协作与共治：明清以来中国地方社会治理的传统与逻辑

崔　晶



协作与共治：明清以来中国地方社会治理的传统与逻辑

崔晶①

摘要：中国地方社会治理具有与西方国家不同的历史传统与逻辑。在中国历史发展过程中，形成了地方州县官依靠非正式聘用的胥吏进行社会管理的局面，及与地方士绅共同进行公共事务治理的传统。同时，城乡分化使得城市和乡村在经济发展和公共服务方面形成了巨大的差距。在这些传统背后，隐藏着地方社会治理的历史逻辑，即“非正式治理行为”的存续和由官、吏、绅、民形成的地方社会协作治理网络，以及城市化对乡土社会侵蚀背景下城乡的依存与分化。这些中国自古以来的地方治理传统，对于当前中国推进社会治理创新具有重要的借鉴意义。

关键词：地方社会治理；协作；共治

中国正面临着社会治理转型与国家治理现代化的双重任务，如何应对挑战并找寻实现治理现代化的路径，是当今公共行政学者面临的巨大挑战。自近代以来，中国知识分子一直在追寻中国现代化的缘起与实现路径，探讨传统与现代、本土与国际的冲突与融合。*钱穆：《中国历代政治得失》，北京：生活·读书·新知三联书店，2012年，序第1～8页。然而，现代性的基础来自于传统，中国社会治理转型与国家治理现代化的实现，不可能完全模仿与抄袭西方的制度安排。它必须借助自己的基础与传统，基于对中国现实的真正把握，找到与中国社会更契合的路径。因此，厘清中国社会治理，尤其是地方社会治理的历史传统与逻辑，对于今天的中国具有重要的意义。纵观中国的历史，明清及民国以来的地方社会治理，继承并发展了我国的社会治理传统，它对今天中国的地方社会治理无疑具有深远的意义和有益的借鉴，并可为世界的地方社会治理问题提供中国式的解决方案。*郑功成：《中国社会保障演进的历史逻辑》，《中国人民大学学报》2014年第1期。

在传统中国，从中央到地方的治理中，中央所派官员到知县这一层级就中止了，在州县级以下没有任何类型的正式政府存在。从县衙门到每家每户之间的这一段地方社会管理，是由地方士绅、胥吏和普通民众一起来完成的，而这一段的管理是“最有趣的，同时也是最重要的，因为这是中国传统中央集权的专制体制和地方自治的民主体制打交涉的关键”。*费孝通：《乡土重建》，长沙：岳麓出版社，2012年，第39页。因此，官吏合作和官绅共治，逐渐成为中国地方社会治理的传统，而贯穿始终的城乡关系，也成为中国不同于其他国家地方社会治理的重要特征。

一、明清以来中国地方社会治理的传统

(一)官与吏的合作

与很多国家不同，中国传统政治的一个显著特点是，官与吏在政府中的分工而治。其实，在秦汉时期，官吏相通，官与吏并无太大区别，官是指一个机关的长官，吏是指官的下属，略等于今天的事务官。从魏晋南北朝至唐代开始，官与吏已经开始分途而治。但官与吏的正式分离是从明朝开始的，*钱穆：《中国历代政治得失》，北京：生活·读书·新知三联书店，2012年，第126页。官需要通过科举考试选拔，受中央政府的任命，领取薪俸，并可在官僚体制内晋升。而吏则被排斥在了正统官僚体制之外，不需参加科举考试也无缘体制内的晋升，是地位较低的非正式的政府管理人员。自此吏、役合称为胥吏，他们成为地方政府事务治理中不可或缺的角色，官吏合作也成为中国地方治理中一道独特的风景线。

州县官作为最低一级地方行政机构的长官，在理论上需要负责任职州县的全部行政事务，而在18世纪的中华帝国，全国大约有1 200～1 300个州县，每个州县大约有10万人，知县无论精力如何充沛，也不可能全部事必躬亲地管理如此多的事务，多数实际的行政管理工作都是由皂隶、书办、差役、班头等胥吏来完成。*[法]魏丕信：《18世纪中国的官僚制度与荒政》，徐建青译，南京：江苏人民出版社，2006年，第83～84页。这些胥吏直接代表地方政府与民众接触。

