区域行政协议纠纷可诉性探析

张祺

（华中师范大学法学院，湖北　武汉　430079）

区域行政协议纠纷可诉性探析

张祺

（华中师范大学法学院，湖北武汉430079）

“区域行政协议”是实现大大小小区域政府合作的一种常见机制，对于政府间区域合作有着重要的指导意义。权责统一，才能使区域行政协议最终得以贯彻和落实。目前，在我国，政府间协商和共同上级政府裁决是解决区域行政协议纠纷的主要方式，但是单纯依靠行政权制约行政权，途径过于单一，难以有效达到预期目标。行政诉讼作为有效解决纠纷的方式之一，随社会发展而发展。本文借鉴美国“行政协议”诉讼，结合我国行政诉讼相关实践经验，为区域行政协议纠纷的解决提供帮助。

区域行政协议；纠纷；诉讼

在我国，“大行政区域”的概念存在已久，现代意义的“大行政区域”源于清末民初时期。其中，“东三省”、“两广”等等都是其侧面表述，例如，新中国成立之后，“东三省”之称仍在沿用，并逐渐衍变为“东北三省”之称，从全国通盘考虑，国家仍将其作为一个区域整体来看待和对待。改革开放以后，“大行政区域”越来越为人所熟知，“珠三角”、“长三角”、“环渤海”等也一度成为“热词”，并逐渐运用于中国行政领域。“大行政区域”实则是突破传统的省市县概念的一种表述，就现今的“大行政区域”而言，笔者认为，一般意义上的“大行政区域”是由相邻几个省或者相邻几个地级市或者相邻几个县（县级市、区）乡，即几个同级行政区划单位，由于自然、社会等因素联合形成的地域的总称，所要指明的是“大行政区域”的“大”并非指事实上地域相当有规模，而是指超出传统单一行政区的范畴；但是，随着社会的发展，现今已经突破了传统地域相邻的限制，笔者个人认为，“大行政区域”可以向地域上不相邻的两个传统行政区扩张，广义上的“大行政区域”可以将跨区域合作的政府囊括在内。而这些“大行政区域”处理区域性经济和社会等事务的方式中最为重要的一种就是行政协议。

近些年，随着行政法学进一步发展，我国学者积极探索研究区域行政协议相关法学问题，其中以上海交通大学法学院叶必丰、何渊等为代表的多数学者基于区域经济合作背景展开研究，取得了丰硕的研究成果。叶必丰教授立足于我国当前区域经济一体化的法律治理机制，通过法学解释的方法，对区域经济一体化法律治理进行合宪（法）性解释，进而在此基础上探讨区域行政协议法律治理实践问题，其主张借鉴美国州际法制协调经验，进行区域协作立法，同时呼吁制定行政协议法。何渊博士对于区域行政协议的研究更为具体细致，其相关研究成果具体体现在其上海市法学会青年课题“和谐社会的法治构建——区域法制协调机制研究”中，何渊博士对区域行政协议的相关概念进行了重新界定，主张将行政协议作为法律规范性文件对待，主张对于区域行政协议产生的纠纷之解决遵循“先协商，后司法”的程序原则，即所谓的“ADR机制解决优先原则”，同时对于区域行政协议纠纷司法管辖权进行限制。此外，南京审计学院汪建昌将区域行政协议定性为“区域地方政府间‘强意愿’下采用的‘弱联合’”，针对主体之间关系的独特性，需要对其进行进一步规范化和制度化，尤其是从法律层面进行规制。本文，笔者由浅入深，从基本概念辨析、界定出发，综合立法现状，借鉴国内外实践，辩证剖析相关学者关于区域行政协议含义、分类以及纠纷解决的主张，提出自己的主张——应当对基础关系中的“行政协议”与“行政合同”进行严格的二元区分；进而严格界定“区域行政协议”的具体含义和类别，注意“区域行政协议”的“区域性”，从而区别于“央地关系”中所言的“行政协议”；同时加强区域行政协议立法和相关法规、规范性文件的清理，根据区域行政协议制定主体级别细化协议效力的规定；根据法理和实践经验，规定区域行政协议可诉的具体适用条件（法院受理的基本条件）以及具体程序（如诉讼管辖程序、审判程序等）。用以解决公权纠纷所带来的争端，借以丰富依法治国的内涵，促进社会和谐。

