基层服务型党组织建设的困境与基本理路基于全面从严治党视角的分析

严宏

（安徽师范大学 法学院　安徽 芜湖 241000）

基层服务型党组织建设的困境与基本理路基于全面从严治党视角的分析

严宏

（安徽师范大学 法学院安徽 芜湖 241000）

当前基层服务型党组织建设主要主要存在部分地区人民群众接受基层党组织提供的服务意愿不高、基层党组织的服务能力不强与动力不足等困境。全面从严治党为基层服务型党组织建设提供基本理路，主要表现在上级党组织领导基层党建要“严”，管理基层干部要“严”，践行党的宗旨要“严”等方面。

全面从严治党 基层服务型党组织 困境 理路

自党的十八大提出加强基层服务型党组织建设以来，全国各地大力加强党的基层组织建设，然而，在实践过程中，一些地区的基层服务型党组织建设也存在若干困境。对于这些困境，可以从不同视角加以认识，全面从严治党就是其中之一。“贯彻党要管党、从严治党方针，必须扎实做好抓基层、打基础的工作，使每个基层党组织都成为坚强战斗堡垒。”［1］（P351）因此，从这一意义上说，一方面，建设服务型基层党组织是践行全面从严治党的必然要求，另一方面，全面从严治党也为基层服务型党组织的建设提供思路。本文拟从全面从严治党视角对基层服务型党组织建设的困境与基本理路进行探讨。

一、基层服务型组织建设的主要困境

一是部分地区人民群众接受基层党组织提供的服务意愿不高。人民群众不满意基层党组织的两大原因主要是：贪污腐败和脱离群众。与贪腐的高级领导干部“大老虎”相比，贪腐的基层干部无论在贪污的数额和危害性要小，但基层干部贪腐的人数要远远超过“大老虎”。根据2014年人民网等媒体做的一项调查，小官贪腐占到各类贪腐现象的76%，且主要集中在区县基层干部、乡镇街道干部、村干部上。［2］这主要是因为我国现阶段正处于城市化的重要阶段，基层干部掌握土地等大量资源，可以借机在征地与拆迁中谋取私利，而不惜损害人民群众切身利益。因征地拆迁引起的群体性事件时有发生，严重损害基层党组织与人民群众的互信。还有一部分基层党组织存在严重脱离群众现象。比如近年来各地进行的村庄合并工程，将原来的几个行政村合并成一个行政村，一个村的人口规模与原来一个乡的规模相当，但村级党组织的人数还是原来那么多，造成人员不足，难免发生脱离群众的现象。在城市基层，近年来中国城市化进程加快，作为基层社会整合机制的单位制也加速解体，大部分城市居民完成从“单位人”向“社会人”身份的转变，居民的工作方式、生活方式和居住空间也发生变化。在这种空间重构和扩大的过程中，除工作等因素外，人与人的直接交往较少，城市基层社会也从一个“半熟人社会”向“陌生人社会”转变。在这样的“陌生人社会”中，城市基层党组织也很难能保持与群众的密切联系。

二是基层党组织的服务能力不强。2014年颁布的《关于加强基层服务型党组织建设的意见》中指出：“建设基层服务型党组织，要坚持服务改革、服务发展、服务民生、服务群众、服务党员。”但是与改革前相比，基层党组织所掌握的的组织资源、物力资源大大减少。在利益主体多元化的今天，群众的需求和意愿呈现个性化、多样化之态，基层党组织的服务与群众的需求形成较大缺口，具体表现在在解决群众上学、看病等实际困难的能力，运用民主协商、耐心说服引导群众的能力不足。服务归根到底是人对人的服务，具体来说就是基层干部和党务工作者对群众的服务。但当前基层干部和党务工作者队伍结构不合理，主要表现在年龄偏大、文化素质不高。同时，基层党组织整合服务资源能力不强。基层党组织直接掌握的资源有限，其整合服务资源能力显得尤为重要，但由于基层党组织与党内组织打交道的惯性，其与基层社会如社会组织、非公企业、驻地的事业单位等组织交往不多，缺乏与这些组织的沟通与协同能力，因而也无法整合这些组织的优质资源提供服务。

三是基层党组织的服务动力不足。表现在党组织服务的内驱力不足，服务意识淡薄。有的基层党组织宗旨意识较弱，习惯于包办和替代，没有将群众的安危冷暖放在心上，无法做到“想群众之所想，急群众之所急，解群众之所忧，在服务中实施管理，在管理中实现服务”，［3］（P137）这种动力不足还表现在外在的制度激励不够，做得多与做得少一个样，做与不做的差别也不大，导致基层党组织的服务形式老化，服务成效低，群众的认同度不高。