作为州县官，虽然也有中央政府任命的佐杂官(如州判、县丞、主簿、税课司大使、闸官、河泊所官等)来辅佐，但由于州县官的任命遵循回避制度和短任期制，作为“外地人”的县官往往对本地情况不熟识，因而他们在进行地方管理时，所主要倚仗的还是其私人雇佣的胥吏们，如幕友、书吏、衙役、长随。幕友属于州县官的私人行政顾问，为其出谋划策；书吏负责起草抄写之类的文字工作；衙役是干缉捕行刑和抬轿、传递、守卫等体力工作；长随则担当监督幕友、书吏和衙役，并在三者间传递州县官指令的角色。*瞿同祖：《清代地方政府》，范忠信等译，北京：法律出版社，2011年，第59～178页。这些胥吏不需经过政府的正式考试选拔，而是凭着对本地情况的熟识，或深谙政府管理的技术和技巧，或与州县官的私人亲近关系获得州县官的赏识和雇佣。由于官吏分途，没有出身的胥吏在中国政治上的“流品观念”里便被人看不起，加之没有仕途的晋升机会，这些“位极贱而权甚重”的胥吏们，往往凭借职务的便利，在与地方民众打交道过程中滥用权力、谋取私利，渐渐形成了贪腐的顽症，并成为这个行业群体约定俗成的规范。而胥吏们的“非正式”身份，使得它们对自己的“越轨”行为又有逃避追究的便利。*瞿同祖：《清代地方政府》，范忠信等译，北京：法律出版社，2011年，第60页、第317页。

除了胥吏，州县官还依赖民间辅助人员实现地方社会的治理。在税收和徭役方面，州县官会任命甲和里*一般来说，在清代的乡村，每10户人家组成一个“甲”，每110户人家组成一个“里”或“图”。的首领(甲长、甲首和里长)，作为代理人负责办理征税、户口登记和徭役等事务；在社会治安方面，州县官会按照10户一牌，100户一“甲”，1 000户一“保”的格局，任命民间治安首领，即牌头、甲长和保长；在每一个街坊或乡村，州县官还会委任“地保”“地方”作为自己的代理人，负责地方治安事宜，如报告盗劫、杀人、私盐等案件，报告田土纠纷或亲属争讼，他们还充当州县官的信差，把州县官的命令传达给乡民或城厢居民。*瞿同祖：《清代地方政府》，范忠信等译，北京：法律出版社，2011年，第7～8页。例如，明代后期，在上海县的税收征收过程中，为了监管纳税人的情况并负责运往北京的漕粮，就雇佣了133名民间代理人，其中包括“总催”“收兑”“薄记员”“听解”“柜头”等税收辅助人员。*黄仁宇：《十六世纪明代中国之财政与税收》，倪玉平等译，北京：生活·读书·新知三联书店，2001年，第212～213页。

(二)官与绅的共治

士绅参与地方社会的治理，是中国传统政治的另一个重要特征。由于中国传统地方政府将一切有关民众福祉的事情，如教育、农业、福利、风俗等等都视为自己职责范围内之事，而实际上，地方政府根本无法很好地履行所有的职能，因而士绅与地方政府共同管理地方事务逐渐成为一种共识。士绅是地方精英，包括了现职、退休、罢黜的官员，以及有功名(或学衔)的文武进士、文武举人、贡生、国子监学生、秀才等。士绅并没有左右政策的实际政治权力，但他们是“唯一能合法地代表当地社群与官吏共商地方事务参与政治过程的集团”，“也是唯一可以通过公认的渠道向州县官或更高级的官吏表达抗议或施加压力的集团”。*瞿同祖：《清代地方政府》，范忠信等译，北京：法律出版社，2011年，第266页，第272～273页，第290页。