一、区域行政协议概述

（一）“行政协议”与“行政合同”

“行政协议”和“行政合同”某种程度上具有相通之处，主要源于二者从性质上都可以被归结为公法契约，确切地讲，二者都属于行政契约，行政契约就是行政协议和行政合同共同的上位概念；但有些学者也将行政协议和行政合同二者等同视之，如罗豪才先生认为：“行政合同（又称行政契约），是指行政主体为了行使行政职能、实现特定的行政管理目标，而与公民、法人和其他组织，经过协商，相互意思表示一致所达成的协议。［1］”陈光中先生认为：“行政合同又称行政契约，是国家行政机关或者其他主体以实现国家行政管理的特殊要求为目的，与行政相对人达成的明确双方权利义务的协议。［2］656但是，笔者赞同何渊博士的观点，认为有必要对“行政协议”与“行政合同”进行二元区分：行政协议应当是指，两个或者两个以上的行政主体或行政机关（行政主管部门），为了提高行使国家权力的效率，也为了实现行政管理的效果，顺应区域发展趋势、裁撤制度藩篱、缓解权力冲突而互相意思表示一致而达成协议的双方或多方行为，其本质是一种对等性行政契约；而行政合同是行政主体为了实现管理目标，而与行政相对人（自然人、法人等）达成的意思表示一致，其本质是一种不对等性行政契约。行政协议所涉及的是政府之间或行政主体之间的合作，所以主体的权利能力与行为能力、协议的缔结程序、协议的具体内容、协议可能涉及的领域、协议的履行、法律责任的承担方式以及争端解决机制都是不同于行政合同的。［3］

（二）区域行政协议的含义

区域行政协议是指为实现各自或者共同的管理目标，解决制度藩篱，缓解权力冲突，地方不同区域行政主体利用共同协作而形成的以达到优势互补的合作协议，其名称有协议、协定、备忘录等多种不同称谓。在我国，区域行政协议一般由出席行政首长联席会议的行政首长签署成立生效。

归纳总结，笔者认为区域行政协议主要包含有两大类：横向区域行政协议和纵向区域行政协议。首先，横向区域行政协议，最为显著的是笔者开篇所言的“大行政区域”形成的行政协议，即行政级别相同的行政单位合意所签署的行政协议，例如，由上海、江苏和浙江三个省级政府签订的《沪苏浙共同推进长三角创新体系建设协议书》。有学者将同等级的中央部门与地方政府所签订的行政协议纳入区域行政协议的范畴，笔者认为这并不恰当，因为中央部门是中央政府的组成部分，实质上代表国家，我国是单一制国家，二者可以说是“央地关系”，并非笔者所强调的“地方区域关系”，笔者因此将中央政府（部门）排除在外。其次，纵向区域行政协议，笔者认为区域行政协议是一种对等性的行政契约，但对等不意味着完全相等，而是相对于行政相对人而言的行政地位对等，即具有行政主体地位。因而，不同级别的地方行政主体之间也可以签订区域行政协议，例如，2004年签署的《环渤海信息产业合作框架协议》，其签订主体除了冀、鲁、晋、辽、蒙、京、津等七省、区、市的信息产业行政主管部门，还包括了大连、青岛、沈阳、济南四市的信息产业行政主管部门地方上虽然有不同级别的地方政府（以及政府部门）。

总而言之，各行政区域之间签订了大量的区域行政协议，广泛涉及农业、商贸、能源、交通、环境保护、公共卫生、投资、旅游、信息化、科教文化等领域，无论种类还是数量上情况都很复杂，由此产生的争端和纠纷也着实不少。