二、基层服务型党组织建设出现困境的根本原因：治党不严

基层服务型党组织出现的上述困境，其原因归根到底是党组织自身存在的问题，治党不严，主要表现在对基层党组织的激励与约束的失衡。在我国还处于社会主义初级阶段的历史条件下，长期以来经济发展特别GDP增长率成为对基层党组织激励的主要因素，领导本地经济发展的确是基层党组织的一个重要功能，笔者将之称为“行政性功能”。但除了行政性功能，基层党组织还有其他功能，主要是政治性和社会性功能。那么什么是基层党组织的政治性和社会性功能？简单地说，作为整个政党一部分，基层党组织政治性功能是为政党保持或获取国家政权服务的，社会性功能是基层党组织承担自下而上的利益表达，服务民众的责任。从应然性来看，基层党组织的三大功能有机统一的，相互支撑，但是如果过分重视某一功能，会影响其他两个功能的发挥。也就是说当下基层党组织行政性功能过分扩展，影响其政治性与社会性功能的发挥。

中国共产党相关党内法规规定了一些基层党组织的行政性职能，比如2004年的《中共中央组织部关于进一步加强和改进街道社区党的建设工作的意见》和1999年的《中国共产党农村基层组织工作条例》分别指出，“讨论决定本街道城市管理、经济发展和社区建设中的重大问题”是街道党（工）委的重要职责；“讨论决定本乡镇经济建设和社会发展中的重大问题”以及“讨论决定本村经济建设和社会发展中的重要问题”是乡村两级党组织的重要职责。这种职责可以将之视为行政性功能。同时，上述两个文件也规定了基层党组织的政治性与社会性功能。但在实际执行中，地方党组织和基层党组织都采取选择性执行的策略，导致这些拥有权力依托的基层党组织偏重行政性功能，并且易于膨胀。那么为什么地方党组织如此重视基层党组织的行政性功能。这是由于基层党组织的行政性职能对于地方经济发展，进而县（区）党组织主要领导干部晋升较为重要。长期以来，一个地区的GDP增长成为党组织领导干部考核的主要标准，也成为党员领导干部能否晋升的基础条件。同时，在领导干部任期的背景下，地方组织的领导干部势必会调动和整合资源全力发展当地的经济。在这种政治行政化过程中，县区党组织与基层党组织出现科层化倾向，二者的关系蜕化为单向的命令与服从的关系。这种关系对基层党组织来说，形成了一种压力，整日忙于上级党组织交待的以经济发展为核心的各种任务，其政治引导和服务群众功能严重萎缩。

此外，一些基层党组织也主动加大行政性功能。这是由基层党组织和基层政府关系决定的。按理说，“党委要管全局性的、战略性的、政治性的方面；而政府则管业务性的、技术性的、具体性的、事务性的方面。”［5］（P119）但有学者指出，乡镇的权力体系中，乡镇党委处于一元化领导地位，其权力关系也体现一元化形态，即党委集中乡镇所有权力。［6］在这种一元化权力关系中，政治和行政事务性工作已很难分清，往往出现行政事务的政治化。关于基层党组织过于行政化的原因，有学者指出，一个重要原因是其直接掌握的资源日趋减少，［7］导致用行政化控制村级组织，这就使基层党组织不能正常发挥自下而上的利益表达功能，担负的宣传、教育、服务群众的功能无法充分发挥。

三、基层服务型党组织建设的基本理路：全面从严治党

全面从严治党对于基层党组织建设的意义除了强调其行政性功能之外，更要通过“严”的约束，增强其政治性和社会性功能，充分发挥基层党组织的三大功能。从这一意义上说，全面从严治党为基层服务型党组织提供的建设思路主要有：

1.上级党组织领导基层党建要“严”。这就要求上级党组织树立正确的政绩观，因为在当前党的组织制度和领导体制中，上级党组织树立什么样的政绩观直接影响基层服务型党组织建设。党内相关制度又为地方党组织领导干部政绩观从单一向综合转变提供制度支持。2013年颁布的《党政领导干部选拔任用工作条例》明确考察的干部工作实绩中将党的建设纳入考核评价内容，并指出要重视劳动就业、居民收入、教育文化、社会保障和卫生健康等群众民生方面的考核，防止单纯以经济增长速度评定工作实绩。地方组织及其领导干部政绩观转变是一个长期过程，必须要摒弃“抓党建同抓发展相比要虚一些，不容易出成绩”的错误观念，坚持从巩固党的执政地位的大局看问题，坚持党建工作和中心工作一起谋划、一起部署、一起考核，把每条战线、每个领域、每个环节的党建工作抓具体、抓深入，坚决防止“一手硬、一手软”。［9］（P15）地方党组织可以成立党建工作领导小组，负责对一个地区党建工作的规划和实施，把基层党建工作作为重要内容，切实担负起基层服务型党组织建设的领导责任。