士绅在地方社会管理中扮演着多重角色。首先，从民众的角度看，士绅作为社群的首领，充当着增进地方福利的积极角色。他们在社群中帮助民众解决纠纷，负责慈善赈灾、地方防务、公共卫生等事项。其次，从地方政府的角度看，士绅是州县官决策的参谋。士绅对于本地的情况较为熟悉，作为“外地人”的州县官到本地上任时，大都会向当地士绅咨询，而士绅也被认为有资格向州县官提供一些适合于本地实际情况的建议。同时，士绅一般都有些行政管理方面的经验，因而在公共工程和地方防务事宜方面，以及在情况复杂无法独自作出决策时，州县官通常会向士绅咨询。再次，士绅在民众与州县官之间充当调停人的角色。士绅凭借自己能够接触到州县官的便利，可以将百姓对州县官施政的意见和对其僚属的反应通报给州县官。另一方面，州县官通过士绅把行政命令下达给民众，这种方式比正常的政府渠道更容易贯彻。*瞿同祖：《清代地方政府》，范忠信等译，北京：法律出版社，2011年，第280～289页。当然，如果民众不愿接受地方政府的命令，那么地方士绅就会动用私人关系与州县官进行接触，如果达不成协议，士绅还会委托亲戚朋友到地方官的上司那里去交涉。如果协议达成了，那么地方的命令就会修改。*费孝通：《乡土重建》，长沙：岳麓出版社，2012年，第40页。

因此，近现代中国地方士绅通过非官方的形式参与地方治理，调和了地方政府与地方社会之间的矛盾，实现了某种程度上地方社会自下而上的“自治”，也意味着国家政权向非官方地方上层人物的转移。但是这种变化很快就为士绅的官僚化所取代，士绅的官僚化实际上变成了国家政权扩充和深入乡村的主要工具。*黄宗智：《华北的小农经济与社会变迁》，载《明清以来的乡村社会经济变迁：历史、理论与现实》卷1，北京：法律出版社，2014年，第258页。而士绅的官僚化使得他们的利益与民众的利益逐渐背离，只有在不损及自己切身利益的情况下，士绅才会考虑社区的共同利益。*瞿同祖：《清代地方政府》，范忠信等译，北京：法律出版社，2011年，第290页。“即使是在没有地方政府控制的村庄，村庄作为一个有组织的共同体也不是一个全体居民自治的共同体。”*萧公权：《中国乡村：论十九世纪的帝国控制》(英文版)，北京：中国人民大学出版社，2014年，第263～264页。因为这种“自治”只是一种不完全集权的结果。在清代，士绅既非选举产生也非正式指定，所以士绅的社会治理并非“地方自治”，而只是“官治”的补偿，正规的官僚体制控制一切实质性的权力，而把余下的公务留给士绅。士绅的社会管理只是在“官治”的范围内存在，去完成“官治”不能完成的任务。*[美]孔飞力：《中华帝国晚期的叛乱及其敌人：1796～1864年的军事化与社会结构》，谢亮生等译，北京：中国社会科学出版社，1990年，第229～230页。而明末清初的善堂善会，在很多区域也变成了国家主导的慈善机构。*[日]夫马进：《中国善会善堂史研究》，伍跃等译，北京：商务印书馆，2005年，第648页。因此，形成了官与士绅的共治局面。

(三)城乡的分离与依存

在地方治理问题上，城乡分化无疑是今天中国学者面对的最为沉重的话题之一。中国城市的维持与发展，一直是建立在乡村源源不断的供给之上，没有乡村就没有城市，因此城市与乡村本应是相互依存的。在中国历史上，明清甚至更早的时期，许多城市的前身就是乡村，都市的发展需要、居民的生活资料和工厂的工业原料，这些都依赖乡村的供应；同时，都市的工业制造品可以供应给乡村，都市的精神文化生活也深深地影响着乡村。社会分工越发展，城市越繁荣，城乡的关系便越紧密。*韩大成：《明代城市研究》，北京：中华书局，2009年，第340页。然而，与西方国家城市发展道路不同的是，中国都市的发展并没有带来乡村的繁荣，相反的，大城市的产生伴随着农村的人均低收入，“都市兴起和乡村衰落在近百年来像是一件事的两面”。*费孝通：《乡土重建》，长沙：岳麓出版社，2012年，第14页。