二、区域行政协议的法治现状分析

（一）宏观立法方面现状

区域行政协议包含于行政协议范畴之内，我国目前并没有专门规定行政协议的《行政协议法》，也没有规范行政协议程序方面的《行政程序法》，因而区域行政协议更无甚法律规定。“而从宪法、《地方组织法》、《立法法》来看，对于行政区域如何合作的问题，均没有明确的规定。地方政府间的协议牵涉中央与地方、地方与地方、行政与立法等一系列重大宪法关系，没有明确法律依据，显然不能摆脱合法性的质疑。［4］”

截止到2016年5月1日，根据北大法宝搜索，笔者发现就“中央法规司法解释”和“地方法规规章”规定中提到“行政协议”的只有8篇（部门规章4篇，司法解释4篇），而提到“行政合同”的共计580篇（行政法规2篇，部门规章15篇，司法解释8篇；地方法规规章共计555篇）。因而，综合研究发现，区域行政协议的相关法律规定更是微乎其微。

（二）行政诉讼法及其解释现状

救济方面的规定更少，就行政协议方面而言，近年来，有所发展的是新《行政诉讼法》，规定在第十二条——人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼——第十一项：“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；……”可以说，增设行政协议可诉是明文上的进步，随后的2015年4月20日颁布的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称“最新《行政诉讼法解释》”）第十一条，规定：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）政府特许经营协议；（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；（三）其他行政协议。”

从以上关于行政协议的行政诉讼问题的最新规定来看，明文规定的仅有两种：（一）政府特许经营协议；（二）土地、房屋等征收征用补偿协议。就笔者而言，笔者认为，与其说是两种行政协议，不如说实际上是两种行政合同，因为“最新《行政诉讼法解释》”中规定的是“与公民、法人或者其他组织协商订立”，按照何渊博士的行政协议与行政合同两元区分的观点，我国现行行政诉讼法及其最新司法解释的行政协议实则应当定性为行政合同。本文所称的区域行政协议是对等的行政主体（行政部门）签订，则是实质意义上的行政协议。因而，无法纳入“最新《行政诉讼法解释》”第十一条所称的“其他行政协议”，区域行政协议纠纷（争端）可诉性问题法律并未有明文规定。

三、区域行政协议纠纷可诉之依据

对于行政协议的法律效力的问题，何渊博士鉴于行政协议的行政目标，以及对公众的实际约束力，主张将行政协议作为法律规范性文件来对待，“第一，所有行政协议的效力都低于宪法、法律和行政法规；第二，涉及重大问题而需要地方人民代表大会或国务院同意的行政协议，其效力高于地方性法规；第三，省、自治区、直辖市人民政府以及省、自治区所在地的市和经国务院批准的较大的市等具有地方规章制定权的人民政府参与的并不需要同意的行政协议，其效力高于该成员制定的地方规章而低于同级和上级的地方性法规，也低于上级人民政府的地方规章；第四，不具有地方规章制定权的其它地方人民政府参与的并不需要同意的行政协议，其效力仅仅高于该成员制定的行政规范，而低于上级政府的地方规章和行政规范。”［5］何渊博士对此的建议囊括了大多数情形，但是，笔者认为，对于某些情形需要进一步细化来加以完善，例如，县区级、乡镇一级的行政协议情况。

笔者认为何渊博士等学者对于区域行政协议的定性尚属明晰，而我国行政法学界以往的定性，即将区域行政协议定义为抽象行政行为，也是比较有道理的，源于区域行政协议之大多数规定为框架性内容，但笔者对此持保留意见。因为，笔者认为就高层次的政府的区域行政协议而言，框架性协议确实占据相当比重，但是低层级的政府区域行政协议却并非如此，而是多针对具体实际问题，具有实际操作性。虽然，许多学者主张抽象行政行为不可诉，但随着理论和实务的发展，现今已有所松动，突出表现为对规章以下的规范性文件的附带性审查。因此，可以设想，假如两个乡镇级政府对于某个具体事件所达成的区域协议侵犯了相互间或者是公共利益，是否可以附带性审查？

笔者认为区域行政协议和区域行政协议纠纷，从表面看，后一概念仅比前一概念多了两个字，但是，意义上是有所区别的，因此，有必要进行一个简要说明：区域行政协议上文中对其概念的界定已经有所阐述在此不做过多解释；区域行政协议纠纷，笔者认为包括效力纠纷与具体适应中的纠纷。

