把本该属于自己的社会管理职能给了企业，下岗职工的生活水平得不到保障，融入社会生活困难，这一现象的背后实际上是我国社会保障制度的不健全，由于政府没有及时建立针对该类人群的社会保障制度，导致这部分人失业后只能要求原来的企业进行救济，出于情感、历史等原因，由企业替政府承担着社会职能。

（三）国企高管薪酬与企业业绩脱节，缺乏合理完善的绩效评价体系

国有企业在资源占有、经营成本等方面具有较明显的优势，同时，国有企业往往处于垄断地位，政策上的优惠以及国企高管的薪酬主要依据市场薪酬水平确定而与企业发展阶段和规模关联度较弱，因此缺乏与公司业绩联动有效的机制，从而使国企的业绩难以和高管的薪酬挂钩。

四、国企改革的对策及趋势

（一）对国有企业进行分类改革

“政企不分”“政资不分”在我国国企改革30多年的时间里一直存在，比较理想的解决方式是对国企进行分类改革。国有企业可以分为两类：商业类和公益类。

对于商业类国有企业，政府应当从这类企业中彻底退出，按照市场化要求实行商业化运作，依法独立自主开展生产经营活动。其中，主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，要以保障国家安全和国民经济运行为目标，重点发展前瞻性战略性产业，实现经济效益、社会效益与安全效益的有机统一。

对于公益类国有企业，应当明确其主要目标：保障民生、服务社会、提供公共产品和服务。公益类国企的产品或服务价格可以由政府调控，同时也要积极引入市场机制，不断提高公共服务效率和能力。

（二）健全社会保障体系

社会保障体系是国企改革过程中重要的配套措施，健全社会保障体系对于剥离国有企业的社会化职能，减轻国企改革的负担具有重要作用。社会保障体系的不健全是阻碍我国国企改革进一步深化的重要因素，因此，政府应加快基本养老保险、基本医疗保险、失业保险以及生育保险制度的改革。

（三）完善公司法人治理结构，加强对国企高管分配行为的监督和约束

为解决国有企业经营者薪酬管理长期混乱的局面，国资委应该建立相应的信息披露制度，将企业高层管理者的薪酬管理、职务消费纳入公司治理机制，增强监督和约束的有效性。

对于薪酬制度的设计要考虑到市场条件和企业自身的状况，结合多维相对业绩，避免“天时”、“地利”对国企高管薪酬水平的影响，使薪酬制度可以更好地体现高管的管理贡献，达到委托代理中激励——保险问题的帕累托改进。同时，要建立企业职工工资正常增长机制和支付保障机制，推动企业建立工资集体协商制度，从而减少收入差距和分配不均带来的不公平。

五、结语

国有企业改革是一个复杂的系统工程，涉及方方面面。未来我国国企的发展趋势很可能是对国有企业的分类改革，进一步完善我国社会保障体系以及完善公司法人治理结构，加强对国企高管分配行为的监督和约束。国企改革走到了今天，也积累了一些经验，希望在接下来的国企深化改革中，社会各界能够凝聚共识，使我国的国企朝着健康、稳定、安全及更有效率的方向迈进。

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（作者单位：武汉大学社会保障研究中心）