在中国，城乡的差别并不是工农的差别。乡村是传统中国农业和工业并重的生产基地，它们在日常生活中保持着高度的自给状态。而逐渐形成的市镇并不是生产基地，它们没有多少产品可以和乡村里的生产者交换，而是通过从乡村收取地租、利息等方式生存，但却并不给乡民们提供他们所需要的并能够消费得起的产品，所以乡村和市镇谈不上经济上的互助。*费孝通：《乡土重建》，长沙：岳麓出版社，2012年，第14～18页。尤其是近代以来，中国的城市和大镇没有建立一个坚实的生产基础，而是变成了外国商品的分发地。城市里的居民不断去购买西方而不是中国制造的产品，即交换而来的洋货在城镇的消费代替了对当地手工业品的消费。*费孝通：《中国士绅—城乡关系论集》，赵旭东等译，北京：外语教学与研究出版社，2011年，第147页。

其次，中国都市的发展是建立在农村“过密化”的贫困之上的，这种城乡的分化导致了中国历史上上层社会文化和农民文化之间的显著差别。在中国前工业化的农业社会中，大城市是依靠大量的农业人口所产生的微薄剩余来维持的。这种微薄的剩余，通过大量的人口增加来积少成多，从而高密度的小农经济仍能提供较大的绝对剩余来支持较多的非农业人口。然而，当人口密度增加，边际报酬递减时，或者当天灾人祸威胁农民生活时，都市和农村之间的微妙平衡就会遭到破坏。这种城乡之间的差距，在清朝末期帝国主义入侵及其自上而下的工业化过程中进一步加大。在外国资本或本国资本的投资下，沿海城市和大都市首先“发展”，出现了近代的工业、运输和交通，农村则延续着小农经济。而小农经济的过密化及其提供的大量廉价劳动力，恰恰又促进了都市的纺纱厂、缫丝厂等工业企业的繁荣。因而城市的发展与乡村小农经济的过密化之间的联结，使得原已存在于城乡之间的鸿沟进一步扩大。*黄宗智：《长江三角洲的小农家庭与乡村发展》，载《明清以来的乡村社会经济变迁：历史、理论与现实》卷2，北京：法律出版社，2014年，第284～285页。另外，近代以来，由于城乡的分化，出现了生活在城乡之间的大量“半无产者”。他们出生在农村，但为了生存，既干农活，也到城市做临时工、小贩或流动手艺人。这些人大量并持续地存在，或许是近代中国城市和近代欧洲城市的显著差别之一。*黄宗智：《长江三角洲的小农家庭与乡村发展》，载《明清以来的乡村社会经济变迁：历史、理论与现实》卷2，北京：法律出版社，2014年，第284～285页。

在上述城乡分化的因素作用下，城市与乡村的公共服务差距也在扩大。与乡村相比，城市一直是地方公共事务治理的中心。明清以来，地方公议都是以城市为中心召开的。因此，中国城市与乡村一直是分化、隔离而又相互依存的关系。

二、地方社会治理的历史逻辑

在漫长的历史进程中，官、吏、绅组成的复杂治理网络，以及城乡分化和依存的张力，共同组成了中国地方社会治理的图景。这一治理传统，深深地影响着当代中国地方政府的治理行为。透过历史的轮辙，我们依稀可以看到隐藏于其中的固有的历史逻辑。

(一)制度的变通执行：“非正式治理行为”的存续

照章办事和变通执行的张力存在于中国地方政府之中，已经成为很多学者的共识。为什么会出现制度的变通执行呢？有学者认为，明清以来的行政法条过于严苛和僵化，不允许州县官做出个人判断或创设规则，同时该法也没有给地方差异性留下变通的余地。在中央集权体制下，地方政府的行政是由一部行政法典来规范的，法典详细规定了地方政府的一致、合理、准确和服从。*瞿同祖：《清代地方政府》，范忠信等译，北京：法律出版社，2011年，第313页。而另一方面，中国地域的辽阔及各个地方的多样性，使得来自于中央政府的单一控制变得困难而不切实际。在很多时候，上层政府制订的方案与下层政府的具体情况不相适应，或者中央集权的愿望超出了当时地方政府实现这种愿望的技术手段。*黄仁宇：《十六世纪明代中国之财政与税收》，倪玉平等译，北京：生活·读书·新知三联书店，2001年，第2～3页。在规范和程序无法操作时，地方官员和幕僚们就会遵循成规，也就是渐渐形成一套自己乐意，且当地民众也接受的行为规矩，从而许多政府的行政法条也并未真正被实施，或多或少地流于形式了。*瞿同祖：《清代地方政府》，范忠信等译，北京：法律出版社，2011年，第314页。在实际层面上，中央政府的规定往往就被变通执行了，官方的数据也被一定程度上篡改了，从而出现了“非正式税收”和“税收代理人”等情况。*黄仁宇：《十六世纪明代中国之财政与税收》，倪玉平等译，北京：生活·读书·新知三联书店，2001年，第258页。同时，中国基层官僚政府与地方诸多自由散漫的人口之间的沟通联系，没有各种变通形式也很难达到目的，因为国家利益与最有影响的地方士绅或群体的利益常常是矛盾的。而这些变通形式，正是在“非正式官员”这一层级产生的，这些人既包括地方官员招募的胥吏们，也包括那些遍布乡村的下层代理人。*[法]魏丕信：《18世纪中国的官僚制度与荒政》，徐建青译，南京：江苏人民出版社，2006年，第85页。