（一）区域行政协议纠纷可诉的必要性分析

1.法理基础

⑴权力滥用的本性

法国思想家孟德斯鸠在《论法的精神》一书中写到“一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条亘古不变的经验。”这个人其实包括自然人和非自然人（法人、组织等），这一切权力者无论是在正式场合亦或是非正式场合都容易滥用权力。自古至今的政府大多依赖上级权力对下级权力进行领导和监督，这单一的途径已经无法对权力进行有效规制，单独以行政权制约行政权在某些场合也无法完全为人所信服。行政诉讼的出现，是现代法治发展的一大进步，一定程度上对权力的监督起到一定效果。行政协议，尽管某些学者认为其是“抽象行政行为”，但是，不可否认，其仍是政府行为，是权力者行事的方式之一，权力滥用不可避免（滥用的后果就是行政协议纠纷），对于某些学者所主张的“区域行政协议是抽象行政行为不可诉”，不能一概而论，而应区分情况区别对待，以促进对行政监督盲点的监督方式的多元化。

⑵平等者之间无管辖

美国的州际协定与我国的区域行政协议有诸多相似之处，其所建立的法治基础也有所相似：法治基础的平等（对等）——美国州际协定是建立在州权平等的基础之上，美国基于“州际之间商务的发展和全美经济一体化的趋势，需要消除各州在立法上各自为政的局面，减少州际之间的法律冲突和经济壁垒［6］”而产生州际协定；而我国的区域行政协议是建立在区域平等的法治基础之上，依笔者看来，准确地说，是建立在地位相对对等的基础之上，即具有一定的行政地位。我国区域行政协议的缔约主体具有相对对等性，相对对等性有两种情况：一是，级别完全相等，例如，省与省之间的区域行政协议；二是，级别不同的行政主体，例如，省与市之间的区域行政协议、市与县之间的区域行政协议。

平等者之间无管辖主要是针对横向区域行政协议，因为，此时，缔约双方的行政地位是完完全全的相等，不存在行政上的“以势压人”的现象。此时，双方地位平等，任何一方都无法就区域行政协议发生之纠纷做出最终裁决，惯例是报请共同上级，因而，解决途径单一的同时，又会产生行政效能低下的问题（下文有专门的叙述，在此不做展开）。

2.现实基础

⑴行政效能

现实中，解决区域行政协议纠纷大多借鉴《行政复议法》的做法，即和普通行政行为一样由共同上级或者上级权威政府作出裁决的，乡镇级政府协议纠纷由县区级政府裁决，县区级政府协议纠纷由地市级裁决，地市级由省级裁决，省级由国务院裁决。虽然问题最终得以解决，但效率低下是最显而易见的问题，就省与省之间的协议纠纷而言，并非所有的协议都是框架性的，有些协议仍会涉及两省之间的具体事项，其请求国务院裁决，国务院只有一个，其本身行政事务繁多，精力有限，省级之间的区域行政协议涉及的地域范围又是比较广泛的，国务院裁决同样要遵循“以事实为依据，法律为准绳”的原则，在详细审查的基础上做出裁判，有时，单纯书面审查难以抉择之时，还需实地调研，一套流程需要很长的时间和很多的精力，同时，由于各种条件的限制实地调研可能不便，国务院以下各级政府亦存在此类问题。最终，区域行政协议纠纷可能比单一行政主体的行政行为所产生的纠纷得到上级裁决需要更长的时间，影响行政效能，而久拖不决的另一个不良结果是政府在公众中的权威丧失。