2.管理基层干部要“严”，增强他们的服务意识与能力。要将严格管理贯穿基层干部的选拔任用、教育培训、监督等各项工作。其一，高度重视选拔任用工作，其中重点加强干部考察环节，要“观察干部对群众的感情，看其品质情怀”，“多到基层干部群众中、多在乡语口碑中了解干部”，［1］（P343）坚持任人唯贤，坚决制止任人唯亲、任人唯利。纠正领导班子年龄递减现象，这样对长期从事基层工作的干部不公平，也无法激发他们服务群众的热情，因为“到了乡镇，许多主要领导干部过了四十就感到提拔无望，干工作不那么认真负责了，或者干脆做一天和尚撞一天钟了”。［1］（P347）其二，加强基层干部教育培训工作。基层干部的教育培训主要是加强马克思主义及其中国化成果教育，党的大政方针教育，帮助基层干部增强全局观念和大局意识；加强宗旨意识和公仆意识教育，增强基层干部的服务群众意识；加强法律法规培训，增强基层干部法治观念、法治为民的意识，提高依法办事能力；加强基层社会治理能力培训，帮助基层干部提高做好群众工作、化解矛盾纠纷、处置突发事件、促进社会和谐稳定的能力；加强基层干部的思想道德教育，引导他们“坚定理想信念、坚守共产党人精神家园，不断夯实党员干部廉洁从政的思想道德基础，筑牢拒腐防变的思想道德防线。”［8］（P127）其三，不放松对基层干部的监督。“没有监督的权力必然导致腐败，这是一条铁律。”［1］（P342）基层处于国家与社会的交叉点，一些基层干部比如“村官具有‘双重’代理身份——既是国家行政体系里没有‘官职’的官，同时又是社会自治体的代理”，［9］这种模糊的身份导致对其监督容易出现真空，往往出现腐败。因此，既要加强对基层干部的日常性监督，也要加强某些关键时刻如换届选举、征地拆迁的监督；既要强化思想教育，也要强化制度监督，增强制度的执行力。

3.践行党的宗旨要“严”，建立服务群众机制。

一是建立群众需求表达与沟通机制。群众的需求如何充分表达是做好服务基本前提，这就需要基层党组织保持与群众的密切联系，深入群众调查，通过各种途径和形式让群众表达自己的真实需要，了解群众的实际需要。可通过召开座谈会形式，也可通过话家常、闲谈等方式深入群众。对于群众生产生活遇到的困难，要千方百计加以解决，能解决的抓紧解决。二是建立利益协调机制。主要是建立健全基层党组织领导、村（居）民委员会负责、各类协商主体共同参与的工作机制，正确处理好不同群体特殊利益关系，切实把人民群众利益维护好、实现好、发展好。［10］三是建立服务反馈机制，提供服务能力。可以通过服务满意度测评等方式对基层党组织提供的服务及时反馈，对基层服务型党组织存在的问题进行改进。

［1］中共中央文献研究室.十八大以来重要文献选编［Z］.北京：中央文献出版社，2014.

［2］小官贪腐，哪些心态在作祟？——基于9634份公众样本的调查分析［J］.人民论坛，2014（11）.

［3］中共中央文献研究室.论群众路线重要论述摘编［Z］.北京：中央文献出版社、党建读物出版社，2013.

［4］樊红敏.政治行政化：县域治理的结构化逻辑——一把手日常行为的视角［J］.经济社会体制比较，2013（01）.

［5］郭定平.政党与政府［M］.杭州：浙江人民出版社，1998.

［6］赵树凯.乡镇权力体系——10省（区）20个乡镇的调查［J］.调查研究报告，2004（179）.

［7］肖纯柏.农村基层党组织的行政化及其矫正［J］.中国延安干部学院学报，2009（02）.

［8］中共中央文献研究室编.习近平关于协调推进“四个全面”战略布局论述摘编［Z］.北京：中央文献出版社，2015.

［9］周庆智.关于“村官腐败”的制度分析——一个社会自治问题［J］.武汉大学学报（社会科学版），2015（03）.

［10］习近平.全面贯彻落实党的十八大精神要突出抓好六个方面工作［J］.求是，2013（01）.

责任编辑：李月明

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10.3969/j.issn.1003-4641.2016.05.14