“非正式治理行为”的存在，还源于中央政府的财政无法向地方政府提供足额的运营费用，也无法向地方官员提供足额的履行职责所需的经费。以清朝雍正时期为例，当时中国有1 360个县，若使行政单位与人口相适应，县的数量应该增加到8 500个左右。假设为州县官提供养廉并完成基本行政任务，那么中央政府给每个县的拨款至少要3 000两，按照这一比例，向全国的州县拨款就要超过25 500 000两，而这一支出就要耗费掉18世纪初整个清王朝几乎所有的地丁钱粮收入。*[美]曾小萍：《州县官的银两——18世纪中国的合理化财政改革》，董建中译，北京：中国人民大学出版社，2005年，第286页。因此，无论在理论上还是实践中，中央政府都无法向州县政府提供足额的运营经费，更不用说给州县的高层政府拨款行政经费来监督州县官和其胥吏的活动了。为了解决地方政府经费不足的问题，中国的地方官员们慢慢演化出了两种非正式的获取经费的方式：一是一点点地挪用中央政府本用于其他用途的款项，或已确定解送中央政府的那一部分经费；二是在征税过程中或市场交易中，从百姓那里榨取所需的经费。到了18世纪，这两种方式已经演变成了一种复杂的“非正式经费体系”。它不是收入分配法定制度的一部分，但与正式财政管理相辅相成。*[美]曾小萍：《州县官的银两——18世纪中国的合理化财政改革》，董建中译，北京：中国人民大学出版社，2005年，第44页。加派、挪移和收受“陋规”，成为“非正式经费体系”的重要筹资方式。

因此，大国的治理之累，使得在正式制度安排之外，衍生了诸多“非正式治理形式和行为”。中华帝国的治理核心“不仅仅是庞大的官僚结构中的正式权威关系，而且更为重要的是官僚胥吏在各个层级上的非正式行为及其相应的非正式(却稳定的)制度安排”。*周雪光：《从“黄宗羲定律”到帝国的逻辑：中国国家治理逻辑的历史线索》，《开放时代》2014年第4期。而大国的治理之累，也使得当代中国的正式制度与非正式制度安排之间的张力依然紧张。“上有政策，下有对策”的变通执行和地方政府间的“共谋”行为，是当今理论界和实践界的共识。在信息化发达的今天，民众、媒体对于政府监督和决策参与程度加大，“非正式行为”的空间必将压缩，而社会的发展也要求政府的标准化和规范化。因此，中国的法治建设和政府标准化建设的任务尤为艰巨。

(二)地方社会的协作治理：官、吏、绅、民的复杂治理网络

纵观明清及民国以来的历史，我们也能看到，社会各个行动主体在地方社会治理中所形成的复杂且松散的治理网络。虽然这种治理网络并非西方国家意义上的自治网络，而胥吏这一行动主体也并非积极主动地参与，且士绅的利益也并不是完全与民众相一致，但无论如何，这些行动主体与地方官和民众一道，维护和推动着地方社会的运行。