⑵区域经济、社会发展一体化

自改革开放以来，区域性特色明显，以区域经济一体化为动力，以社会各方面一体化合作为脉络，“珠三角”“长三角”“环渤海”等一体化发展优势尽显。在我国，虽无法律明文规定，但因有约束力为人所遵守，进而实现合作，若无约束力，那么必然无法约束区域内的公众，行政协议目标实现就无从谈起。行政协议具有约束缔约各方的效力是其应有之义。受约束意味着有责任，那么违反责任应该被追究，权责统一是其本质要求。区域行政协议具有约束力为多数学者赞同，区域行政协议存在责任问题亦是应有之义，从文件中可以看到有些宏观层面上的纠纷，如《长江三角洲地区旅游城市合作（杭州）宣言》提出了无障碍旅游区建设问题，虽然与当地群众息息相关，与经济等息息相关，但是，若某些地方根本不重视相关建设，换言之，由于“地方保护主义”的抬头，有关政府对此行政协议持行政不作为的态度，缔约主体根本不会请求共同上级裁决，最终无法得到有效解决，即使关心相关事宜的公众向政府或者上级政府反映，也无济于事，目前只有一条道路，此道不通，最终只能置之不理。有学者担心法院（司法）的介入有“司法干涉行政”之嫌，亦或者“政府状告政府有损于行政权威”，但笔者认为不必太过忧虑，有人称“行政诉讼”为“民告官”，重点实则在被告，而行政诉讼的目的，在于规制行政，保障申诉人权益，而由于区域行政协议的对等性，则一定程度上意味着违反区域行政协议这个公法契约一方，所要负的责任是一种补偿性的责任，而非惩罚性的责任。那么由“民告官”变为“官告官”亦有利于这个目标实现，即便无法达到“官告官”，那么，公众为了公共利益在某些情况下可以就区域行政协议提起“民告官”的行政诉讼，也是值得思考的。所以，拓宽追责渠道，区域行政协议可诉是有必要的；至于由谁提起诉讼又是另一件事。

（二）区域行政协议纠纷可诉的可行性分析

我国目前对区域行政协议纠纷可诉的法律规定，只有两个字——“空白”。但是区域行政协议的纠纷却现实存在，比如区域的行政规划方面等等。这并不意味着区域行政协议纠纷就无可诉空间，根据国内外相关的经验，可以找到区域行政协议纠纷可诉的可行的“影子”。

1.美国经验的借鉴

虽然美国是联邦制国家，我国是单一制国家，但从跨区域法制协调角度，两国仍有很大相似性。美国州际协定在美国建国之初是不被承认的，“美国宪法制定之初明确规定：任何一州，未经国会同意……不得与他州或外国缔结协定或同盟。然而，在1962年的托宾诉美国案中，联邦上诉法院裁决不涉及政治的州际协定不必取得联邦的统一。1978年联邦最高法院则作出补充性解释，认为州际协定没有通过侵占联邦政府权力的方式来扩大作为成员的州的权力的话，并不需要国会同意。［7］”“美国一些州除了维持完全独立的行政机构之外，开始在双赢的合作基础上为其他州提供特定的设施和机构。这些设施往往由协定的一个成员州提供，通常为两个或两个以上的成员州服务。［8］”随后美国在州际协定基础上行政协议发展开来，只需行政首长达成一致即可成立行政协议，不需国会同意或者州立法程序。

美国实行相对严格意义的三权分立，立法权、行政权、司法权相互监督制约，行政协议属于行政权的范畴，必然受到司法权的制约，在美国司法审判被看做是公平正义的化身，美国民众对于司法的信仰。由于体制和传统，使得行政协议可诉。中国的行政诉讼是借鉴外国经验的基础上，根据本国国情发展，本身也是从无到有的发展，当前虽然不可诉，但不意味着以后是不可诉，社会在发展，最终会因为社会需要而像美国州际协定一样纳入诉讼范畴。

2.中国国内经验的借鉴

⑴行政公益诉讼（环境公益诉讼）的借鉴

区域行政协议影响较为广泛，依笔者看来，区域行政协议事项很大程度上与公共利益相关，区域行政协议最终履行和落实也并非一次性适用于某一特定对象，而是各方制订各自政策，并反复适用于某类对象，虽然区域行政协议缔约主体是两个行政主体，但是也需意识到其适用对象包括协议以外但与协议相关的行政相对人。我国目前对于行政公益诉讼方面主要是参照目前《民事诉讼法》环境公益诉讼的规定（第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提出诉讼。”）主要是“民告官”，但现今实际上已经发展到了“官告官”，全国首例行政公益诉讼——州金沙检察院状告环保局。试想，某些区域行政协议纠纷事关公共利益，公益诉讼现今在某些领域已经可以行政诉讼，那么，笔者认为，某些区域行政协议可以吸取行政公益诉讼的经验，得以提起行政诉讼。

