试论以失地农民权益保护为视角的土地征收制度

◇张佰发

试论以失地农民权益保护为视角的土地征收制度

◇张佰发

城市化进程日益加快，土地征收工作开展得如火如荼。世界总是公平的，经济愈加繁荣的同时，也伴随着对失地农民权利的侵害，而这亦得力于土地征收制度。从维护失地农民经济利益视角出发，在我国土地征收过程中农民权益保障面临两个方面的制约：其一，征地补偿标准有待完善；其二，农民失去土地后的社会保障缺失。无保障则为权利，为更好完善失地农民的权益，需要在征收制度上着重提高征地补偿标准、完善发放方式。另外，确保失地农民享有充分的社会保障也尤为关键。

失地农民；土地征收；补偿标准；土地增值

10.13999/j.cnki.scyj.2016.11.011

一、土地征收制度概况

土地征收制度，是指国家按照法律的规定并基于公共利益的需要，对农民集体所有的土地依照法定程序进行征收，并对农民的损失适当补偿的一种制度，这是国家行政机关在行使行政职权时所做出的公法上的规定。这种制度在以下两部法律中均有所体现：《中华人民共和国土地管理法》第2条第4款明确规定：国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征收并给予补偿；《物权法》第42条第1款规定：为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有土地和单位、个人的房屋及不动产。基于此，无论在公法领域还是私法领域都较为详细地对土地征收制度进行了规定。

伴随着我国日益加快的城市化进程，发展经济对用地的需求日益增长，尽管政府从法律方面对土地征收进行了相关规定，但是土地使用在经济发展中的矛盾仍然存在，即行政机关与土地使用者之间的矛盾，如各种强拆事件与“钉子户”现象。目前，为解决这个日益激化的矛盾，其重点在于提高土地征收的补偿标准，并且完善失地农民的生活保障。

二、我国实施土地征收制度的现实状况

我国宪法第十条规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收，但公共利益是一个不确定概念，由于社会制度、历史文化背景的不同，各国对公共利益有着不同的认识，相比较而言，我国的土地征收范围更为广泛。新《土地管理法》第43条规定：任何单位和个人进行建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，依法申请的国有土地包括国家所有的土地和国家征收原属于农民集体的土地。这就说明了我国土地征收的外延已从公共利益扩展至经济建设领域，由此可能出现利用公共利益的不明确界定而投机取巧获取利益的现象，这便是土地征收制度在立法上的缺失。

（一）土地征收实践中的困境

虽然我国的土地征收制度在不断完善，但实践中土地征收权的滥用问题依然存在。在征收过程中，政府有了可观的财政收入，企业得到土地，有了新的发展空间。而对于农民来说，虽然他们得到补偿，但从长远来看，他们的生活水平却因为征地而降低，有的成为城市的“三无”人员，没有地可种，找工作难（有人甚至没有学历），缺乏可靠的经济来源，成了社会保障体系中的一个巨大的漏洞，同时政府过度占用土地和农民人口的减少还会产生资源浪费，造成耕地面积缩减、粮食产量降低等状况。土地征收的权威来源于法律的具体规定，法无授权不可为，而作为土地征收的主体——政府主管部门，认为土地征收是附条件的公权力，加上在征收过程中农民始终处于被动地位以及我国行政机关的工作透明度有待提升，种种因素就会导致土地征收权被滥用的现象。

（二）征地补偿方式和补偿标准存在问题

我国的征收制度继承于计划经济时代，行政性的征收活动有了统一的补偿标准，却忽略了地区的差异，缺少弹性。关于现行的土地补偿标准，从现阶段的国情条件来看，土地是大部分农民生存的根基，失去了土地，他们便失去了生活来源。即使是按照《土地管理法》规定的最高标准（土地补偿费与安置补助费之和的30倍）进行补偿，相当部分农民仍然无法过上征收之前的幸福生活，这也致使土地征收不能顺利平稳的开展。所以，调整土地征收的补偿标准尤为关键。

（三）农民不能从土地增值中分享利益

土地被征收后从农业用地到建设用地期间有着巨大的增值空间，从一开始政府与农民协商的补偿中农民所获利益已被压制到了最低，与此同时农业用地被征收后的增值却与农民的利益无关。不管被征地有着多大的增值空间和开发潜力，失地农民和这些增值利益毫无利害关系。在完成土地交易之后，农民只是得到了少许的失地补偿款，然而这些却维持不了农民在失地之后的生计。政府在城乡规划中提到城乡一体化、缩小城乡差距的目标，但是在土地征收这个环节中失去赖以