正如上文所述，由于地方官任职所遵循的回避制度和短任期制的存在，州县的最高领导对于所任职辖区情况并不了解，加之州县事务的繁重，在我国历史上渐渐形成了州县官以私人名义聘用胥吏的传统。幕友、书吏、衙役、长随等来负责具体的行政管理工作，并直接与民众打交道，充当着地方政府与社会交接的枢纽。久而久之，地方上就形成了“不断更替且缺乏经验的州县官们‘领导’着一帮久居其职久操其事且老于世故的当地书吏”的局面。*瞿同祖：《清代地方政府》，范忠信等译，北京：法律出版社，2011年，第60页。胥吏们成为代行地方官僚权力的“非正式权力集团”。*周保明：《清代的地方吏役、地方政府与官僚政治》，《史林》2007年第2期。虽然这些胥吏往往横行乡里，克扣税银，但他们同时也维护着地方政府的正常运行，并作为“本地人”有时也为当地的管理作出一定贡献。除了依赖“非正式官员”，州县政府还依靠其下面的“非正式机构”，如乡、保、图、社、里等政权组织来推行政策，这些“非正式机构”成为国家政权与乡村社会的中介人或“经纪”。*[美]杜赞奇：《文化、权力与国家——1900～1942年的华北农村》，王福明译，南京：江苏人民出版社，2003年，第30～37页。在这些非正式机构中，雇佣着很多的普通乡民，称之为“地方”或“乡约”，他们与民众直接打交道，负责催租缴粮等事宜。

在中国传统政治中，存在着隐性的自下而上的轨道。这个“非正式”轨道中，除了民众之外，一个很重要的角色就是士绅，他们在中国政治中发挥着极大的效力，能够利用他们的一切社会关系把压力透到上层政府直至中央。因此，中国的传统政治结构是有中央集权和地方自治两层的。*费孝通：《乡土重建》，长沙：岳麓出版社，2012年，第40～41页。中国传统政治制度稳定延续的社会根源，在于王朝与地方绅士间的协调，在于官僚和地方社会之间的利益冲突能够以最低限度的纠纷来解决。因为19世纪后期，地方政府把部分权力委托给地方士绅，解决了清帝国晚期一个长期存在的问题，即传统的官僚制度，已不能治理其急剧增长的农村人口和经济竞争所造成的日益失调的社会制度。*[美]孔飞力：《中华帝国晚期的叛乱及其敌人：1796～1864年的军事化与社会结构》，谢亮生等译，北京：中国社会科学出版社，1990年，第228～230页。而在明末清初，由城市绅商缔造的类似于慈善组织的善堂善会，则被认为是构成近代地方自治基础的某些因素，已经存在于传统中国之中了。善堂善会是民间自发结社而经营的公共事业，并且在同一领域或同一区域内的若干善会之间形成了协作网络。这显示了当时民众具有很高的协作联合能力。*[日]夫马进：《中国善会善堂史研究》，伍跃等译，北京：商务印书馆，2005年，第646～648页。

虽然在现代社会中，胥吏和士绅已经不复存在，但官、吏、绅、民组成的复杂的地方社会治理网络，仍可为今天我国从管理向治理的转换提供一定的借鉴。例如，地方官员的回避制和短任期制仍然存续，作为“外地人”的地方领导和作为“本地人”的地方普通公务员，在推动本地经济发展(如上马火电站等邻避设施)和环境保护政策的分歧中如何实现合作？同时，作为人大代表、政协委员、退休干部、企业领导人等的社会贤达人士，如何充分发挥在社区和居民中的议事监事的作用？民众如何更好地参与地方政府的决策过程？对于这些有关社会治理创新问题的有效回答，可能恰恰来自于中国自古以来的地方治理传统。

(三)城乡的依存与分化：都市化对乡土社会的侵蚀

城市的繁荣与乡村的衰落并行，以及城市发展建构在农村“过密化”贫困之上的历史传统，使我们对于今天的城乡关系和新型城镇化改革有了更深层的认识。遵循着“学而优则仕”的理念，很多优秀的人才走出乡村，但他们却没有回到故土，像历史上的士绅那样为地方事业做贡献。城市的求学生活，已经把他们与乡土的联系割断了，而他们的生活方式和价值观念也产生了异于乡村的变化。更重要的是，现代的高等教育让他们学到的知识无法直接应用到乡间，而且他们也无法找到一个桥梁让学到的新知识去改良传统乡土社会。*费孝通：《乡土重建》，长沙：岳麓出版社，2012年，第60～61页。

