河南城镇化建设问题及国外经验借鉴

吕珩

河南城镇化建设问题及国外经验借鉴

吕珩

城镇化建设是经济社会现代化水平的综合标志，是实现现代化和工业化的必经之路。河南城镇化建设取得了巨大的成绩，但也存在明显的问题，应借鉴国内外成功经验加强应对措施。

城镇化建设；河南问题；国外经验

10.13999/j.cnki.scyj.2016.09.022

学术界对城镇化有多种解释，按照通常的理解：城镇化是指在经济发展过程中，人口及其他生产要素不断地由农村向城市集中的过程。但是，近年来在一些发达国家，随着交通、通信、商业的高度发达，城镇化出现了居民由集中向分散演变的过程，即使是一些高收入阶层，为追求空气清新、绿地增多和安静舒适的居住环境，纷纷从闹市区迁往郊外。于是，有些学者据此认为，城镇化是指居民的生活方式由乡村型向城市型的转化过程，只要人们采用了现代化的生活方式，不管其居住地是否集中，都被认为是实现了城镇化。目前世界城镇化出现了一种新的趋势与动向，即单一或少数几个城市向城市连片发展演变，出现了所谓的“城市走廊”或“城市架”。这些城市之间互相分工，形成了一种紧密联系的有机系统，在我国，长江三角洲、珠江三角洲以及环渤海地区也出现了这种城镇化的新迹象。据此，有些学者认为，只要处于城市群区域内，即使没有划入传统意义上的特定城市，也可以被认为实现了城镇化。这些反映了城镇化新趋势的观点均不无道理，但是，从我国目前大多数地区所处的城镇化阶段与水平看，还是应该按照传统的定义来理解城镇化的含义。

一、河南省城镇化建设时出现的问题

近年来河南省强调要加快小城镇的建设和发展，也出台了一系列的政策措施。城市的经济迅猛发展，城市建设就会不断扩大，城市占地面积不断扩大，使得城市与乡村逐步实现一体化，城市的发展需要人来建设，这就给很多人提供了就业的机会，当然这些人有很大一部分来自于乡村，从而促使了乡村的经济的发展。同时我国政府还鼓励许多大学生下乡村，为乡村的经济发展提供优秀的人才，给乡村的经济管理，经营管理，带去先进的科技理念。积极发展非农产业，加快培育出口主导型的农产品销售和加工“龙头企业”。扶持若干基础好、发展潜力大的“龙头企业”，加速推进全市农村城镇建设。

（一）城镇规模偏小

河南省的农村城镇规模小，主要建镇规模较小。城镇管理体制不健全，辐射功能不明显。另外，河南省大部分城镇的基础设施条件较差，二三产业规模小，对农村富余劳动力的吸引力不强，城镇的辐射带动作用不强，镇区尚未形成聚集和辐射效应，城镇化建设进程缓慢。

（二）城镇建设功能不全

城镇建设功能不全导致学校、住房、公共医疗等公共服务较为落后。如农民工都有子女在他们务工的城镇读书，对自己的子女不能与城镇居民子女享受同等的优质教育资源感到很不满意。部分乡镇对农民到集镇购买宅基地建房没有具体的规划，更谈不上为到集镇来建房的农民提供水、电、路、通讯、有线电视等基本的配套设施。城镇体系结构不完善，村镇公共服务设施薄弱，城镇的经济发展受很多方面的因素限制。由于小城镇的优秀人才数量有限，进而科学技术水平也很是有限，从而使得工业，教育，各方面的经济发展水平都有限。

（三）建设资金不足

建设资金不足，城镇没有大量的资金用于城市的基础设施建设。城镇建设资金来源可划分为上级补助资金，银行贷款，地方政府自筹。上级的补助资金重点在社会事业发展和城镇重点基础设施，争取难度较大。商业性贷款方面，由于小城镇建设具有长期性和公益性，投资大，回报期长，见效慢，导致小城镇获得银行信贷支持难度较大。从河南省目前情况看，乡镇政府自筹城镇开发建设资金是最主要的渠道，由于自身财力有限、经营城镇理念还没深入，使得筹集到的城镇开发建设资金与实际需求也是相差甚远。政府自筹资金大致分三块：一块是财政预算拨款，乡镇政府基本属于“吃饭”财政，即便能挤出一点资金也只用于一些重点乡镇的重点领域；第二块是招商引资，但是全市城镇的投融资体制还不顺，城镇基础设施哪些可以通过市场化运作筹集建设资金，没有一套详细具体实施细则加以规范；第三块是经营城镇筹集建设资金，在经营城镇上只是简单的土地资源买卖，未能真正盘活各种城镇资源，难以满足城镇开发建设的需要。