⑵最高法院巡回法庭的启示

区域行政协议可诉的一个必要的不可回避的问题是诉讼管辖问题，首先，必须明晰一个问题：区域行政协议可诉并不意味着必须诉讼，这是一个本质性的问题，司法有最终保护性特征，笔者赞同何渊博士等学者“ADR机制解决优先原则”，即“在诉诸于法院之前，引起争端的行政协议的各方成员应当首先进行协商、斡旋、调解、调停、仲裁等程序，如果经过上述程序，争端各方依然无法达成一致意见，上级政府也无法合理解决，这个时候就只能通过司法程序来解决。［9］”何渊博士主张通过宪法修正案，将区域行政协议初始管辖权赋予最高法院，笔者认为不够细致，笔者认为在现行法院体系之下，可以参照诉讼级别管辖来具体设置相关机制，区域行政协议应该由中级以上人民法院管辖，具体而言，为保持公正性，笔者认为，同一行政区内：乡镇级行政主体之间、县区级行政主体之间以及乡级与县级行政主体之间的区域行政协议纠纷应由中级人民法院管辖；地市级区域行政协议纠纷由高级人民法院管辖；省级区域行政协议纠纷由最高法院管辖（针对效率问题，最高人民法院可以授权巡回法庭跨区域管辖）。例外情况：若缔约双方不在同一行政区，则有共同上级同级的中级以上人民法院管辖，若共同上级行政主体为国务院，则由最高人民法院巡回法庭管辖。截止2015年12月1日，最高人民法院已设立了两个巡回法庭：最高法院第一巡回法庭于2015年1月28日在深圳挂牌成立，主要审理两广和海南范围内重大行政和民商事案件，所做判决均为终审判决；最高人民法院第二巡回法庭于2015年1月31日，在辽宁沈阳正式挂牌成立，巡回区为辽宁、吉林、黑龙江三省。两个巡回法庭带有试点的韵味，是一种大胆的创新，早在2014年6月，司法部司法研究所前所长王公义在接受媒体采访时就表示，最高法可能设立华东、华中、华南、西北、西南、华北六大“巡回法院”，如此看来全国巡回法庭设置有待进一步发展，为解决区域行政协议纠纷指明了方向。

四、结语

总而言之，笔者认为，区域行政协议事关公共利益和政府权威，区域行政协议纠纷可大可小需要慎重对待，传统解决途径单一，单纯以行政权制约行政权远远不够，遵循ADR解决和行政解决优先原则前提下，利用行政诉讼来对区域行政协议纠纷进行分流，以达到社会和谐是必要的。笔者以上对于具体制度以及理论的思考有待完善，对于具体设置也有待于进一步研究。

［1］罗豪才.行政法学（新编本）［M］.北京：北京大学出版社，1996.

［2］陈光中.中华法学大辞典·诉讼法学卷［M］.北京：中国检察出版社北京中国检察出版社，1995.

［3］何渊.论行政协议［J］.行政法学研究.2006（03）.

［4］喻少如.区域经济合作中的行政协议［J］.求索.2007（11）.

［5］何渊.论行政协议［J］.行政法学研究.2006（03）.

［6］封丽霞：“美国普通法的法典化——一个比较法的观察”［EB/OL］.http：//article.chinalawinfo.com/ArticleHtml/Article_863.shtml，2015-12-1.

［7］叶必丰，何渊，李煜兴，徐健.行政协议——区域政府间合作机制研究［M］.北京：法律出版社，2010.

［8］何渊.美国的区域法制协调——从州际协定到行政协议的制度变迁［J］.环球法律评论.2009（06）.

［9］何渊.论行政协议［J］.行政法学研究.2006（03）.

编辑：刘宁

D912.1

A

2095-7238（2016）06-0067-06

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2016.06.012

2016-09-10