都市化或城镇化一直是中国现代化进程中的重要表现形式，在这一过程中，财富和人才逐步离开了乡村，再加上都市工业势力的压迫，农村开始贫困，乡村中留守的是老人和儿童。而来到都市打工的农民，也被排斥在城镇化的红利之外，久久不能融入都市。中国城市与乡村分化的本质，是社会组织空间形式的分化，是特定空间形式的社会生产过程。*夏铸九：《反思中国城镇化与城乡关系》，中国地方治理网，http://www.dfzlw.org/html/39/721.htm。中国传统的都市与乡村之分，是农业与工业在生产方式上的二元分化，并各自产生出了特定的社会组织形式。1949年后，在大规模推进工业化的进程中，城市和乡村被分割为两个部门。改革开放后，随着市场机制的引入，城乡联系显著增强，但区域发展不平衡、城乡基本公共服务差距大等问题依然严峻。*韩俊：《中国城乡关系演变60年：回顾与展望》，《改革》2009年第11期。当然，从某种程度上说，当前中国城乡发展不均衡，也是经由国家政策加速了城市对乡村的吞噬。“一些地方急速推进城市化的动力机制，并非来自城市化自身发展规律的要求，而是来自土地财政的需要。”*折晓叶：《县域政府治理模式的新变化》，《中国社会科学》2014年第1期。在新型城镇化的进程中，地方治理的改革方向之一，就是要实现由“乡”到“城”的转变，把“中国城市化红利”带给乡村。在这一转变过程中，城乡户籍的二元结构阻碍着农民工融入城市。城镇化进程使得新进劳动力和农民工快速集中到城市中来，然而他们虽然居住在城市，却无法享受到城市居民的权利。基于此，有学者认为，20世纪70年代以来中国的城镇化过程是“没有市民的城市化”。*夏铸九：《反思中国城镇化与城乡关系》，中国地方治理网，http://www.dfzlw.org/html/39/721.htm。同时，作为社会治理组织形式的乡村社区(村委会)，也面临着向城市社区(居委会)的转型，传统的、单一的、全能型的政府公共管理范式，不再适应基层治理的需求。*徐宇珊：《政府与社会的职能边界及其在实践中的困惑》，《中国行政管理》2010年第4期。

然而，都市和乡村之间是存在有机联系的。乡土社会遭到的损蚀，必然会逐渐引起都市的经济恐慌。*费孝通：《乡土重建》，长沙：岳麓出版社，2012年，第61～62页。而“都市病”的产生，也必将影响到乡村的发展。在这种形势下，恢复健康的城乡关系的关键在于，如何将城市转变成可以维持自己的生产中心，而不用去剥削乡村，乡村又如何通过发展乡土工业或专门的经济作物来增加收入。*费孝通：《中国士绅—城乡关系论集》，赵旭东等译，北京：外语教学与研究出版社，2011年，第151页。或者换句话说，国家政权和城市部门是否会让乡村将生产剩余留作自身的投资和发展？*黄宗智：《长江三角洲的小农家庭与乡村发展》，《明清以来的乡村社会经济变迁：历史、理论与现实》卷2，北京：法律出版社，2014年，第286页。乡村与城市同等重要，应该携手合作，推动城乡公共服务的一体化，当然变革的动力必须来自城市。*费孝通：《中国士绅—城乡关系论集》，赵旭东等译，北京：外语教学与研究出版社，2011年，第151页。