（四）转移机制不健全

传统二元户籍管理制度的限制，造成城镇发展和农村剩余劳动力转移的绊脚石，阻碍着城镇发展进程。旧的户籍管理制度和城乡分割的户籍政策，限制了人口的合理流动，阻碍了农村人口向城镇人口、农业人口向非农业人口转换。当前全市户籍制度的改革还未跟上形势发展的需要。长期的城乡分割政策、严格的户籍制度、城乡分离的就业制度，严重的阻碍了城镇化进程。人口集聚是满足小城镇发展的重要条件。首先，城镇规划调整以来，因种种原因，河南省一直没有出台促进农村劳动力转移的政策，没有建立和健全促进农村劳动力转移的体制、机制和制度措施，未建立财政专项扶持资金，区、街、村（居）三级劳动保障平台建设滞后，机构不健全，没有建立综合性职业介绍和技能培训场所。其次，长期以来，对农村劳动力转移则缺乏相应的指导和服务。由于面向全市农村劳动力的信息服务平台建设基本处于“空白区”，造成信息渠道不畅，并缺少职业中介服务机构，致使农村劳动力转移一直处于自发和无序流动状态。再次，农村劳动力择业观念陈旧。一是自主择业意识不强，“等、靠、要”观念还占据着主导思想，不是到劳动力市场自主择业，而是等政府安置、靠政府安置、要政府安置；二是就业期望值高于自身价值创造，就业要求不切实际；三是农村劳动力就业素质低，不适应岗位需求。最后，农村劳动力素质偏低，就业竞争力差，不适应用工单位的要求。由于农村的教育，交通，文化等导致许多高学历和具有一定才能的人才不愿意投身于乡镇的建设中去，这就会制约着农村城镇的产业升级和结构调整。

二、国外城镇化建设的成功经验及借鉴

（一）美国的小城镇化建设及经验

由于美国的历史，历史，文化，经济等方面的影响，美国的农村具有特殊性。因此美国与我国的农村小城镇的发展及特征等方面是不同的，分别属于两种完全不同的类型，但美国发展农村小城镇的经验仍然可以为我们提供许多借鉴。

1.城镇化的迅速完成

1870年之前，美国主要以农业为主，生活在农村的公民占美国公民的50%以上，因此美国的社会特征与中国农村社会特征的很多方面相同。导致这种现象有两个主要原因：一是，初期，由于美国农业面临着低水平、小规模生产以及人力资源严重缺少等很多问题，因此美国农村的发展受到限制，但大量的农民向城市发展也行不通。二是，美国的农村的发展不能依赖于正处于初级发展阶段的城市。首先，城市的进步受到不断发展和完善的美国工业化的影响。在美国一些大城市集中了早期的大部分工业产业，这是因为美国优越的地理条件和其他方面的优势。不断发展和完善的工业化使美国城市经济得到发展，因此农村的劳动力向城市发展，进而达到了农村向城市靠拢的趋势，加快了城镇化的速度。其次，农业机械化程度受工业化的影响迅速提高。19世纪90年代，农业机械化在美国基本实现，进而促进了农产品产量的大量增加。农业的发展解决了城镇化的食物问题，并且土地不再需要大量劳动力，满足了城镇化需要的大量劳动力。虽然美国属于地方自治的国家，但法律上并没有明确规定县、市、镇政府的组织。在21世纪初期，新居民区和工业园区的形成推动了大部分美国镇的发展。美国小城镇的建设和质量的提高受到了“都市化村庄”的建设思路的巨大推动。

2.美国城镇化建设的经验启示

（1）政府充分认识到了小城镇在美国经济和社会发展中的作用，高度重视小城镇的建设，并不断行使立法和行政权力规范小城镇的发展。如1968年美国通过《新城镇开发法》，1970年通过《城市发展与新镇开发法》，为新城镇化建设建立了一整套完善的法律制度。

（2）联邦政府和地方政府重视基础设施的建设，这对农村小城镇的发展起到了非常重要的作用。随着本世纪20、30年代汽车时代的到来，联邦政府就拨出巨款用于公路网络的建设。仅1921～1983年，联邦政府用于修筑公路的资金累计就达5000亿美元。高度发达的公路网络为小城镇建设提供了便利的交通条件。

（3）重视小城镇发展的“软件”建设。严格限制小城镇房价价格，以此吸引大量居民居住；注重环境保护工作和基础设施的建设，丰富城镇居民生活；强化治安整顿管理，维护地方稳定安全；加强城镇教育事业的发展和建设，不断提高教育质量。

（二）美国城镇化建设经验及启示

1.美国城镇化发展过程。①城镇化水平的持续上升与农村小城镇的增加，持续几个世纪的“圈地运动”使农业劳动力不得不转向工业，这就促进了美国工业化和城镇化的发展。这体现了美国工业化、城镇化的主要特征。②小城镇的衰落年，在19世纪初期到20世纪末美国的城市居民比重逐渐增高，进一步反映了美国的城镇化和工业化对农业过度剥夺。在这个阶段社会主要生产力大部分都流向了城镇，在农村出现了人口下降，老龄化等现象，并且日益显著，这一现象极大地限制了小城镇的发展。在这一阶段美国小城镇的发展处于停滞不前的状态，并且小城镇数量也有所减少。

2.美国城镇建设启示。“城市病”是由于美国都市人口膨胀的结果，解决这一问题的有效办法是将都市人口引入小城镇。与大城市相比小城市的环境更加优美，空气更加清新，消费更加优惠，更主要的是小城市的社会治安比大城市更好，所以说居住小城市会更加有安全感。政府也会给那些迁入小城镇的工业和商业给予优惠的政策，例如：政府补贴，免税等优惠条件，使得小城镇较大城市更具吸引力。

［1］陈娆等．城郊农村如何搞好小城镇化建设——城郊新农村建设丛书［M］．金盾出版，2006.

［2］刘增繁.当前小城镇化建设与基层政府职能转变问题初探［M］.福州：福建师范大学，2005.

［3］叶裕民，中国城市化之路：经济支持与制度创新［M］.北京：商务印书馆，2001.

（作者单位：河南信息统计职业学院）