生存的资本的农民享受不到不断发展中的城市化和现代化的成果，又怎么会使城乡差距缩小？这些举措明显与城乡一体化的初衷背道而驰，因而这一目标实现的可能性微不足道，所以对被征地的增值进行合理分配将是缩小城乡收入差距的重要手段。

三、失地农民利益最大化视角下土地征收制度的完善

（一）明确“公共利益”范围，提高征收的效率、效益

《物权法》第42条对土地征收制度进行了规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋以及其他不动产。”但该条没有明确界定出“公共利益”的标准，这也使土地征收的实施受到严重影响。考虑到土地征收的出发点在于实现社会公共利益的最大化，所以在土地征收的过程中要严格执行关于“公共利益”的基本性和原则性规定，避免把定义的外延随意扩大。同时，将公益用地和经营性建设用地区分开，将土地征收的用途限制在公益用地范围里。

所以，应当在征收前就对征收事项的性质是否出于社会公共利益进行实质分析。对于社会公共利益的判断，国外实践过程中有“土地改革、军事目的、公共建筑、交通建设、公共辅助设施、运动场和建设公园”这几个方面的要求。公共利益是通过国家对社会资源的调配和再分配实现的，它的受众必须是社会大众。所以征收是否真正用之于民，是否符合公共利益，就变得十分重要，一旦偏离了大众利益，那么政府就会得不偿失。

（二）提高征收补偿标准和完善发放征地费用的方法

遵循《土地管理法》的补偿规定，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的30倍。按照这个标准计算，一般失地农民每亩地收到征收费用不超过6万元，而政府低价从农民手中征地后，转手就能以数倍甚至数十倍的价格出让。因此，提高土地征收补偿标准，对于改善农民的生活水平和提高政府征收过程中的效率都有着重要的意义。

对于征地款的发放方式的问题，为维护广大农民的利益，县国土资源局应将征地补偿费下拨到乡镇政府，乡镇政府必须全额将征地补偿费拨付给被征地的农民。此种发放方式应在建立土地征收权利确定化的基础上，对享有土地征收权利的农民实名发放土地征收款。这样一来，在明晰土地征收权利的基础上，按照土地补偿费主要用于被征地农户的原则，推行土地征收款实名支付制度，即将大部分土地补偿费、安置补助费和全部青苗及地上附着物补偿直接支付给被征地农户，并且成立相关监察部门对土地征收的一系列过程进行监督。从而确保被征地的农民及时并足额受领到补助款项，保障失地农民的合法经济利益。

（三）确保农民从土地增值上分享收益

在现行的征收补偿体制下，农民往往是在失去土地的时候获得一次性固定补偿，而不是在未来的土地增值收益中获得一定比例的费用。这是一种目光短浅的发放征地补偿款的方式。对于经济学人士来讲，一大部分的征地补偿款，按照经济学的保值增值投资方式，或许会得到大量的后续资金，但对于广大农民来说，他们缺乏基本的经济投资知识，也不具备“钱生钱”的能力，因而他们难以使得到的征地补偿款保值增值，而且很可能在短期内将钱用光，使其今后的生活得不到有效的保障。所以，笔者认为，在认知征地补偿款的发放方式这一问题时，应将广大农民的眼前利益与长远利益结合起来，即要改变现行的一次性发放征地补偿款的方式。

（四）完善失地农民社会保障体系

改革开放后，大量的劳动力涌入城市，虽消减了农民对于土地的依赖性，但是对于现阶段中国广大农村地区，受传统的“重农抑商”思想影响，土地似乎成为了农民赖以生存的基础。因此，土地被征收意味着对农民土地的剥夺，使其失去了基本的生活保障。综合以上分析，确保失地农民合法权益有所保障必须要首先建立健全失地农民的社会保障体系。

为解决失地农民的社会保障问题，将被征地的收益用于为其办理社保等基本养老保障在现阶段无疑是最好的方式。这种社会保障体系以个人、政府和集体三方缴费为原则，以低门槛进入、低标准享受为基础，可依据各地的不同的经济发展水平和收入水平来制定个人账户养老金的不同标准。当失地农民达到“退休年龄”后，可以按月领取养老金。这样失地农民定期会从征收土地中享有增值收益，加上完善的社会保障体系会使他们的生活没有后顾之忧。

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（作者单位：西南政法大学行政法学院）

西南政法大学2015年度研究生科研创新项目计划：《被征地者补偿权保护探究》（XZYJS2015171)。