三、结论和讨论

官吏的合作、官绅的共治、城乡的分化与依存，这些治理传统为理解中国的地方社会治理奠定了基础，也为未来中国地方治理的改革找到了历史的参照和依据。

与其他国家不同，由于地方事务的繁重和地方官的“外地人”身份，州县官主要依靠其私人雇佣的胥吏对地方社会进行管理。胥吏不在正统官僚体制之内，不从政府部门领取薪资，不需参加科举考试也无缘体制内的晋升，是地位较低的非正式的政府管理人员。然而，为了获取薪资和更多的收益，胥吏们经常违反法规，利用手中的地方官僚权力谋取私利。与此同时，地方政府与地方士绅一起共同管理地方公共事务。士绅是地方精英阶层，他们在地方社会治理中扮演着多重角色，一方面他们积极地参与地方教育、公共卫生和慈善事业，为地方民众谋福利；另一方面，他们充当着州县官的决策咨询者，同时，还会动用私人关系在民众与州县官之间充当调停人，从而使得地方治理的自下而上的渠道得以实现。同样的，中国的城乡关系也与西方国家不同，城市的发展与乡村的衰落同时并存。城市并不是工业生产基地，没有多少产品可以和乡村实现交换，甚至变成了外国商品的分发地。中国都市的发展是建立在农村“过密化”的贫困之上的，这种城乡的分化，导致了中国历史上上层社会文化和农民文化之间的显著差别，以及公共服务的差距。因此，形成了乡村供奉城市，城市从农村索取的局面。

从中国历史的脉络中，我们可以看到隐藏其中的治理逻辑。严苛的法律条文、集中的中央权力和匮乏的中央资金拨款，在与中国如此广阔的地域和多样化的地方治理状况产生碰撞时，地方政府的官吏们就逐渐演化出了一种独特的治理行为，即“非正式治理行为”。这些正式制度之外的非正式制度安排，如“非正式经费体系”“非正式官员”的存在，成为地方政府遵循的一种成规，对当代中国地方政府治理的影响深远。如何处理权威体制与地方有效治理间的矛盾，是中国今天法治建设和政府标准化建设的艰巨任务。*周雪光：《权威体制与有效治理：当代中国国家治理的制度逻辑》，《开放时代》2011年第10期。其次，纵观明清及民国以来的历史，我们可以看到，官、吏、绅、民社会各个行动主体在地方社会治理中形成了复杂的且松散的治理网络。虽然这种治理网络并非西方国家意义上的自治网络，但这一治理网络可以为我们今天实现社会治理创新提供有益的参考。

中国地方治理中一直存在着城乡分化与相互依存的张力。中国大城市的发展并没有带动乡村的繁荣，而是建立在农村“过密化”的贫困之上。直到今天，城市与乡村居民在获得公共服务方面仍然不能有平等的机会。然而，从农业社会到后工业社会，中国城市的发展，一直依赖乡村源源不断的供给与支持，如何把“中国城市化红利”带给乡村，实现从“城乡叙事”到“空间叙事”的转化，*有关“城乡叙事”到“空间叙事”的观点受到何艳玲教授在2014年12月13日在“第二届面向21世纪的全球区域—城市发展国际会议”上的演讲“大国之城，大城之伤：中国城市治理逻辑及其负外部性”的启发，文责自负。实现官民在城乡整体空间场域对于社会事务的合作共治，是在建设新型城镇化的今天亟待我们考虑的问题。

(责任编辑 陈斌)

基金项目：①国家社会科学基金青年项目“基于包容性发展的我国都市圈地方政府整体性协作治理机制研究”阶段性成果(12CGL081)；北京市社会科学基金一般项目“区域协同视角下的京津冀都市圈地方政府大气污染协作治理研究”阶段性成果(14JGB079)；中国财政发展协同创新中心研究项目“中国城镇化战略推进中的地方政府行为研究”阶段性成果(024050314002/004)

作者简介：崔晶，中央财经大学政府管理学院副教授(北京，100081)。

中图分类号：D691

文献标识码：A

文献编号：1001-778X(2016)04-0071-07

Collaboration and Co-governance:The Tradition and Logic of Local Social Governance in China since the Ming and Qing Dynasties

CUI Jing

Abstract:The tradition and logic of local social governance in China are different from those in other countries. In Chinese history, the local leaders used to depend on the clerks to tackle administrative affairs and depend on the gentries to manage public affairs. At the same time, the differences between the urban and rural areas led to large gaps between the two in economic development and public service. This tradition implies the historical logic of the local social governance, i.e., the existence of “informal governance behavior”, official-clerk-gentry collaborative governance network, and interdependence and differentiation between the urban and rural areas against the background of the erosion of urbanization in the rural communities. The tradition of local governance can serve as an important reference for present China to push forward innovation in social governance.

Key words:local social governance, collaboration, co-governance